Vt. Ry. v. Town of Shelburne ( 2019 )

18-188-cv
Vt. Ry. v. Town of Shelburne
In the
United States Court of Appeals
For the Second Circuit
August Term, 2018
Argued: November 8, 2018
Decided: March 7, 2019
Docket No. 18‐188‐cv
VERMONT RAILWAY, INC.,
Plaintiff‐Counter‐Defendant ‐ Appellee,
V.
TOWN OF SHELBURNE,
Defendant‐Counter‐Claimant ‐ Appellant,
JOE COLANGELO, in his capacity as Town Manager and Zoning
Enforcement Officer,
Defendant.
Appeal from the United States District Court
for the District of Vermont
No. 2:16‐cv‐16 – William K. Sessions, Judge.
1
Before:  RAGGI, HALL, and SULLIVAN, Circuit Judges.
Appeal  from  a  permanent  injunction  barring  Town  of  Shelburne  from
enforcing  an  ordinance  regulating  hazardous  substances  and  certain  zoning
bylaws  against  Vermont  Railway  in  connection  with  Railway’s  road  salt
transloading facility.    The Town argues on appeal that the ordinance falls within
the  “police  powers”  exception  to  preemption  by  the  Interstate  Commerce
Commission Termination Act (“ICCTA”).    Because the ordinance imposes on rail
activity restrictions that do not meaningfully protect public health and safety, it
does not meet the “police powers” exception and is therefore preempted by the
ICCTA.    To the extent the Town seeks to challenge the District Court’s ruling that
the  Railway’s  activities  do  not  constitute  “transportation  by  rail  carrier,”  that
challenge is dismissed for lack of jurisdiction.    Judge Sullivan dissents in part in
a separate opinion.
AFFIRMED.
CLAUDINE  C.  SAFAR,  Monaghan  Safar  Ducham
PLLC, Burlington, Vermont, for Defendant‐Counter‐
Claimant ‐ Appellant.
JENNIFER  E.  MCDONALD  (Marc  B.  Heath,  Evan  J.
O’Brien, on the brief), Downs Rachlin Martin PLLC,
Burlington,  Vermont,  for  Plaintiff‐Counter‐
Defendant ‐ Appellee.
HALL, Circuit Judge:
This is an appeal from a judgment entered on January 2, 2018, in the United
States District Court for the District of Vermont (Sessions, J.), granting a permanent
injunction barring the Town of Shelburne, Vermont (“the Town”) from enforcing
2
against Vermont Railway, Inc. (“the Railway”) the Town’s “Ordinance Regulating
the  Storage,  Handling  and  Distribution  of  Hazardous  Substances”  (“the
Ordinance”) and §§ 1950.1 and 1950.2(A) of the Performance Standards section of
the  Town’s  zoning  bylaws.    The  litigation  arises  out  of  the  Railway’s
development of property for use as a road salt transloading facility in the Town.
When the Town enacted the Ordinance and then attempted to enforce it against
the  Railway,  the  Railway  sought  injunctive  relief  in  the  District  Court.
Determining that these regulations, as applied to the Railway, are preempted by
the  Interstate  Commerce  Commission  Termination  Act  (“ICCTA”),  49  U.S.C. §§
10101  et  seq.,  the  District  Court  granted  a  permanent  injunction.    This  appeal
followed.
The  issue  on  appeal  is  whether  the  Ordinance  falls  within  an  exception  to
ICCTA  preemption  that  allows  the  continued  application  of  state  and  local
regulations  affecting  rail  transportation  if  the  regulations  constitute  a  valid
exercise  of  the  local  body’s  police  powers.    The  District  Court  ruled  that  the
Ordinance  is  not  a  valid  exercise  of  the  Town’s  police  powers  because  it
discriminates against the Railway and unreasonably burdens rail transportation
by  placing  significant  restrictions  on  the  movement  of  rail  cars  and  rail
3
commodities,  which  restrictions  do  not  meaningfully  protect  public  health  and
safety.    We  identify  no  error  in  either  the  District  Court’s  legal  analysis  of  the
Town’s police powers or its factual findings underlying that analysis, and we thus
affirm the judgment of the District Court.
