Tapper v. Hearn ( 2016 )

15‐2249‐cv
Tapper v Hearn
1 UNITED STATES COURT OF APPEALS
2 FOR THE SECOND CIRCUIT
3
4 August Term, 2015
5
6 (Argued:  April 25, 2016            Decided: August 10, 2016)
7
8 Docket No. 15‐2249‐cv
9 ________________________________________________________________________
10
11 MARLENE TAPPER; YVETTE VELAZQUEZ BENNETT; VIVIANNA
12 VAZQUEZ‐HERNANDEZ; ROBERT PEREZ; FRAN REITER; SHEILA
13 ANDERSEN‐RICCI; MARTINA FRANCA ASSOCIATES LLC; REITER
14 BEGUN ASSOCIATES, LLC; DENIS GITTENS; OSCAR PEREZ; THE KINGS
15 COUNTY COMMITTEE OF THE NEW YORK STATE CONSERVATIVE
16 PARTY; THE NEW YORK STATE CONSERVATIVE PARTY; and
17 MARTIN DILAN,
18
19                   Plaintiffs‐Appellants,
20
21 v.
22
23 ROSE GILL HEARN, in her official capacity as a New York City Campaign
24 Finance Board Chair; ART CHANG, RICHARD J. DAVIS, COURTNEY C.
25 HALL, and MARK S. PIAZZA, in their official capacities as New York City
26 Campaign Finance Board members; MARK DAVIES, in his official capacity as
27 New York City Conflicts of Interest Board Executive Director; RICHARD
28 BRIFFAULT, in his official capacity as New York City Conflicts of Interest
29 Board Chair; FERNANDO BOHORQUEZ, JR., ANTHONY CROWELL,
30 ANDREW IRVING, and ERIKA THOMAS‐YUILLE, in their official capacities
31 as New York City Conflicts of Interest Board members; and MICHAEL
32 McSWEENY, in his official capacity as New York City Clerk,
1
1
2       Defendants‐Appellees.
3 ________________________________________________________________________
4
5 ON APPEAL FROM THE UNITED STATES DISTRICT COURT
6 FOR THE SOUTHERN DISTRICT OF NEW YORK
7
8 Before:
9 WALKER, CALABRESI, AND HALL, Circuit Judges.
10
11   Appeal from an order of the United States District Court for the Southern
12 District of New York (Swain, J.) that denied plaintiffs’ motion under Fed. R. Civ.
13 P.  60(b)  seeking  reconsideration  of  the  district  court’s  February  2009  order,
14 subsequently  affirmed  by  this  Court,  in  which  the  district  court  had  granted
15 summary  judgment  to  defendants  and  dismissed  plaintiffs’  claims  challenging
16 the  constitutionality  of  New  York  City’s  “pay  to  play”  campaign  finance
17 provisions.
18
19   AFFIRMED.
20
21 JAMES BOPP, JR., Randy Elf and Anita Y.
22 Milanovich (on the brief), The Bopp Law Firm,
23 P.C., Terre Haute, IN, for Plaintiffs‐Appellants.
24
25 JANE L. GORDON, Richard Dearing (of counsel), for
26 Zachary W. Carter, Corporation Counsel of the
27 City of New York, New York, NY, for Defendants‐
28 Appellees.
29
30
31

The clerk of court is requested to amend the official caption in this case to conform to the listing
of the parties above.
