Deferio v. City of Syracuse ( 2019 )

18‐514 (L)
Deferio v. City of Syracuse
UNITED STATES COURT OF APPEALS
FOR THE SECOND CIRCUIT
SUMMARY ORDER
RULINGS BY SUMMARY ORDER DO NOT HAVE PRECEDENTIAL EFFECT.  CITATION TO A
SUMMARY ORDER FILED ON OR AFTER JANUARY 1, 2007, IS PERMITTED AND IS GOVERNED BY
FEDERAL RULE OF APPELLATE PROCEDURE 32.1 AND THIS COURTʹS LOCAL RULE 32.1.1.
WHEN CITING A SUMMARY ORDER IN A DOCUMENT FILED WITH THIS COURT, A PARTY MUST
CITE EITHER THE FEDERAL APPENDIX OR AN ELECTRONIC DATABASE (WITH THE NOTATION
ʺSUMMARY ORDERʺ).  A PARTY CITING A SUMMARY ORDER MUST SERVE A COPY OF IT ON
ANY PARTY NOT REPRESENTED BY COUNSEL.
At a stated term of the United States Court of Appeals for the Second
Circuit, held at the Thurgood Marshall United States Courthouse, 40 Foley Square, in
the City of New York, on the 8th day of May, two thousand nineteen.
PRESENT:  BARRINGTON D. PARKER,
DENNY CHIN,
SUSAN L. CARNEY,
Circuit Judges.
‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐x
JAMES DEFERIO,
Plaintiff‐Appellant,
v.          18‐514 (L)*; 18‐516 (XAP)
CITY OF SYRACUSE,
Defendant‐Appellee,
JOSEPH SWEENY, individually and in his official
capacity as Captain for the City of Syracuse Police
Department, JAMEY LOCASTRO, individually and in
his official capacity as Sergeant for the City of
Syracuse Police Department, FRANK FOWLER, in his
official capacity as Chief of Police for the City of
Syracuse Police Department,
Defendants.
‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐x
* The Lead appeal, 18‐514, was dismissed on June 18, 2018.
FOR PLAINTIFF‐APPELLANT:  NATHAN W. KELLUM, Center for Religious
Expression, Memphis, Tennessee.
FOR DEFENDANT‐APPELLEE:  TODD M. LONG, Office of the Corporation
Counsel, City of Syracuse, Syracuse, New
York.
FOR AMICUS CURIAE   Shannon T. OʹConnor, Goldberg Segalla LLP,
INTERNATIONAL MUNICIPAL   Syracuse, New York.
LAWYERS ASSOCIATION:
Appeal from the United States District Court for the Northern District of
New York (Kahn, J.).
UPON DUE CONSIDERATION, IT IS HEREBY ORDERED,
ADJUDGED, AND DECREED that the judgment of the district court is AFFIRMED.
Plaintiff‐appellant James Deferio appeals from a judgment, entered
February 6, 2018, to the extent it dismissed his claims against defendant‐appellee City of
Syracuse (the ʺCityʺ).  Deferio asserted constitutional claims against the City and three
Syracuse police officers for violating his First and Fourteenth Amendment rights by
requiring him to move from one side of the street to the other when he was seeking to
express his religious views (about Christianity) during gay pride celebrations in June
2014 and June 2015 (the ʺPride Festivalsʺ) organized by CNY Pride Inc. (ʺCNY Prideʺ)
and conducted pursuant to City permits.
Following the partiesʹ cross‐motions for summary judgment, on January
31, 2018, the district court granted the motions in part and denied them in part.  The
district court held as a matter of law that the two of the three police officers ‐‐ Sergeant
‐ 2 ‐
James Locastro and Captain Joseph Sweeny ‐‐ violated Deferioʹs clearly established
rights under the First Amendment by restricting his speech and awarded him nominal
damages of $1.00 against them.  The district court further held, however, that the City
was entitled as a matter of law to dismissal of Deferioʹs municipal liability claims,
concluding that Deferio had failed to present evidence that the City had adopted any
unconstitutional policy that caused a violation of his First Amendment rights.1  The
district court also ruled that Deferio was not entitled to a permanent injunction.
On appeal, Deferio presents two challenges: (1) the district court erred in
concluding that the City was not subject to municipal liability under Monell v.
Department of Social Services, 436 U.S. 658 (1978); and (2) he was entitled to a permanent
injunction prohibiting the City from restricting his religious expression on public
sidewalks during future Pride Festivals.  We assume the partiesʹ familiarity with the
underlying facts, procedural history, and issues on appeal.
I. Standard of Review
We review a district courtʹs decision on cross motions for summary
judgment de novo, construing the evidence with respect to each motion in the light most
favorable to the non‐moving party.  Scholastic, Inc. v. Harris, 259 F.3d 73, 81 (2d Cir.