I.
In late 2015, the Railway purchased a parcel of land along its main line in the
Town.    The  Railway  intended  “to  develop  a  state‐of‐the‐art,  rail‐to‐truck
transloading facility . . . intended for the handling of bulk commodities, primarily
road  salt,  shipped  to  Vermont  by  rail  and  used  for  deicing  winter  roads”
(“Facility”).    Appellee  Br.  1–2.    The  Railway  intended  to  stockpile  sodium
chloride  (road  salt)  at  the  Facility  over  the  summer  months  for  distribution  as
needed during the winter.
When the Town attempted to enforce a pre‐construction permit requirement
against the Railway, the Railway sought declaratory and injunctive relief in the
District  Court,  arguing  that  the  ICCTA  preempts  the  Town’s  local  zoning
regulations as applied to the Railway.    Following a six‐day evidentiary hearing,
on  June  29,  2016, the  District Court entered  a declaratory  order  that the  ICCTA
preempts  the  Town’s  pre‐construction  permit  requirement,  and  enjoined  the
4
Town from “enforcing any regulation that prevents the Railway from constructing
its  proposed  facility.”    J.  App.  316.    That  June  2016  declaratory  order
determined, as part of the District Court’s preemption ruling, that the construction
and  operations  of  the  Railway’s  planned  salt  transloading  facility  constitute
“transportation by rail carrier” as that term is used in the ICCTA.    J. App. 332–34.
The District Court “reserve[d] judgment on the question of whether the ICCTA
preempts  other  zoning  regulations  derived  from the  Town’s  police  powers  that
relate to the operation of the Railway’s proposed facility” and directed the Town
to “indicate[] precisely which zoning regulations it intends to enforce.”    J. App.
317.    The  District  Court  explained  that  its  future  consideration  of  identified
regulations  would  not  require  it  to  revisit  the  “transportation  by  rail  carrier”
ruling; rather, the court would merely evaluate whether each such regulation met
the  police  powers  exception  to  ICCTA  preemption.    J.  App.  317,  343–44.    The
Town  moved  for  reconsideration  of  the  June  2016  order,  and  the  District  Court
denied that motion in June 2017.
On August 21, 2017, having received input from both parties, the court entered
partial  final  judgment  on  its  June  2016  ruling  that  the  Railway’s  activities
constitute  transportation  by  rail  carrier  and  the  ICCTA  “preempts  the
5
Town[’s] . . . pre‐construction permit requirement and related zoning regulations
as to the [Facility].”    Sp. App. 7–8.    The Town did not appeal from that partial
final judgment.    Indeed, the Town had specifically indicated it did “not oppose
the  entry”  of  partial  final  judgment,  while  offering  suggested  language  that
modified  the  Railway’s  proposed  partial  final  judgment  order  by  more  closely
mirroring the District Court’s June 29 declaratory order.    Dkt. No. 193, 2:16‐cv‐
16.
A few weeks earlier, on August 8, 2017, the Town had enacted the Ordinance
at  issue  in  this  appeal,  which  the  Town  identified  “as  falling  under  the  post‐
construction  police  powers  it  intend[ed]  to  enforce  against  the  Railway,  as
requested by the Court’s June 29, 2016 Order.”1    Sp. App. 7.    At that time, the
Facility “had been constructed and was fully operational.”    Appellee Br. 3; accord
1    The Ordinance prohibits the storage of substances above certain quantities within
250  meters  of  a  school  or  waterway:  550  tons  of  sodium  chloride,  calcium  chloride,
magnesium chloride, or potassium chloride; 2,000 gallons on hydraulic oil, diesel fuel,
unleaded fuel, heating oil, propane, motor oil, natural gas, or petroleum crude oil; and
34,500 gallons of ammonia, chlorine, or hydrogen fluoride.    The Facility is within 250
meters of the LaPlatte River.    The Facility holds 80,000 tons of road salt.    The only other
road salt storage in the Town is the Town’s, which holds 550 tons.