2
1 HALL, Circuit Judge:
2
3   Plaintiffs appeal  from an  order  of  the United States  District  Court  for  the
4 Southern  District  of  New  York  (Swain,  J.)  denying  their  October  2014  motion
5 under  Fed.  R.  Civ.  P.  60(b)(5)  and  (6)  for  reconsideration  of  the  district  court’s
6 February  2009  summary  judgment  decision,  which  denied  plaintiffs  a
7 preliminary and permanent injunction, granted defendants’ summary judgment
8 motion,  and  dismissed  plaintiffs’  claims  challenging  the  constitutionality  of
9 certain contribution restrictions within New York City’s campaign finance laws.1
10 In their February 27, 2008 amended complaint, plaintiffs—a group of New York
11 City  voters,  aspiring  candidates,  lobbyists,  and  affiliated  individuals  and
12 entities—claimed,  as  relevant  here,  that  the  laws’  restrictions  on  contributions
13 unduly  burdened  their  protected  political  speech  in  violation  of  the  First
14 Amendment  and  denied  them  equal  protection  of  the  laws  in  violation  of  the
15 Fourteenth  Amendment.    Plaintiffs  moved  for  a  preliminary  injunction  against
16 defendants—members  of  New  York  City’s  Campaign  Finance  Board  and  other
17 City  representatives  (collectively  “the  City”).    In  its  February  2009  summary
1
Plaintiffs also challenged other provisions of New York City’s campaign finance laws. The district
court addressed these remaining claims in various orders subsequent to its February 2009 summary
judgment decision. This appeal, however, concerns only those provisions of the campaign finance
laws upheld in the district court’s February 2009 summary judgment order.
3
1 judgment decision the district court denied plaintiffs’ request for injunctive relief
2 and  dismissed  their  claims  challenging  the  constitutionality  of  the  contribution
3 restrictions.  Ognibene v. Parkes (Ognibene I), 599 F. Supp. 2d 434 (S.D.N.Y. 2009).
4 This Court affirmed that decision.  Ognibene v. Parkes (Ognibene II), 671 F.3d 174
5 (2d Cir. 2011), cert. denied, 133 S. Ct. 28 (2012).  Several years later, the Supreme
6 Court issued its decision in McCutcheon v. FEC, 134 S. Ct. 1434 (2014).  Plaintiffs
7 contend  that  McCutcheon  has  altered  in  their  favor  the  jurisprudence  governing
8 campaign  finance.    Using  McCutcheon  as  their  sword,  plaintiffs  now  seek  to
9 reattack the district court’s February 2009 order that denied them injunctive relief
10 and  that  upheld  as  constitutional  the  challenged  provisions  of  the  City’s  laws.
11 For  the  following  reasons  we  affirm  the  district  court’s  decision  to  deny
12 plaintiffs’ motion for reconsideration.
13 BACKGROUND
14 Subject  of  this  challenge  are  three  provisions  of  New  York  City’s
15 Administrative  Code  commonly  known  as  the  “pay  to  play”  rules.    These
16 provisions  (1)  lower  the  generally  applicable  base  campaign  contribution  limits
17 for people engaged in business dealings with the City, see N.Y.C. Admin. Code
18 §§  3‐703(1‐a),  3‐719(2)(b)  (the  “doing  business  contribution  limits”);  (2)  deny
4
1 matching  funds,  which  are  otherwise  generally  available,  for  any  contribution
2 made  by  people  engaged  in  business  dealings  with  the  City  and  certain  people
3 associated  with  lobbyists,  see  N.Y.C.  Admin.  Code  §§  3‐702(3),  3‐703(1‐a)  (the
4 “non‐matching  funds  provision”);  and  (3)  extend  the  existing  prohibition  on
5 corporate  contributions  to  partnerships,  LLCs,  and  LLPs,  see  N.Y.C.  Admin.
6 Code §§ 3‐703(1)(l), 3‐719(2)(b) (the “entity contribution ban”).
7 In  the  course  of  deciding  Ognibene  I,  the  district  court  consolidated
8 plaintiffs’  motion  for  a  preliminary  injunction  with  the  merits  of  their  claim  for
9 permanent  injunctive  relief.    Pursuant  to  the  Supreme  Court’s  then‐existing
10 framework  for  analyzing  challenges  to  restrictions  on  political  campaign
11 contributions, the district court upheld all three “pay to play” rules, finding them
12 to be “closely drawn” to achieve a sufficiently important governmental interest,
13 namely,  addressing  reasonable  concerns  about  actual  or  apparent  corruption
14 with respect to campaign contributions.  See Ognibene I, 599 F. Supp. 2d at 444‐61.