2001); see also Terwilliger v. Terwilliger, 206 F.3d 240, 244 (2d Cir. 2000).  ʺSummary
1   The claims against the third officer were dismissed.  Sweeny and Locastro filed a notice
of appeal, but their appeal was dismissed after they failed to file an appellate brief.
‐ 3 ‐
judgment is appropriate where there exists no genuine issue of material fact and, based
on the undisputed facts, the moving party is entitled to judgment as a matter of law.ʺ
Novella v. Westchester Cty., 661 F.3d 128, 139 (2d Cir. 2011) (internal quotation marks
omitted).  Further, we review a district courtʹs denial of a request for a permanent
injunction for abuse of discretion.  All. for Open Socʹy Intʹl, Inc. v. U.S. Agency for Intʹl
Dev., 911 F.3d 104, 108 (2d Cir. 2018) (citing eBay Inc. v. MercExchange, L.L.C., 547 U.S.
388, 391 (2006)).2
II. Discussion
A.  Municipal Liability
To establish municipal liability under 42 U.S.C. § 1983, a plaintiff must
demonstrate that the deprivation of his constitutional rights was ʺcaused by a
governmental custom, policy, or usage of the municipality.ʺ  Jones v. Town of East Haven,
691 F.3d 72, 80 (2d Cir. 2012) (citing Monell, 436 U.S. at 690‐91).  The existence of a
municipal policy that gives rise to Monell liability can be established in four ways: (1) a
formal policy endorsed by the municipality, Turpin v. Mailet, 619 F.2d 196, 199 (2d Cir.
1980); (2) actions directed by the governmentʹs ʺauthorized decisionmakersʺ or ʺthose
2   Deferio argues that this Court reviews a district courtʹs decision to deny injunctive relief
de novo when it pertains to a First Amendment claim.  While this Court does review a district
courtʹs legal conclusions de novo when reviewing an order granting a permanent injunction
regarding First Amendment violations, we review ʺits ultimate decisionʺ for abuse of discretion.
Expressions Hair Design v. Schneiderman, 808 F.3d 118, 127 (2d Cir. 2015) vacated on other grounds
by 137 S. Ct. 1144 (2017); see also Open Socʹy, 911 F.3d at 108;  N.Y. Civil Liberties Union v. N.Y.C.
Transit Auth., 684 F.3d 286, 294 (2d Cir. 2012).
‐ 4 ‐
who establish governmental policy,ʺ Pembaur v. City of Cincinnati, 475 U.S. 469, 481
(1986); (3) a persistent and widespread practice that amounts to a custom of which
policymakers must have been aware, see Turpin, 619 F.2d at 199;  or (4) a ʺconstitutional
violation[] resulting from [policymakersʹ] failure to train municipal employees,ʺ City of
Canton v. Harris, 489 U.S. 378, 380 (1989).  Once a plaintiff has demonstrated the
existence of a municipal policy, a plaintiff must then establish a causal connection, or an
ʺaffirmative link,ʺ between the policy and the deprivation of his constitutional rights.
Vippolis v. Vill. of Haverstraw, 768 F.2d 40, 44 (2d Cir. 1985); accord Bd. of the Cty. Commʹrs
v. Brown, 520 U.S. 397, 404 (1997) (holding that plaintiff must ʺdemonstrate that, through
its deliberate conduct, the municipality was the ʹmoving forceʹ behind the injury
allegedʺ).
Deferio argues that here the City ʺcreat[ed], maintain[ed], and enforce[d] a
permit zone policy that grants a private permittee [CNY Pride] of a popular public
event censorial control over words uttered on open and accessible public sidewalks
bounding the event.ʺ  Appellantʹs Br. at 20.  He contends that this policy ‐‐ which he
claims gives ʺproprietary controlʺ to a private entity over public city sidewalks, id. at 23
‐‐ gives rise to municipal liability under Monell because it was (1) formalized in writing
through a training bulletin promulgated by the Chief of Police to the Syracuse police
department; (2) ratified by policy‐making officials; and (3) part of a persistent and
widespread pattern that was enforced as a custom.  We are not persuaded.
‐ 5 ‐
First, while the Police Chiefʹs 2016 training bulletin set forth an official
policy, it simply did not set forth the policy that Deferio contends violated his
constitutional rights.  The bulletin explains that officers assigned to patrol a permitted
event must carry a copy of the permit ʺin order to enforce the designated boundaries of
the permitted event.ʺ  Appʹx at 143.  The bulletin does not set forth a policy that grants
ʺproprietary controlʺ to a private entity: it says nothing about granting permittees the
right to exclude individuals based on their views.  Instead, the bulletin merely provides
that permits are required for assemblies and parades in streets, describes how permits
can be acquired, and explains that permits are required to help officers ʺdischarge their
dutiesʺ in protecting the public and coordinating any ʺemergency services to the
community.ʺ  Appʹx at 143.  To the extent the bulletin shows that some permits may
cover sidewalks, that alone does not establish an unconstitutional policy because a
municipality is not per se barred from restricting protected speech on sidewalks or
other public fora.  See Ward v. Rock Against Racism, 491 U.S. 781, 791 (1989); Zalaski v.