Under  the  Ordinance,  storage  facilities  may  be  inspected  by  designated  Town
officials, and “Health Orders” may be issued to require compliance.    Sp. App. 10.    A
fine  of  $800  a  day  would  be  imposed  for  violations,  and  in  the  event  an  enforcement
action were brought by the Town, the fines would go up to $10,000 a day.    The violator
could also be responsible for any costs incurred by the Town in monitoring the site.
6
Sp. App. 6.2
About  three  weeks  later,  on  September  1,  2017,  the  Railway  moved  for  a
preliminary  injunction  seeking  to  restrain  enforcement  of  the  Ordinance,
following which the District Court held yet another evidentiary hearing.    In an
Opinion and Order issued on December 7, 2017, the District Court ruled that the
Ordinance  was  also  preempted  by  the  ICCTA,  and  permanently  enjoined  the
Town from enforcing it against the Railway.3    The District Court reasoned that
the Ordinance did not meet the police powers exception to preemption because (1)
“the timing of its enactment, the focus and thresholds included in it, and the severe
penalties permitted by it all point toward discrimination against the Railway” and
(2)  “the  Ordinance  would  place  significant  restrictions  on  when  and  where  rail
cars move and when and where rail commodities are shipped and stored,” which
2   The Railway was required to obtain state permits before beginning construction.
Pursuant to the Multi‐Sector General Permit (“MSGP”), the Railway prepared a Storm
Water Pollution Prevention Plan (“SWPP”) and applied to the Vermont Department of
Environmental Conservation for an authorization to discharge, which was granted and
from which the Town did not appeal.    The Facility is subject to ongoing monitoring of
discharge  by  the  State.    This  involves  upstream  and  downstream  monitoring  of  the
LaPlatte River.    When an increase in sodium chloride was detected in the river, it was
determined  the  increase  was  due  to  spillage  during  the  transloading  process  and
improvements were made to the Facility to prevent such spillage.
3    The  District  Court  also  held  that  §§  1950.1  and  1950.2(A)  of  the  Town’s  zoning
bylaws  were  preempted  because  they  were  duplicative  of  the  Ordinance.    The  Town
does not address the District Court’s ruling as to the zoning bylaws in its principal brief
on appeal, and any challenge to that ruling is therefore waived.
7
restrictions  “unreasonably  burden  rail  transportation  and  do  not  meaningfully
protect public health and safety.”    Sp. App. 16–17.    The District Court entered
final judgment on that order on January 2, 2018.
II.
As  a  preliminary  matter,  we  do  not  have  jurisdiction  to  revisit  the  District
Court’s  earlier  ruling  that  the  Railway’s  activities  in  the  Town  constitute
“transportation by rail carrier” under the ICCTA.    That is because no appeal was
taken from the August 21, 2017 final judgment reflecting that ruling.    The Town
appealed solely from the District Court’s December 7, 2017 order and the January
2,  2018  final  judgment  on  that  order.    The  Town’s  Notice  of  Appeal  does  not
identify or reference any other decision or order of the District Court.    See Fed. R.
App. P. 3(c)(1)(B) (requiring Notice of Appeal to “designate the judgment, order,
or part thereof being appealed”); see also New Phone Co. v. City of New York, 498 F.3d
127, 131 (2d Cir. 2007) (our appellate jurisdiction “depends on whether the intent
to  appeal  from  [a]  decision  is  clear  on  the  face  of,  or  can  be  inferred  from,  the
notice[] of appeal”).
The December 7, 2017 order does not revisit the transportation by rail carrier
holdings from June 29, 2016 and June 28, 2017, discussing those rulings only to
8
provide the procedural background of the case and explain that they were now
law of the case and no longer at issue: “Because the Court has already determined
that the activities conducted at the facility constitute transportation by a rail carrier
and are thus subject to the ICCTA’s preemption clause, the Court now needs only
to determine whether the [] Ordinance falls with the scope of ICCTA preemption.”