15 On  appeal,  the  three  judges  of  this  Court  each  wrote  separately  to  clarify  their
16 views  on  the  law  applicable  to  various  issues  that  do  not  bear  on  our  holding
17 today.  Ultimately, they affirmed the district court’s decision.  See Ognibene II, 671
18 F.3d at 177.
5
1 In April 2014, the Supreme Court decided McCutcheon v. FEC.  In October
2 2014,  plaintiffs  moved  under  Rule  60(b)(5)  and  (6)2  for  relief  from  the  February
3 2009  judgment  in  light  of  McCutcheon.    Plaintiffs  contend  in  their  motion  that
4 McCutcheon  established,  inter  alia,  a  more  rigorous  standard  of  review  with
5 respect to the government’s burden of proof and what constitutes a permissible
6 governmental  interest,  a  standard  under  which  the  “pay  to  play”  rules  do  not
7 pass  muster.    Plaintiffs  argued  that  because  these  unconstitutional  provisions
8 had continued to chill their protected political speech, they were entitled to relief
9 under  Rule  60(b).    By  order  dated  June  9,  2015  the  district  court  denied  the
10 motion,  finding  that  McCutcheon  did  not  clearly  compel  a  result  different  from
11 that reached by this Court in Ognibene II and that plaintiffs failed to demonstrate
12 the  extraordinary  circumstances  necessary  to  justify  relief  under  the  applicable
13 Rule 60(b) provisions.  Plaintiffs timely filed this appeal.
2
These provisions of Rule 60 read:
(b) Grounds for Relief from a Final Judgment, Order, or Proceeding. On motion and
just terms, the court may relieve a party or its legal representative from a final judgment,
order, or proceeding for the following reasons:
....
(5) the judgment has been satisfied, released or discharged; it is based on an earlier
judgment that has been reversed or vacated; or applying it prospectively is no longer
equitable; or
(6) any other reason that justifies relief.
6
1 DISCUSSION
2 Plaintiffs’  arguments  on  appeal  rely  entirely  on  Rule  60(b)(5).    This
3 subsection provides, as relevant here, that a court “may relieve a party . . . from a
4 final  judgment,  order,  or  proceeding”  where  “applying  [the  judgment]
5 prospectively is no longer equitable.”  Although not addressed by the parties or
6 the  district  court,  we  solicited  and  received  supplemental  briefing  from  the
7 parties on the following threshold issue:
8 Whether  the  third  clause  of  Federal  Rule  of  Civil  Procedure
9 60(b)(5)—covering  circumstances  in  which  “applying  [a  final
10 judgment]  prospectively  is  no  longer  equitable”—is  properly
11 invoked  to  “relieve  a  party  .  .  .  from  a  final  judgment”  where  no
12 injunction  or  other  order  with  direct  prospective  force  has  been
13 entered,  see  Comfort  v.  Lynn  Sch.  Comm.,  560  F.3d  22,  27‐28  (1st  Cir.
14 2009), and as to which the mandate has issued and certiorari review
15 has been denied or the time for seeking such review has expired.
16
17 Supp.  Br.  Order  (April  28,  2016).    In  their  supplemental  letter  brief  plaintiffs
18 answer  the  question  in  the  affirmative  and  assert  there  are  two  prospective
19 effects of the district court’s February 2009 order that entitle them to relief from
20 it:  (1)  it  “establishes  an  affirmative,  judicial  sanction  for  the  chill  of  Plaintiffs’
21 First  Amendment  rights,”  Appellants’  Supp.  Ltr.  Br.  at  5,  and  (2)  its  res  judicata
22 effect  prevents  plaintiffs  from  vindicating  their  rights  in  a  new  action.    For  the
23 following reasons we conclude that neither of these purported effects, considered
7
1 alone  or  in  combination,  satisfies  the  threshold  requirement  under  the  third
2 clause  of  Rule  60(b)(5)  that  the  judgment  sought  to  be  reconsidered  apply
3 prospectively.
