Georges v. United Nations ( 2016 )

15‐455‐cv
Georges v. United Nations
In the
United States Court of Appeals
for the Second Circuit
AUGUST TERM 2015
No. 15‐455‐cv
DELAMA GEORGES, individually and on behalf of the ESTATE OF
DESILUS GEORGES and all others similarly situated; ALIUS JOSEPH,
individually and on behalf of the ESTATE OF MARIE‐CLAUDE LEFEUVE
and all others similarly situated; LISETTE PAUL, individually and on
behalf of the ESTATE OF FRITZNEL PAUL and all others similarly
situated; FELICIA PAULE, individually and on behalf of all others
similarly situated; JEAN RONY SILFORT, individually and on behalf of
all others similarly situated,
Plaintiffs‐Appellants,
v.
UNITED NATIONS; UNITED NATIONS STABILIZATION MISSION IN HAITI;
EDMOND MULET, former Under‐Secretary‐General of the United
Nations Stabilization Mission in Haiti; BAN KI‐MOON, Secretary‐
General of the United Nations,
Defendants‐Appellees.
On Appeal from the United States District Court
for the Southern District of New York
ARGUED: MARCH 1, 2016
DECIDED: AUGUST 18, 2016
Before: CABRANES, PARKER, and LYNCH, Circuit Judges.
On appeal from the January 15, 2015 judgment of the United
States  District  Court  for  the  Southern  District  of  New  York  (J.  Paul
Oetken, Judge) dismissing plaintiffs’ action for lack of subject matter
jurisdiction under the Convention on the Privileges and Immunities
of the United Nations (the “CPIUN”), Apr. 29, 1970, 21 U.S.T. 1418.
The principal question presented by this appeal is whether the
UN’s fulfillment of its obligation under Section 29 of the CPIUN to
“make  provisions  for  appropriate  modes  of  settlement
of . . . disputes arising out of contracts or other disputes of a private
law  character  to  which  the  [UN]  is  a  party,”  as  well  as  “disputes
involving  any  official  of  the  [UN]  who  by  reason  of  his  official
position  enjoys  immunity,  if  immunity  has  not been  waived  by  the
Secretary‐General,”  is  a  condition  precedent  to  its  immunity  under
Section  2  of  the  CPIUN,  which  provides  that  the  UN  “shall  enjoy
immunity from every form of legal process except insofar as in any
particular case it has expressly waived its immunity.”
Because  we  hold  that  the  UN’s  fulfillment  of  its  Section  29
obligation  is  not  a  condition  precedent  to  its  Section  2  immunity—
and  because  we  find  plaintiffs’  other  arguments  unpersuasive—we
AFFIRM the District Court’s judgment.
2
BEATRICE  LINDSTROM  (Brian Concannon, on
the  brief),  Institute  for  Justice  &  Democracy
in  Haiti,  Boston,  MA,  for  Plaintiffs‐
Appellants.
Ira  Kurzban,  Kurzban  Kurzban  Weinger
Tetzeli  &  Pratt  P.A.,  Miami,  FL,  for
Plaintiffs‐Appellants.
Jeffrey  Brand,  Center  for  Law  &  Global
Justice,  University  of  San  Francisco  School
of  Law,  San  Francisco,  CA,  for  Plaintiffs‐
Appellants.
ELLEN BLAIN (Jeannette Vargas, on the brief),
Assistant United States Attorneys, for Preet
Bharara,  United  States  Attorney  for  the
Southern District of New York, New York,
NY,  for  Amicus  Curiae  the  United  States  of
America.
Benjamin  C.  Mizer,  Principal  Deputy
Assistant  Attorney  General,  and  Sharon
Swingle,  Attorney,  Appellate  Staff,  Civil
Division,  United  States  Department  of
Justice, Washington, DC, for Amicus Curiae
the United States of America.
Mary  E.  McLeod,  Principal  Deputy  Legal
Adviser,  and  Henry  Azar,  Jr.,  Attorney
3
Adviser, United States Department of State,
Washington,  DC,  for  Amicus  Curiae  the
United States of America.