Sp. App. 15; see Musacchio v. United States, 136 S. Ct. 709, 716 (2016) (holding that,
although law‐of‐the‐case doctrine does not bind an appellate court, prior rulings
by a district court are presumed to govern later district court proceedings in same
case).    Accordingly,  we  cannot  infer  from  a  Notice  of  Appeal  that  makes  no
mention of the District Court’s June 29, 2016 or June 28, 2017 orders, much less its
August 21, 2017 partial final judgment, that the Town intended to appeal from the
District Court’s transportation‐by‐rail‐carrier ruling made therein.    See Shrader v.
CSX  Transp.,  Inc.,  70  F.3d  255,  256  (2d  Cir.  1995)  (holding  that  we  did  not  have
jurisdiction to consider an order not mentioned in the notice of appeal).    We lack
“authority  to  waive  the  jurisdictional  requirements  of  Rule  3(c)(1)(B),  and  our
jurisdiction  is  limited  by  the  wording  of  the  notice.”    Kovaco  v.  Rockbestos‐
Surprenant Cable Corp., 834 F.3d 128, 135 (2d Cir. 2016) (internal quotation marks
and alterations omitted).
9
Even if we were to assume that the earlier orders were somehow incorporated
in the Town’s Notice of Appeal of both the December 7, 2017 order and January 2,
2018 judgment, the Town would be barred from attempting to relitigate a question
that was already definitively determined through the entry of the August 21, 2017
partial final judgment that it failed timely to appeal.    See Bowles v. Russell, 551 U.S.
205, 210 (2007) (holding that failure to timely appeal deprives an appellate court
of jurisdiction); Cuoco v. Moritsugu, 222 F.3d 99, 110 (2d Cir. 2000) (noting that a
district court’s entry of partial final judgment is immediately appealable); Fed. R.
App. P. 4 (“the notice of appeal . . . must be filed with the district clerk within 30
days after entry of the judgment or order appealed from.”); Andrew S. Pollis, Civil
Rule 54(b): Seventy‐Five and Ready for Retirement, 65 FLA. L. REV. 711, 722–23 (2013)
(noting the “severe” consequence of failing timely to appeal a Rule 54(b) judgment:
“given  the  time  limit  for  appealing,”  a  litigant  who  “wait[s]  until  the  entire
litigation  end[s]  to  challenge  the  order  [finds  that  he]  forfeited  his  right  to
review”); cf. Window World of Chicagoland, LLC v. Window World, Inc., 811 F.3d 900,
903  (7th  Cir.  2016)  (confronting  similar  issue  and  holding  that,  under  both
collateral estoppel and law of the case, ruling that “is immediately appealable” is
barred from later appeal when litigant “gave up his chance to have the judgment
10
in [opponent’s] favor set aside” at first opportunity).    That the Town specifically
indicated it did not oppose entry of a partial final judgment indicates at the very
least the Town was aware an appealable judgment was being entered.    When it
did  not  timely  appeal  the  partial  final  judgment  of  August  21,  2017,  the  Town
forfeited its right to appeal the transportation‐by‐rail‐carrier ruling here.4
The  sole  question  before  this  Court  on  appeal,  therefore,  is  whether  the
Ordinance meets the police powers exception to preemption by the ICCTA.    We
have jurisdiction under 28 U.S.C. § 1291 to review the District Court’s order and
final judgment on this issue.
III.
We  review  the  application  of  preemption  principles  de  novo.    Marentette  v.
Abbott  Laboratories,  Inc.,  886  F.3d  112,  116  (2d  Cir.  2018).    We  review  factual
findings for clear error.    Church & Dwight Co. v. SPD Swiss Precision Diagnostics,
GmBH, 843 F.3d 48, 62 (2d Cir. 2016).
IV.
The only argument advanced by the Town is that “the Ordinance constitutes a
4  Even if the Town could surmount this jurisdictional obstacle, however, we would
reject any challenge to the ICCTA’s application to the Railway’s facility for the reasons
ably stated by the District Court.
11
valid exercise of the Town’s traditional municipal police powers and, therefore, is
not preempted by the ICCTA.”    Appellant Br. 13.    The District Court correctly
determined the Ordinance is not a valid exercise of the Town’s police powers, and
we therefore affirm the District Court’s grant of a permanent injunction barring
the Town from enforcing the Ordinance against the Railway.