4   “Rule  60(b)  strikes  a  balance  between  serving  the  ends  of  justice  and
5 preserving the finality of judgments.”  Nemaizer v. Baker, 793 F.2d 58, 61 (2d Cir.
6 1986) (citing House v. Sec’y of Health & Human Servs., 688 F.2d 7, 9 (2d Cir. 1982)).
7 Although  “it  should  be  broadly  construed  to  do  substantial  justice, . . . final
8 judgments should not be lightly reopened.”  Id. (quotations omitted).
9   To  that  end,  the  third  clause  of  subsection  (5)  aims  to  ensure  equitable
10 results, but it covers only final judgments that “apply[] . . . prospectively.”  Fed.
11 R. Civ. P. 60(b)(5).  Neither the Rule nor the accompanying Advisory Committee
12 Notes  define  what  constitutes a  prospective application.   Of course, “[v]irtually
13 every court order causes at least some reverberations into the future, and has, in
14 that  literal  sense,  some  prospective  effect.”    Twelve  John  Does  v.  District  of
15 Columbia,  841  F.2d  1133,  1138  (D.C.  Cir.  1988).    “That  a  court’s  action  has
16 continuing  consequences,  however,  does  not  necessarily  mean  that  it
17 [‘appl[ies] . . . prospectively’] for the purposes of Rule 60(b)(5).”  Id.  Such a broad
8
1 interpretation  of  this  provision  would  render  the  word  “prospectively”
2 superfluous and eviscerate the principle of finality.
3 The history of Rule 60(b)(5) supports a more reasonable construction.  The
4 third  clause  of  subsection  (5),  added  by  amendment  in  1948,  codified  a  power
5 that  courts  had  long  been  exercising:  to  modify  their  decrees  or  injunctions  in
6 light of changed circumstances.  See Twelve John Does, 841 F.2d at 1139 (analyzing
7 the  seminal  Supreme  Court  cases  United  States  v.  Swift  &  Co.,  286  U.S.  106
8 (1932)—in which the Court considered modifying a consent decree that imposed
9 restrictions  on  meat‐packing  businesses  named  in  a  Sherman  Anti‐Trust  Law
10 action in light of significant changes to the nature of the meat‐packing industry—
11 and Pennsylvania v. Wheeling & Belmont Bridge Co., 59 U.S. (18 How.) 421 (1856)—
12 in which the Court dissolved its prior injunction ordering that a particular bridge
13 be  removed  as  an  unconstitutional  obstruction  to  commerce  after  Congress
14 subsequently  declared  the  bridge  to  be  a  lawful  structure).    To  be  sure,  the
15 “prospective  application”  clause  is  not  strictly  limited  to  injunctions  or  even
16 equitable remedies.  See, e.g., In re Racing Servs., Inc., 571 F.3d 729, 733‐34 (8th Cir.
17 2009)  (applying  the  provision  to  a  bankruptcy  court  subordination  order).
18 Indeed, “[a]ny such restriction would be inconsistent with the merger of law and
9
1 equity.”    11  Fed.  Prac.  &  Proc.  Civ.  §  2863  (3d  ed.  2016).    But  because  the  third
2 clause of Rule 60(b)(5) is rooted in the “traditional power of a court of equity to
3 modify its decree in light of changed circumstances,” Frew ex rel. Frew v. Hawkins,
4 540 U.S. 431, 441 (2004), a final judgment or order has “prospective application”
5 for  purposes  of  Rule  60(b)(5)  only  where  it  is  “‘executory’  or  involves  ‘the
6 supervision of changing conduct or conditions,’”  DeWeerth v. Baldinger, 38 F.3d
7 1266, 1275 (2d Cir. 1994) (quoting Twelve John Does, 841 F.2d at 1139).