JOSÉ A. CABRANES, Circuit Judge:
The principal question presented by this appeal is whether the
fulfillment  by  the  United  Nations  (“UN”)  of  its  obligation  under
Section  29  of  the  Convention  on  Privileges  and  Immunities  of  the
United  Nations  (the  “CPIUN”),  Apr.  29,  1970,  21  U.S.T.  1418,  to
“make  provisions  for  appropriate  modes  of  settlement  of”
certain disputes1  is  a  condition  precedent  to  its  immunity  under
Section  2  of  the  CPIUN,  which  provides  that  the  UN  “shall  enjoy
immunity from every form of legal process except insofar as in any
particular case it has expressly waived its immunity,”2 such that the
1 Section 29 reads as follows:
The  [UN]  shall  make  provisions  for  appropriate  modes  of
settlement of
(a) disputes arising out of contracts or other disputes of a
private law character to which the [UN] is a party;
(b)  disputes  involving  any  official  of  the  [UN]  who  by
reason  of  his  official  position  enjoys  immunity,  if
immunity has not been waived by the Secretary‐General.
CPIUN art. VIII, § 29.
2 Id. art. II, § 2.
4
UN’s  alleged  disregard  of  its  Section  29  obligation  “compel[s]  the
conclusion that the UN’s immunity does not exist.”3
We hold that the UN’s fulfillment of its Section 29 obligation
is  not  a  condition  precedent  to  its  Section  2  immunity.  For  this
reason—and  because  we  find  plaintiffs’  other  arguments
unpersuasive—we  AFFIRM  the  January  15,  2015  judgment  of  the
United States District Court for the Southern District of New York (J.
Paul  Oetken,  Judge)  dismissing  plaintiffs’  action  against  defendants
the UN, the UN Stabilization Mission in Haiti (“MINUSTAH”), UN
Secretary‐General  Ban  Ki‐moon  (“Ban”),  and  former  MINUSTAH
Under‐Secretary‐General  Edmond  Mulet  (“Mulet”)  for  lack  of
subject matter jurisdiction.
BACKGROUND
Plaintiffs  are  citizens  of  the  United  States  or  Haiti  who  claim
that  they  “have  been  or  will  be  sickened,  or  have  family  members
who have died or will die, as a direct result of the cholera” epidemic
that  has  ravaged  the  Republic  of  Haiti  since  October  2010.4  In  this
putative  class  action,  plaintiffs  seek  to  hold  defendants  responsible
for  their  injuries,  and  to  that  end,  assert  various  causes  of  action
sounding in tort and contract against them.5
Pls.’ Br. 26.
3
See A‐17–18.
4
A‐66–78.
5
5
Specifically,  plaintiffs  allege  that,  in  October  2010,
“[d]efendants  knowingly  disregarded  the  high  risk  of  transmitting
cholera  to  Haiti  when . . . they  deployed  personnel  from  Nepal  to
Haiti,  knowing  that  Nepal  was  a  country  in  which  cholera  is
endemic  and  where  a  surge  in  infections  had  just  been  reported.”6
According  to  plaintiffs,  defendants  not  only  failed to  test  or  screen
these Nepalese personnel prior to their deployment, allowing them
to carry into Haiti the strain of cholera that is the epidemic’s source;
they  also  stationed  them  at  a  base  on  the  banks  of  the  Meille
Tributary, which flows into the Artibonite River, the primary water
source  for  “tens  of  thousands”  of  Haitians.7  From  this  base,
defendants  allegedly  “discharged  raw  sewage”  and  “disposed  of
untreated  human  waste,”  which  “created  a  high  risk  of
contamination.”8 Eventually, plaintiffs contend, “human waste from
the  base  seeped  into  and  contaminated  the  Meille  Tributary”  and,
ultimately, the Artibonite River, “resulting in explosive and massive
outbreaks of cholera . . . throughout the entire country.”9
Defendants  did  not  enter  an  appearance  before  the  District
Court.  But  on  March  7,  2014,  the  executive  branch  of  the  United
States  government  (the  “Executive  Branch”)  submitted  a  statement
A‐16.
6
See id.
7
A‐16–17.
8
9  A‐17. Developments surrounding these allegations remain ongoing. See,
e.g.,  Jonathan  M.  Katz,  Facing  Stern  Report,  U.N.  Admits  Role  in  Haiti  Cholera
Outbreak, N.Y. Times, Aug. 18, 2016, at A1.
6
of interest pursuant to 28 U.S.C. § 517, in which it took the position
that defendants are “immune from legal process and suit” pursuant
to the UN Charter, June 26, 1945, 59 Stat. 1031; the CPIUN; and the
Vienna Convention on Diplomatic Relations (the “VCDR”), Apr. 18,
1961, 23 U.S.T. 3227.10
The  District  Court  agreed  with  the  Executive  Branch.