The Supremacy Clause of the United States Constitution provides that federal
law “shall be the supreme Law of the Land[,] . . . any Thing in the Constitution or
Laws of any State to the Contrary notwithstanding.”    U.S. Const. Art. VI, cl. 2.
Federal  preemption  may  “occur  where  compliance  with  both  federal  and  state
regulations is a physical impossibility, or where state law impedes the execution
of the full purposes and objectives of Congress.”    Entergy Nuclear Vt. Yankee, LLC
v.  Shumlin,  733  F.3d  393,  409  (2d  Cir.  2013)  (internal  citations  omitted);  see  also
Greater N.Y. Metro. Food Council, Inc. v. Giuliani, 195 F.3d 100, 104–05 (2d Cir. 1999)
(“Under  the  doctrine  of  preemption, . . . any  state  or  municipal  law  that  is
inconsistent  with  federal  law  is  without  effect.”)  (abrogated  on  other  grounds).
The  “most  obvious”  form  of  preemption,  however,  occurs  “where  Congress
expressly  states  that  it  is  preempting  state  authority.”  County  of  Suffolk  v.  Long
Island Lighting Co., 728 F.2d 52, 57 (2d Cir. 1984).
12
The  ICCTA  contains  such  an  express  preemption  clause.  It  vests  the  Surface
Transportation Board with exclusive jurisdiction over “(1) transportation by rail
carriers,”  and  “(2)  the  construction,  acquisition,  operation,  abandonment,  or
discontinuance of . . . tracks, or facilities,” and states that “the remedies provided
under this part with respect to regulation of rail transportation are exclusive and
preempt the remedies provided under Federal or State law.” 49 U.S.C. § 10501(b).
We have recognized, however, that:
not  all  state  and  local  regulations  are  preempted  by  the  [ICCTA];  local
bodies  retain  certain  police  powers  which  protect  public  health  and
safety. . . . [S]tates  and  towns  may  exercise  traditional  police  powers  over
the  development  of  railroad  property,  at  least  to  the  extent  that  the
regulations protect public health and safety, are settled and defined, can be
obeyed with reasonable certainty, entail no extended or open‐ended delays,
and  can  be  approved  (or  rejected)  without  the  exercise  of  discretion  on
subjective questions.
Green  Mountain  R.R.  Corp.  v.  Vermont,  404  F.3d  638,  643  (2d  Cir.  2015)  (internal
quotation marks omitted).    In Green Mountain, we held that “generally applicable,
non‐discriminatory  regulations  and  permit  requirements,”  such  as  “[e]lectrical,
plumbing and fire codes, [and] direct environmental regulations enacted for the
protection of the public health and safety,” were the kind of regulation that could
withstand ICCTA preemption.    Id.
Under  Green  Mountain,  the  threshold  question  in  our  inquiry  into  whether  a
13
given  local  regulation  is  a  permissible  exercise  of  the  governing  body’s  police
power, such that it is not subject to preemption under the ICCTA, is whether that
regulation “protect[s] public health and safety.”    Id.    The District Court’s finding
that the Ordinance does not “achieve[] any meaningful health or safety goals” is
amply  supported  by  the  record.    Sp.  App.  25;  see  Sp.  App.  22–24.    That  is,  the
Town’s experts knew of no other legislation that classified road salt as a hazardous
material;  the  Town’s  own  salt  storage  shed  did  not  have  the  environmental
monitoring mechanisms that were in place at the Facility; the Ordinance outlaws
spillage of road salt as may happen at the Facility, but permits the spreading of
road salt for the purpose of de‐icing motorways, driveways, and sidewalks; and
the  Town  itself  spreads  road  salt  throughout  the  winter  months.    Indeed,  the
Town’s  own  expert  admitted  that  the  mere  storage  of  road  salt  causes  no
environmental impact.    Given this evidence, we conclude that the District Court
was not clearly erroneous in finding that the Ordinance failed to promote public
health and safety.    Applying this factual finding in our own de novo review, we
conclude  that  the  Town’s  assertion  of  a  police  powers  exception  to  preemption
fails as a matter of law.5    See Green Mountain, 404 F.3d at 643.