8 While  we  have  made  clear  that  orders  or  judgments  that  provide  for
9 ongoing injunctive relief fall squarely within these limits, see id., we have not yet
10 had the occasion to review the denial of a Rule 60(b)(5) motion in which, as here,
11 the  movants  seek  reconsideration  of  an  order  dismissing  their  request  for
12 injunctive  relief.    Our  precedent  nevertheless  provides  some  guidance.    In
13 Travelers Indemnity Co. v. Sarkisian, 794 F.2d 754 (2d Cir. 1986), we noted in dicta
14 that  “it  is  doubtful  that  the  preclusive  nature  of  a  dismissal  with  prejudice  is  a
15 prospective  effect  under  the  rule.”    Id.  at  757  n.4.    In  DeWeerth,  we  explained
16 further  that  a  judgment  is  not  prospective  under  Rule  60(b)(5)  where  its  only
17 prospective effect is to preclude relitigation of the issues decided.  DeWeerth, 38
18 F.3d at 1276.
10
1 Numerous other circuits have considered issues substantially similar to the
2 one before us today, and all have held that a judgment or order of dismissal or a
3 judgment  or  order  denying  a  plaintiff  injunctive  relief,  as  was  entered  in
4 February  2009  in  this  case,  does  not  apply  prospectively  within  the  meaning  of
5 Rule  60(b)(5).    See  Comfort  v.  Lynn  Sch.  Comm.,  560  F.3d  22,  27‐28  (1st  Cir.  2009)
6 (holding  district  court’s  dismissal  of  plaintiffs’  complaint  challenging
7 constitutionality  of  law  did  not  have  prospective  application  under  Rule
8 60(b)(5));  Fantasyland  Video,  Inc.  v.  Cty.  of  San  Diego,  505  F.3d  996,  1005  (9th  Cir.
9 2007)  (holding  summary  judgment  order  upholding  constitutionality  of  law
10 against  plaintiffs’  challenge  did  not  have  prospective  application  under  Rule
11 60(b)(5)); Coltec Indus., Inc. v. Hobgood, 280 F.3d 262, 271‐73 (3d Cir. 2002) (holding
12 judgment  dismissing  with  prejudice  plaintiff’s  constitutional  claims  not
13 prospective under Rule 60(b)(5) notwithstanding any res judicata effect); Picco v.
14 Global  Marine  Drilling  Co.,  900  F.2d  846,  851  (5th  Cir.  1990)  (holding  final
15 judgment  of  dismissal  not  prospective  under  Rule  60(b)(5)  where  res  judicata  is
16 only  prospective  effect);  Gibbs  v.  Maxwell  House,  A  Div.  of  Gen.  Foods  Corp.,  738
17 F.2d 1153, 1156 (11th Cir. 1984) (holding judgment dismissing action for failure to
18 prosecute  was  “final  and  permanent”  and  thus  not  prospective  under  Rule
11
1 60(b)(5)); see also Dowell by Dowell v. Bd. of Educ., 8 F.3d 1501, 1509 (10th Cir. 1993)
2 (judgment  dissolving  school‐desegregation  decree  did  not  have  prospective
3 effect required by Rule 60(b)(5)); Schwartz v. United States, 976 F.2d 213, 218 (4th
4 Cir.  1992)  (holding  judgment  memorializing  settlement  agreement  not
5 prospective  under  Rule  60(b)(5)  where  all  duties  under  agreement  had  been
6 performed).