Accordingly,  on  January  9,  2015,  it  dismissed  plaintiffs’  action  for
lack  of  subject  matter  jurisdiction.11  With  respect  to  the  UN  and
MINUSTAH, the District Court relied on Section 2 of the CPIUN. To
reiterate, Section 2 provides that the UN “shall enjoy immunity from
every form of legal process except insofar as in any particular case it
has  expressly  waived  its  immunity.”12  The  District  Court  reasoned
that,  because  “no  party  contend[ed]  that  the  UN  ha[d]  expressly
waived  its  immunity,”  the  UN  was  “immune  from  [p]laintiffs’
suit.”13  With  respect  to  Ban  and  Mulet,  the  District  Court  relied  on
Article  31  of  the  VCDR,  which  provides  that  “[a]  diplomatic  agent
shall  enjoy  immunity . . . from  [a  receiving  State’s]  civil  and
10 Executive Branch Statement of Interest at 1, Georges v. United States, No.
13‐CV‐7146 (JPO) (S.D.N.Y. Mar. 7, 2014), ECF No. 21. Section 517 provides that
“[t]he Solicitor General, or any officer of the Department of Justice, may be sent
by the Attorney General to any State or district in the United States to attend to
the interests of the United States in a suit pending in a court of the United States,
or in a court of a State, or to attend to any other interest of the United States.” 28
U.S.C. § 517.
11 See Georges v. United Nations, 84 F. Supp. 3d 246, 247 (S.D.N.Y. 2015).
12 CPIUN art. II, § 2.
13 Georges, 84 F. Supp. 3d at 249.
7
administrative  jurisdiction,”  except  in  circumstances  undisputedly
not presented here.14 The District Court concluded that, because Ban
and Mulet both held diplomatic positions at the time plaintiffs filed
their action, they were immune as well.15
Plaintiffs  timely  appealed.16  Defendants  did  not  enter  an
appearance  before  this  Court  either,  but  the  Executive  Branch
“submit[t]ed  an  amicus  curiae  brief,  pursuant  to  28  U.S.C.  § 517 . . . ,
in [their] support.”17
DISCUSSION
Under principles of long standing, “[w]hen this Court reviews
the  dismissal  of  a  complaint  for  lack  of  subject  matter  jurisdiction,
we  review  factual  findings  for  clear  error  and  legal  conclusions  de
novo, accepting all material facts alleged in the complaint as true and
drawing all reasonable inferences in the plaintiff’s favor.”18
On  appeal,  plaintiffs  raise  three  principal  arguments.  First,
they argue that the District Court erred in holding that the UN and
14 VCDR art. 31.
15 See Georges, 84 F. Supp. 3d at 250.
16 See A‐502–03.
17   Letter  on  Behalf  of  Amicus  Curiae  United  States  of  America  at  1,
Georges v. United Nations, No. 15‐455‐cv (2d Cir. June 29, 2015), ECF No. 179; see
also Brief for Amicus Curiae United States of America, Georges v. United Nations,
No. 15‐455‐cv (2d Cir. Aug. 27, 2015), ECF No. 199 (“Government’s Br.”).
Mantena v. Johnson, 809 F.3d 721, 727 (2d Cir. 2015) (internal quotation
18
marks omitted).
8
MINUSTAH  are  immune  because  the  UN’s  fulfilment  of  its
obligation under Section 29 of the CPIUN to provide for appropriate
dispute‐resolution  mechanisms  is  a  condition  precedent  to  its
Section  2  immunity.19  Second,  they  argue  that  the  District  Court’s
holding  was  in  error  because  the  UN  materially  breached  the
CPIUN by failing to fulfill its Section 29 obligation, such that it is no
longer  entitled  to  the  benefit  of  immunity  under  Section  2.  Third,
they  argue  that  the  District  Court’s  application  of  the  CPIUN  to
dismiss their action violated their constitutional right of access to the
federal courts. We address each argument in turn.