5    The Town does not argue that the District Court’s permanent injunction analysis
14
V.
For the foregoing reasons, the judgment of the District Court is AFFIRMED.
was erroneous, and, having determined that the District Court’s preemption analysis is
sound,  we  do  not  separately  analyze  the  District  Court’s  imposition  of  a  permanent
injunction.
15
SULLIVAN, Circuit Judge, concurring in part and dissenting in part:
I agree with my colleagues that the Town’s ordinance does not fall within
the police powers exception to the ICCTA, and so I concur in Parts I, III, and IV of
the majority opinion.  I dissent merely with respect to its holding in Part II that we
lack  jurisdiction  to  review  the  district  court’s  conclusion  that  the  Railway’s
activities constitute “transportation by [a] rail carrier[].”  49 U.S.C. § 10501(b)(1).
I.  BACKGROUND
The  procedural  quirks  of  this  case  bear  noting.    On  January  26,  2016,  the
Railway  filed  a  complaint,  seeking  both  a  declaration  that  the  Town’s  pre‐
construction permitting ordinance was preempted by the ICCTA and injunctive
relief barring enforcement of the ordinance.  On June 29, 2016, the district court
entered an order finding that (1) “the construction and operation of the Railway’s
planned intermodal facility constitute[d] ‘transportation by a rail carrier,’” and (2)
the  ICCTA  preempted  the  Town’s  pre‐construction  permitting  regime.
Accordingly, the district court “enjoin[ed] the Town from enforcing any regulation
that prevents the Railway from constructing its proposed facility.”  Although the
Railway completed construction of its facility in June 2017, the district court did
not enter partial final judgment on the June 29, 2016 order until August 21, 2017.
Meanwhile,  on  August  8,  2017,  the  Town  enacted  a  new  ordinance  that
prohibited the storage of certain quantities of sodium and other chemicals within
250 meters of a school or waterway (the “Storage Ordinance”).  On September 1,
2017, the Railway moved for a preliminary injunction, seeking to bar the Storage
Ordinance’s enforcement. The district court held a preliminary injunction hearing
on September 25, 2017, but did not rule on the motion at that time.  In the interim,
the Court issued a TRO enjoining enforcement of the Storage Ordinance pending
the preliminary injunction ruling.  After resuming the hearing on November 1 and
2,  2017,  the  district  court  issued  its  December  7,  2017  order,  which  effectively
granted (1) a preliminary injunction to the Railway, (2) judgment for the Railway,
and (3) a permanent injunction as the remedy for the judgment.
II.  DISCUSSION
A.
The  majority  first  asserts  that  we  lack  jurisdiction  to  review  whether  the
Railway’s activities constitute transportation by a rail carrier because the Town’s
notice  of  appeal  only  refers  to  the  December  7,  2017  order.    According  to  the
majority,  that  order  discussed  the  district  court’s  prior  transportation‐by‐rail‐
carrier  ruling  “only  to  provide  the  procedural  background  of  the  case.”    This
misreads both the relevant legal inquiry and the district court’s order.
2
A  party  seeking  a  preliminary  injunction  must  establish,  among  other
things, that it “is likely to succeed on the merits,” Citigroup Glob. Markets, Inc. v.
VCG Special Opportunities Master Fund Ltd., 598 F.3d 30, 34 (2d Cir. 2010) (quoting
Winter  v.  Natural  Resources  Defense  Council,  Inc.,  555  U.S.  7,  20  (2008)),  and  the
district  court’s  December  7,  2017  order  clearly  concluded  that  the  Railway  was
assured of such success under the ICCTA.  But whether implicit or explicit, such a
determination turned on a finding that the Railway’s activities were covered by
the  ICCTA  in  the  first  place.    Specifically,  the  ICCTA  provides  that  “[t]he
jurisdiction  of  the  [Surface  Transportation]  Board  over  transportation  by  rail
carrier  .  .  .  is  exclusive”  and  that  “the  remedies  provided  under  this  part  with
respect  to  the  regulation  of  rail  transportation  are  exclusive  and  preempt  the
remedies provided under Federal and State law.”  49 U.S.C. § 10501(b).  Thus, in
order for a rail carrier to succeed on its claim that the ICCTA preempts a state or
local  ordinance,  the  carrier  must  first  show  that  its  activities  constitute
“transportation by [a] rail carrier[]” such that they are subject to the ICCTA.  See,
e.g., Island Park, LLC v. CSX Transp., 559 F.3d 96, 103 (2d Cir. 2009); see also New
York Susquehanna & W. Ry. Corp. v. Jackson, 500 F.3d 238, 247 (3d Cir. 2007) (“The
first question to which we turn is whether the activities at issue are ‘transportation
3
by rail carrier,’ and thus subject to the [ICCTA].”).