7   Even assuming arguendo that McCutcheon uprooted the legal foundation of
8 Ognibene I and II such that those decisions are wrong and the “pay to play” rules
9 are  unconstitutional,  plaintiffs  are  barred  from  using  Rule  60(b)(5)  as  a  vehicle
10 for seeking relief from the February 2009 order because that order does not have
11 prospective application.  Plaintiffs argue that the February 2009 order does apply
12 prospectively in that it sanctions and enables a continuing unconstitutional chill
13 of plaintiffs’ First Amendment rights.  This argument misses the mark, however,
14 because any chill plaintiffs continue to experience results from the “pay to play”
15 rules themselves, not the order rejecting plaintiffs’ challenge to those rules.  The
16 February  2009  order  was  immediately  final  and  required  nothing  of  the  parties
17 or the district court going forward; it did not apply prospectively.  See DeWeerth,
18 38 F.3d at 1275; Twelve John Does, 841 F.2d at 1139 (“That plaintiff remains bound
12
1 by the [judgment of] dismissal is not a ‘prospective effect’ within the meaning of
2 rule  60(b)(5)  any  more  than  if  plaintiff  were  continuing  to  feel  the  effects  of  a
3 money judgment against him.” (quoting Gibbs, 738 F.2d 1156)).
4 Plaintiffs  contend  that  the  res  judicata  effect  of  the  February  2009  order
5 renders it prospective under Rule 60(b)(5).  But res judicata is precisely the type of
6 effect that we rejected in DeWeerth as insufficient to meet the rule’s prospective
7 application  requirement,  38  F.3d  at  1276,  and  that  our  sister  circuits  have  also
8 uniformly  determined  not  to  be  cognizable  under  Rule  60(b)(5)  as  the  basis  for
9 determining that a judgment applies prospectively, see, e.g., Comfort, 560 F.3d at
10 28;  Coltec  Indus.,  Inc.,  280  F.3d  at  272;  Picco,  900  F.2d  at  851;  Gibbs,  738  F.2d  at
11 1156.
12 We need not go further.  That a judgment or order sought to be modified
13 has prospective force is an indispensable condition for obtaining relief from that
14 judgment  or  order  under  the  third  set  of  circumstances  listed  in  Rule  60(b)(5).
15 See Comfort, 560 F.3d at 28.  The fact that the district court’s prior dismissal was
16 not executory and did not leave open future adjudication of any issues regarding
17 the rights of the parties now at issue here and before the district court is fatal to
18 plaintiffs’ claim under that provision.
13
1 Finally,  plaintiffs  state  in  passing,  alternatively,  that  they  are  entitled  to
2 relief under Rule 60(b)(6), which provides that a court may relieve a party from a
3 final judgment for “any other reason that justifies relief.”  Fed. R. Civ. P. 60(b)(6).
4 That argument fails.  Rule 60(b)(6) applies only “when the asserted grounds for
5 relief  are  not  recognized  in  clauses  (1)‐(5)  of  the  Rule”  and  “there  are
6 extraordinary circumstances justifying relief.”  Nemaizer, 793 F.2d at 63.  “[A]s a
7 general  matter,  a  mere  change  in  decisional  law  does  not  constitute  an
8 ‘extraordinary circumstance’ for the purposes of Rule 60(b)(6),” Marrero Pichardo
9 v. Ashcroft, 374 F.3d 46, 56 (2d Cir. 2004), and “the interest in finality outweighs”
10 the losing party’s concern “that justice was not done,”  In re Terrorist Attacks on
11 Sept. 11, 2001, 741 F.3d 353, 357 (2d Cir. 2013).  Plaintiffs do not assert a basis for
12 relief  under  subsection  (6)  that  is  separate  from  the  basis  asserted  under
13 subsection  (5),  nor  do  they  set  forth  “extraordinary  circumstances”  justifying
14 relief  apart  from  asserting  the  same  injuries  they  have  alleged  in  their
15 complaint—that  the  “pay  to  play”  rules  deprive  them  of  their  expressive  and
16 associational  rights  and  are  thus  unconstitutional.    That  failure  is  fatal  to  their
17 claim under Rule 60(b)(6).
18
14
1 CONCLUSION
2   For the foregoing reasons the district court’s decision is affirmed.
15