I. Condition Precedent
Plaintiffs’  first  argument  requires  us  to  interpret  the  CPIUN,
so  we  begin  by  describing  the  framework  that  governs  any  such
inquiry.  “The  interpretation  of  a  treaty,  like  the  interpretation  of  a
statute,  begins  with  its  text,”20  and  “[w]here  the  language  of . . . [a]
treaty is plain, a court must refrain from amending it because to do
As discussed above, Section 29 requires the UN to “make provisions for
19
appropriate modes of settlement of . . . disputes arising out of contracts or other
disputes  of  a  private  law  character  to  which  the  [UN]  is  a  party,”  as  well  as
“disputes involving any official of the [UN] who by reason of his official position
enjoys  immunity,  if  immunity  has  not  been  waived  by  the  Secretary‐General.”
CPIUN art. VIII, § 29.
Abbott v. Abbott, 560 U.S. 1, 10 (2010) (internal quotation marks omitted);
20
accord United States v. Alvarez‐Machain, 504 U.S. 655, 663 (1992) (“In construing a
treaty,  as  in  construing  a  statute,  we  first  look  to  its  terms  to  determine  its
meaning.”).
9
so would be to make, not construe, a treaty.”21 Additionally, because
“[a]s a general matter, a treaty is a contract . . . between nations,” it is
“to  be  interpreted  upon  the  principles  which  govern  the
interpretation  of  contracts  in  writing  between  individuals.”22
Further, “while the interpretation of a treaty is a question of law for
the  courts,  given  the  nature  of  the  document  and  the  unique
relationships it implicates, the Executive Branch’s interpretation of a
treaty is entitled to great weight.”23
Commercial Union Ins. Co. v. Alitalia Airlines, S.p.A., 347 F.3d 448, 457 (2d
21
Cir. 2003); see Norfolk S. Ry. Co. v. James N. Kirby, Pty Ltd., 543 U.S. 14, 32 (2004)
(“Where  the  words  of  a . . . treaty . . . have  a  plain  and  obvious  meaning,  all
construction, in hostility with such meaning, is excluded.” (brackets and internal
quotation marks omitted)); Chan v. Korean Air Lines, Ltd., 490 U.S. 122, 134 (1989)
(“We  must . . . be  governed  by  the  text[,] . . . whatever  conclusions  might  be
drawn from the . . . drafting history . . . .”).
BG  Grp.,  PLC  v.  Republic  of  Arg.,  134  S.  Ct.  1198,  1208  (2014)  (brackets
22
and  internal  quotation  marks  omitted);  see  Société  Nationale  Industrielle
Aérospatiale  v.  U.S.  Dist.  Court  for  S.  Dist.  of  Iowa,  482  U.S.  522,  533  (1987)  (“In
interpreting  an  international  treaty,  we  are  mindful  that  it  is  in  the  nature  of  a
contract between nations, to which general rules of construction apply.” (citation,
brackets, and internal quotation marks omitted)).
23  Lozano  v.  Alvarez,  697  F.3d  41,  50  (2d  Cir.  2012)  (internal  quotation
marks omitted), aff’d sub nom. Lozano v. Montoya Alvarez, 134 S. Ct. 1224 (2014); see
Medellín  v.  Texas,  552  U.S.  491,  513  (2008)  (“It  is . . .  well  settled  that  the  United
States’  interpretation  of  a  treaty  is  entitled  to  great  weight.”  (internal  quotation
marks omitted)); Swarna v. Al‐Awadi, 622 F.3d 123, 136 (2d Cir. 2010) (noting the
“well[‐]established  canon  of  deference  with  regard  to  Executive  Branch
interpretation of treaties” (internal quotation marks omitted)).
10
Here,  application  of  two  particular  “principles  which  govern
the  interpretation  of  contracts”24  demonstrates  why  plaintiffs’  first
argument is unavailing.
The first such principle is expressio unius est exclusio alterius—
“express mention of one thing excludes all others”25—which is also
known  as  the  negative‐implication  canon.26  This  principle  has
guided federal courts’ interpretations of treaties for over a century.27
As noted above, Section 2 of the CPIUN provides that the UN
“shall  enjoy  immunity  from  every  form  of  legal  process  except
insofar  as  in  any  particular  case  it  has  expressly  waived  its
immunity.”28  Especially  when  coupled  with  the  compulsory
24 BG Grp., PLC, 134 S. Ct. at 1208 (internal quotation marks omitted).
25 Rivas v. Fischer, 687 F.3d 514, 551 (2d Cir. 2012).
26 See United States v. Bainbridge, 746 F.3d 943, 947 (9th Cir. 2014).
27  See,  e.g.,  Tucker  v.  Alexandroff,  183  U.S.  424,  436  (1902)  (relying  on  the
principle  in  interpreting  a  treaty  between  the  United  States  and  Russia);  United
States  v.  Rauscher,  119  U.S.  407,  420  (1886)  (“[T]he  enumeration  of  offenses  in
most [extradition] treaties, and especially in the treaty now under consideration,
is  so  specific,  and  marked  by  such  a  clear  line  in  regard  to  the  magnitude  and
importance of those offenses, that it is impossible to give any other interpretation
to it than that of the exclusion of the right of extradition for any others.”); Cannon
v.  U.S.  Dep’t  of  Justice,  U.S.  Parole  Comm’n,  973  F.2d  1190,  1193  &  n.18  (5th  Cir.