In  granting  judgment  and  a  permanent  injunction  on  the  basis  of  ICCTA
preemption, the district court’s December 7, 2017 order necessarily had to find that
the Railway’s activities constituted “transportation by [a] rail carrier[].”  Thus, the
district  court’s  statement  that  it  had  “already  determined  [in  its  June  29,  2016
order] that the activities conducted at the facility constitute transportation by a rail
carrier” merely reflects that the district court was incorporating by reference its
previous legal conclusion into its December 7, 2017 order.  In that regard, this case
is  very different  from  Shrader  v.  CSX  Transp.,  Inc.,  70  F.3d  255  (2d  Cir.  1995),  in
which we held that we lacked jurisdiction to review a prior order – not referenced
in the notice of appeal – when that prior order disposed of a different claim and
was only mentioned in the operative order to provide the procedural history of
the  case.    Id.  at  256.    Here,  by  contrast,  the  finding  that  the  Railway’s  activities
constituted transportation by a rail carrier was a necessary first step to exercising
jurisdiction and enjoining enforcement of the Storage Ordinance.  The fact that the
Town did not appeal the June 29, 2016 order – and its finding that the Railway’s
activities  constituted  transportation  by  a  rail  carrier  under  the  ICCTA  –  cannot
insulate the December 7 order’s implicit adoption of that finding from appellate
4
review,  any  more  than  converting  a  preliminary  injunction  to  a  permanent
injunction bars review of any reasoning adopted, but not articulated anew, by the
order granting a permanent injunction.  Cf. All. for Open Soc’y Int’l, Inc. v. United
States Agency for Int’l Dev., No. 15‐974 (L), 2018 WL 6683523 (2d Cir. Dec. 20, 2018)
(affirming  permanent  injunction  where  the  underlying  district  court  order
converting the preliminary injunction to a permanent injunction merely reiterated
its previous findings as to irreparable harm and success on the merits).
B.
Equally unpersuasive is the majority’s alternative conclusion that, even if
the December 7, 2017 order adequately ruled on the transportation‐by‐rail‐carrier
question, the Town was nonetheless “barred from attempting to relitigate [this]
question”  at  all  because  it  “failed  timely  to  appeal”  the  August  21,  2017  partial
final judgment.
The  August  21,  2017  partial  final  judgment  relied  on  by  the  majority
“finalized”  an  injunction  that  barred  the  Town  from  enforcing  a  different,  pre‐
construction  ordinance.    That  ordinance  required  the  Railway  to  submit  its
construction plans to the Town for approval before commencing construction on
its contemplated storage facility.  But by the time the partial final order was issued
5
on  August  21,  2017,  the  storage  facility  was  already  constructed.    Therefore,  an
appeal of the partial final judgment would have been pointless, since even vacatur
of the injunction would not have enabled the Town to enforce its pre‐construction
ordinance against a facility that was already built.  Put differently, by the time the
storage facility was completed in June 2017, there was no justiciable controversy
between the Town and the Railway that could be remedied by appellate review,
as “it is axiomatic that there must be a continuing controversy capable of redress
by this Court.”  Haley v. Pataki, 60 F.3d 137, 141 (2d Cir. 1995).  Indeed, if the Town
had attempted to appeal the August 21, 2017 partial final judgment, I expect we
would have promptly dismissed it on the grounds of mootness.  See, e.g., Honig v.