City of Bridgeport Police Depʹt, 613 F.3d 336, 341 (2d Cir. 2010) (holding that government
may apply content‐neutral time, place, manner restrictions if they are narrowly tailored
to serve significant government interests and alternative channels of communication are
available).  Therefore, the training bulletin was not, as Deferio contends, the cause of
any First Amendment violation.
‐ 6 ‐
Second, Deferio failed to present any evidence from which a jury could
find that any policy‐making official ratified a policy that gave ʺproprietary controlʺ over
public sidewalks to a private entity.  The two permits did not give CNY Pride
ʺproprietary controlʺ over public sidewalks.  The first permit provided for ʺno speakers
@ sidewalks,ʺ without regard to content, and apparently was intended simply to bar
amplification devices on the sidewalks.  Supp. Appʹx at 1158.  In any event, no
authoritative policymaker endorsed Locastroʹs interpretation that the permit barred
Deferio from expressing his views by the Pride Festivalʹs entrance.  The second permit
did give CNY Pride ʺexclusive controlʺ over certain areas, but only ʺfor the limited
purpose of allowing exclusive use of sound amplification and access to the festival.ʺ  Id.
at 382.  Moreover, the district court noted that ʺCaptain Sweeny did not merely enforce
the words of the permit,ʺ but he went beyond the terms of the permit by imposing even
greater restrictions on Deferioʹs speech.  Appʹx at 203.
Third, Deferio has not identified a persistent or widespread practice that
would rise to the level of a custom for purposes of Monell liability.  Although a policy
need not be formalized or unconstitutional on its face to meet the Monell standard of
municipal liability, Deferio fails to demonstrate that officers habitually or customarily
invoked any policy to systematically violate constitutional liberties.  See Pembaur, 475
U.S. at 480‐81; Jones, 691 F.3d at 81; Reynolds v. Giuliani, 506 F.3d 183, 192 (2d Cir. 2007).
The officersʹ invocation of permits on two occasions to restrict Deferioʹs First
‐ 7 ‐
Amendment rights do not together constitute a pattern or custom which is ʺso manifest
as to imply the constructive acquiescence of senior policy‐making officials.ʺ  Sorlucco v.
N.Y.C. Police Depʹt, 971 F.2d 864, 871 (2d Cir. 1992) (finding that survey conducted by
appellant which revealed four allegedly discriminatory terminations of female
employees, and other allegedly discriminatory treatment, cannot alone have constituted
a custom); Turpin, 619 F.2d at 202 (holding that policy cannot ʺordinarily be inferred
from a single incident of illegality,ʺ and even multiple incidents, without more, do not
create custom).  Nor did Deferio allege or otherwise argue that the officersʹ conduct was
directed at anyone else, which further undercuts Deferioʹs contention that Syracuse had
a custom or practice of infringing on constitutional rights.  See, e.g., St. Louis v.
Praprotnik, 485 U.S. 112, 128 (1988) (finding plaintiffʹs failure to allege relevant conduct
ʺwas ever directed against anyone other than himselfʺ supported conclusion City could
not be held liable under Monell).
Because Deferio failed to demonstrate the existence of a formalized City
policy, a policy ratified by the Cityʹs decisionmakers, or a custom that caused his
constitutional injury, the district court properly concluded the City is not subject to
Monell liability.
B.  Permanent Injunction
Deferio argues that he was entitled to permanent injunctive relief
prohibiting the City from restraining his future religious expression during Pride
‐ 8 ‐
Festivals, but that argument fails.  To obtain a permanent injunction, a plaintiff must
ʺsucceed on the merits and show the absence of an adequate remedy at law and
irreparable harm if the relief is not granted.ʺ  Roach v. Morse, 440 F.3d 53, 56 (2d Cir.
2006) (citation and internal quotations marks omitted).  Here, the district court did not
err in denying Deferioʹs request for permanent injunctive relief because Deferio did not
succeed on the merits, as he failed to show that the City violated his First Amendment
rights regarding his religious expression.  Thus, we need not decide whether there is an
adequate remedy at law or a chance of irreparable harm absent relief, and Deferio is not
entitled to permanent injunctive relief.
*     *     *
We have considered Deferioʹs remaining arguments and find them to be
without merit.  Accordingly, the judgment of the district court is AFFIRMED.
FOR THE COURT:
Catherine OʹHagan Wolfe, Clerk
‐ 9 ‐