1992);  cf.  Luigi  Crema,  Disappearance  and  New  Sightings  of  Restrictive
Interpretation(s),  21  Eur.  J.  Int’l  L.  681,  692–93  (2010)  (noting  that  various
international  courts,  including  the  International  Court  of  Justice,  the  European
Court  of  Human  Rights,  and  certain  arbitral  tribunals,  have  relied  on  the
principle in interpreting treaties).
28 CPIUN art. II, § 2.
11
“shall”— which “is universally understood to indicate an imperative
or  mandate”29—Section  2’s  “express  mention  of”  the  UN’s  express
waiver  as  a  circumstance  in  which  the  UN  “shall  [not]  enjoy
immunity”  negatively  implies  that  “all  other[ ]”  circumstances,
including  the  UN’s  failure  to  fulfill  its  Section  29  obligation,  are
“exclude[d].”30 It necessarily follows that the UN’s fulfillment of its
Section  29  obligation  is  not  a  condition  precedent  to  its  Section  2
immunity.
This  conclusion  is  buttressed  by  the  second  principle  of
contract  interpretation  relevant  to  our  analysis—that  “conditions
precedent  to  most  contractual  obligations . . . are  not  favored  and
must  be  expressed  in  plain,  unambiguous  language.”31  To  manifest
29 Dallio v. Spitzer, 343 F.3d 553, 562 (2d Cir. 2003).
30  Cf.  Olden  v.  LaFarge  Corp.,  383  F.3d  495,  504  n.2  (6th  Cir.  2004)
(interpreting  the  phrase  “[e]xcept  as  provided  in  subsections  (b)  and  (c)”  as
“demonstrat[ing]  that  Congress  intended  the  exclusions  mentioned  in  those
subsections  to  be  exclusive”  (emphasis  in  original)  (internal  quotation  marks
omitted)); Café Erotica of Fla., Inc. v. St. Johns County, 360 F.3d 1274, 1288 (11th Cir.
2004) (applying the expressio unius principle to the statutory phrase “except those
in residential districts” (emphasis in original) (internal quotation marks omitted)).
31 In re Timely Secretarial Serv., Inc., 987 F.2d 1167, 1174 n.7 (5th Cir. 1993);
see Bank of N.Y. Mellon Tr. Co. v. Morgan Stanley Mortg. Capital, Inc., 821 F.3d 297,
305  (2d  Cir.  2016)  (“Conditions  precedent  are  not  readily  assumed. . . . Thus,  in
determining whether a particular agreement makes an event a condition, courts
will  interpret  doubtful  language  as  embodying  a  promise  or  constructive
condition  rather  than  an  express  condition.”  (brackets  and  internal  quotation
marks omitted)); Navarro v. F.D.I.C., 371 F.3d 979, 981 (7th Cir. 2004) (“Conditions
precedent are generally disfavored; in resolving doubts about whether a contract
contains  a  condition  precedent,  interpretations  that  reduce  the  risk  of forfeiture
are favored.” (citing Restatement (Second) of Contracts § 227(1) (1981))).