Students of the Cal. Sch. for the Blind, 471 U.S. 148, 149 (1985) (per curiam) (holding
appeal  moot  when  tests  ordered  by  preliminary  injunction  had  already  been
carried out).  Remarkably, the majority chastises the Town for not bringing such a
frivolous  appeal  –  solely  to  preserve  its  ability  to  challenge  the  district  court’s
transportation‐by‐rail‐carrier ruling in the event of a possible future appeal of a
yet‐to‐be‐issued injunction on a different ordinance.  I am aware of no precedent
that requires such wasteful litigation, and I fear that such an illogical ruling would
spawn  appeals  of  virtually  every  preliminary  injunction  in  this  Circuit  simply
6
because  risk‐averse  litigants  would  wish  to  avoid  accusations  of  waiver  in  the
event  of  future  unfavorable  rulings  by  the  district  court.    For  these  reasons,  I
dissent from the conclusion that, having failed to appeal the partial final judgment,
the  Town  forfeited  its  right  to  appeal  the  district  court’s  transportation‐by‐rail‐
carrier ruling.
C.
What  the  majority  conclusorily  acknowledges  in  footnote  four  –  that  it
would affirm the district court’s transportation‐by‐rail‐carrier ruling anyway – is
correct, and the ground on which I would affirm the district court’s finding.
The Railway’s facility is a transloading center designed “for unloading bulk
salt arriving by rail for local distribution by truck and for temporary storage in
sheds pending distribution.”  In other words, as the majority puts it, the facility
“stockpile[s]  sodium  chloride  .  .  .  over  the  summer  months  for  distribution  as
needed  during  the  winter.”    The  ICCTA  defines  “transportation”  to  include  “a
locomotive,  car,  vehicle,  vessel,  warehouse  .  .  .  yard,  property,  facility,
instrumentality, or equipment of any kind related to the movement of passengers
or property, or both, by rail.”  49 U.S.C. § 10102(9).  In accord with the statute’s
definition, this Circuit’s precedent leaves no doubt that a transloading facility used
7
for the storage of property constitutes “transportation.”  See Green Mountain R.R.
Corp. v. Vermont, 404 F.3d 638, 642 (2d Cir. 2005) (“Certainly, the plain language
[of the ICCTA] grants the [STB] wide authority over the transloading and storage
facilities.”).    Accordingly,  the  Railway’s  road  salt  warehouse  falls  under  the
definition of “transportation” covered by the ICCTA.
Nor can there be any dispute that the Railway qualifies as a “rail carrier”
under the statute.  The ICCTA defines “rail carrier” to mean “a person providing
common  carrier  railroad  transportation  for  compensation  .  .  .  .”    49  U.S.C.
§ 10102(5).  One distinctive feature of a common carrier is that it “undertakes to
carry  for  all  people  indifferently,  and  hence  is  regarded  in  some  respects  as  a
public servant,” N.Y. Susquehanna, 500 F.3d at 250, whereas a private carrier “offers
services  to  limited  customers  under  limited  circumstances  and  assumes  no
obligation to serve the public at large,” id. at 251.  The Railway publicly advertised
the rate it charged for intermodal shipments, “which indicates that it holds itself
out  to  the  public”  as  able  and  willing  to  ship  goods  for  all  comers.    Id.
Additionally, although the Town argued that the Railway only built the facility to
aid in the transportation of one commodity – salt – evidence in the record suggests
that in fact the Railway planned to “occasionally transport other goods, such as
8
lumber  .  .  .  [and]  windmill  blades.”    Such  evidence  works  against  the  Town’s
contention that the facility was only built to store road salt provided by Cargill.
Accordingly, the Railway’s activities plainly constitute “transportation by [a] rail
carrier[]” under the ICCTA, and I would affirm the district court in finding so.
III.  CONCLUSION
Although  I  disagree  with  the  majority’s  waiver  finding  in  Part  II,  this  is
ultimately  an  intramural  dispute  since  we  all  agree  that  the  Storage  Ordinance
does  not  fall  within  the  police  powers  exception  to  ICCTA  preemption.
Accordingly,  I  would  affirm  the  judgment  of  the  district  court  in  all  respects,
including that the Railway’s activities constitute transportation by a rail carrier.
9