12
their  intent  to  create  a  condition  precedent,  “[p]arties  often  use
language  such  as  ‘if,’  ‘on  condition  that,’  ‘provided  that,’  ‘in  the
event that,’ and ‘subject to.’”32 No such language links Sections 2 and
29  in  the  CPIUN.  Of  course,  “specific  talismanic  words  are  not
required.”33  But  “there  is  [also]  no . . . [other]  language  [in  the
CPIUN]  which,  even  straining,  we  could  read  as  imposing”  the
UN’s fulfillment of its Section 29 obligation as a condition precedent
to its Section 2 immunity.34
It is also significant that the Executive Branch’s interpretation
of  the  CPIUN—an  interpretation  “entitled  to  great  weight”35—
accords  with  our  own.  The  Executive  Branch  sees  “[n]othing  in
Section  29 . . . [that]  states,  either  explicitly  or  implicitly,  that
32 Ginett v. Comput. Task Grp., Inc., 962 F.2d 1085, 1100 (2d Cir. 1992) (some
internal  quotation  marks  omitted);  see  Fed.  Labor  Relations  Auth.  v.  Aberdeen
Proving Ground, Dep’t of the Army, 485 U.S. 409, 412 (1988) (describing “only if’”
as  “the  language  of . . . a  condition  precedent”  (internal  quotation  marks
omitted));  Bank  of  N.Y.  Mellon  Tr.  Co.,  821  F.3d  at  305  (describing  “if,”  “on
condition  that,”  “provided  that,”  “in  the  event  that,”  and  “subject  to”  as  the
“recognized  linguistic  conventions  of  condition”  (internal  quotation  marks
omitted)); Restatement (Second) of Contracts § 226 cmt. a (1981) (observing that,
although  “[n]o  particular  form  of  language  is  necessary  to  make  an  event  a
condition, . . . such words as ‘on condition that,’ ‘provided that’ and ‘if’ are often
used for this purpose”).
33 Bank of N.Y. Mellon Tr. Co., 821 F.3d at 305.
34 See Ginett, 962 F.2d at 1100.
35 Lozano, 697 F.3d at 50 (internal quotation marks omitted).
13
compliance  with  its  terms  is  a  precondition  to  the  UN’s  immunity
under Section 2.”36 Neither do we.
Plaintiffs’  arguments  to  the  contrary  are  unconvincing.  For
example,  plaintiffs  argue  that  “[t]he  UN’s  post‐
ratification . . . practice  pursuant  to . . . Section  29 . . . demonstrates
that  entitlement  to  immunity  is  premised  on  the  provision  of
alternative  dispute  settlement.”37  Plaintiffs’  chief  example  of  this
supposed  practice  is  the  UN’s  statement  before  the  International
Court  of  Justice  that  the  UN’s  immunity  “does  not  leave  a  plaintiff
without remedy [because] . . . in the event that immunity is asserted, a
claimant  seeking  redress  against  the  Organization  shall  be  afforded
an  appropriate  means  of  settlement  [under  Section  29].”38  This
statement, however, suggests at most that the UN views Section 29
as  “more  than  merely  aspirational”—as  “obligatory  and  perhaps
enforceable.”39  It  does  not  in  any  way  suggest  that  the  UN  views
Section 29 as a condition precedent to Section 2.
Plaintiffs  also  argue  that  “foreign  signatories  to  the  CPIUN
have  repeatedly  held  that  the  availability  of  alternative  dispute
settlement  is  a  material  condition  to  international  organizations’
36 Government’s Br. 10.
37 Pls.’ Br. 30.
Id.  (alterations  and  emphases  in  original)  (quoting  Verbatim  Record,
38
Difference  Relating  to  Immunity  from  Legal  Process  of  a  Special  Rapporteur  of  the
Commission  on  Human  Rights,  Advisory  Opinion,  1999  I.C.J.  Rep.  62  (Dec.  10,
1998)).
39 Georges, 84 F. Supp. 3d at 250.
14
entitlement  to  immunity,”  and  that  “these  foreign  courts’  views
provide  persuasive  authority  for  this  case,  per  the  direction  of  the
U.S.  Supreme  Court.”40  This  argument  is  misleading.  The  Supreme
Court  has  indeed  held  that,  “[i]n  interpreting  any  treaty,  the
opinions  of  our  sister  signatories  are  entitled  to  considerable
weight.”41  But  in  so  holding,  the  Court  was  obviously  referring  to
the  opinions  of  states  that  are  parties  to  the  treaty  that  is  being
interpreted  regarding  that  same  treaty,  not  the  opinions  of  states  that
happen  to  have  ratified  the  treaty  at  issue  regarding  another  treaty
entirely.  Most  of  plaintiffs’  examples  fall  into  the  latter  category—
they are cases from the courts of states that have ratified the CPIUN,
40 Pls.’ Br. 31.
41   Abbott,  560  U.S.  at  16  (brackets,  ellipsis,  and  internal  quotation  marks
omitted).  In  the  foregoing  quotation,  the  Supreme  Court  was  likely  using
“signatories”  in  an  informal,  almost  colloquial  way.  It  is  not  the  opinions  of
states  that  have  merely  signed  a  treaty  that  we  should  find  persuasive;  it  is  the
opinions of states that have ratified the treaty. As the Vienna Convention on the
Law of Treaties provides, “[t]here shall be taken into account, together with the
context”  of  a  treaty,  “[a]ny  subsequent  practice  in  the  application  of  the  treaty
which  establishes  the  agreement  of  the  parties  regarding  its  interpretation.”
Vienna Convention on the Law of Treaties, art. 31(3), May 23, 1969, 1155 U.N.T.S.
331  (emphasis  supplied);  see  Mora  v.  New  York,  524  F.3d  183,  196  n.19  (2d  Cir.
2008) (“Although the United States has not ratified the Vienna Convention on the
Law  of  Treaties,  our  Court  relies  upon  it  as  an  authoritative  guide  to  the
customary  international  law  of  treaties,  insofar  as  it  reflects  actual  state
practices.” (internal quotation marks omitted)). A state does not become a party
until  it  “ratifies,  and  thus  becomes  bound  by,  the  treaty  in  question,”  Hollis  v.
O’Driscoll, 739 F.3d 108, 111 n.2 (2d Cir. 2014) (emphases supplied), as its “signing
of  [the]  treaty  serves  only  to  authenticate  [the]  text,  and  does  not  establish  [its]
consent  to  be  bound.”  Id.  (emphasis  in  original)  (alterations  and  internal
quotation marks omitted).
15
but  they  pertain  to  unrelated  agreements,  including  the  agreement
between  France  and  the  UN  Educational,  Scientific  and  Cultural
Organization;42  and  the  agreement  between  Italy  and  the
International  Plant  Genetic  Resources  Institute  regarding  its
headquarters in Rome.43 Another of the plaintiffs’ examples appears
to have involved the CPIUN, but the portion of the holding relevant
42 Pls.’ Br. 31; A‐342–43.
43 Pls.’ Br. 31; A‐349–51. Plaintiffs also refer to Maida v. Administration for
International Assistance, Cass., 27 maggio 1955, 39 RDI 546, 23 ILR 510, a decision
from Italy’s highest court that is now over 60 years old. See Pls.’ Br. 32. Plaintiffs
do not include in their appendix a copy of Maida, in English or Italian; instead,
they  include  a  chapter  of  a  book  in  which  Maida  is  discussed.  See  A‐359–63
(quoting  Riccardo  Pavoni,  Italy,  in  The  Privileges  and  Immunities  of  International
Organizations in Domestic Courts 155, 155–63 (August Reinisch ed., 2013)).
Here  is  what  the  chapter’s  author  has  to  say  about  Maida:  “As  early  as
1955,  the  Supreme  Court  denied  immunity  to  the  International  Refugee
Organization (IRO) in a labour dispute, on the grounds that the arbitral process
envisaged  in  the  IRO’s  Staff  Regulations  was  unlawful . . . . The  Court’s  basis  for
this  pioneering  finding  is  not  straightforward.  It  was  probably  influenced  by  its
assumption  of  an  implied  waiver  of  immunity  arising  from  repeated  references  to  the
applicability of Italian legislation in the legal instruments regulating the IRO’s activities
in Italy. But the Court also mentioned the necessity to secure the individual right
of access to justice.” A‐362 (emphasis supplied) (quoting Pavoni, ante note 43, at
160).
The  pertinence  to  the  instant  appeal  of  a  case in  which  the  CPIUN  does
not  appear  to  have  been  directly  discussed—and  whose  holding  is  ambiguous
but likely grounded in implied waiver, a concept not at issue here—is, to say the
least, unclear.
16
to the plaintiffs’ argument is based on an interpretation of the state’s
constitution rather than the CPIUN itself.44
As  we  have  seen,  whether  a  term  constitutes  a  condition
precedent depends on the particular language of the instrument that
is being evaluated.45 For the most part, plaintiffs have not suggested
that  the  aforementioned  agreements  contain  language  that  is  even
comparable—much less identical—to that found in Sections 2 and 29
of  the  CPIUN.  Thus,  plaintiffs’  reliance  on  cases  interpreting  those
agreements is misplaced.46
Pls.’ Br. 31; A‐349–51. That case, Stavrinou v. United Nations, (1992) CLR
44
992, ILDC 929 (Cyprus 1292), is a 1992 case from the Supreme Court of Cyprus.
The plaintiffs rely on Stavrinou for the proposition that the Supreme Court of
Cyprus only granted immunity to the UN because an alternate forum was
available.  Pls.’ Br. 31. We note, however, that the availability of an alternate
forum was held relevant only to the question of whether the grant of immunity
to the UN violated the Cypriot constitution. Id. (describing the Supreme Court of
Cyprus as holding that the grant of absolute immunity to the UN “did not
encroach upon the right of access to courts as protected by the Cypriot
Constitution, because the mechanism internal to the UNFICYP for settling
disputes with its local personnel ensured that ‘[t]he applicant was not left
without a remedy’”). That decision did not purport to interpret the CPIUN and is
therefore inapplicable to the instant case.
See  Clukey  v.  Town  of  Camden,  797  F.3d  97,  101  (1st  Cir.  2015)  (“To
45
determine  whether  the . . . provision . . . creates  a  condition  precedent,  we
necessarily must focus closely on its specific language.”); see also ante notes 20–22
and accompanying text (discussing the importance of focusing on the particular
language of a treaty).
46  An  agreement’s  “overall  structure”  may  also  inform  whether  a  term
constitutes  a  condition  precedent.  Univ.  Emergency  Med.  Found.  v.  Rapier  Invs.,
Ltd.,  197  F.3d  18,  23  (1st  Cir.  1999);  see  Suburban  Transfer  Serv.,  Inc.  v.  Beech
17
Plaintiffs  do  argue  that  the  agreement  between  France  and
UNESCO, at issue in UNESCO v. Boulois, Cour d’Appel [CA] [Court
of  Appeal]  Paris  (Fr.),  June  19,  1998,  is  “virtually  identical”  to  the
CPIUN.47  Notwithstanding  textual  similarities  between  the  two
treaties, we do not find the French court’s interpretation relevant to
this  case.  The  France‐UNESCO  agreement  arose  in  a  materially
different context than the CPIUN: it is a bilateral agreement between
France  and  UNESCO  whereas  the  CPIUN  is  a  multilateral  treaty
signed by a number of countries. That a French court interpreting an
agreement  between  France  and  a  UN  agency  found  that  the
agreement  required  the  establishment  of  an  alternative  forum  for
dispute  resolution  has  little  bearing  on  the  interpretation  of  the
CPIUN in this case.
For  these  reasons,  we  hold  that  the  UN’s  fulfillment  of  its
Section  29  obligation  is  not  a  condition  precedent  to  its  Section  2
immunity.48
Holdings,  Inc.,  716  F.2d  220,  225  (3d  Cir.  1983)  (relying  on  “the  structure  of  the
Agreement  as  a  whole”  in  determining  that  one  of  the  agreement’s  provisions
was a condition precedent). But plaintiffs have also not argued that the structures
of the cited agreements are similar to that of the CPIUN.
47 Pls.’ Reply Br. 17.
The foregoing analysis is consistent with our decision in Brzak v. United
48
Nation, 597 F.3d 107, 112 (2d Cir. 2010), in which we held that the purported
inadequacies of the UN’s dispute resolution mechanism did not result in a
waiver of absolute immunity from suit.
18
II. Material Breach
Plaintiffs  next  argue  that  “[t]he  District  Court’s  finding  of
immunity was erroneous . . . because Section 29 is a material term to
the CPIUN as a whole.”49 According to plaintiffs, the UN’s material
breach of its Section 29 obligation means that it “is no longer entitled
to  the  performance  of  duties  owed  to  it  under”  the  CPIUN,
including its Section 2 immunity.50 We need not reach the merits of
this argument, however, because plaintiffs lack standing to raise it.
As we have recently reiterated, “absent protest or objection by
the offended sovereign, [an individual] has no standing to raise the
violation of  international  law as  an  issue.”51  The  plaintiffs  have  not
identified  any  sovereign  that  has  objected  to  the  UN’s  alleged
material  breach.  To  the  contrary,  the  United  States  has  asked  us  to
affirm  the  District  Court’s  judgment,  and  no  other  country  has
expressed an interest in this litigation.52
49 Pls.’ Br. 35.
50 Id. at 37.
51  United  States  v.  Garavito‐Garcia,  —F.3d—,  2016  WL  3568164,  at  *3  (2d
Cir.  July  1,  2016)  (internal  quotation  marks  omitted);  see  United  States  v.
Emuegbunam,  268  F.3d  377,  390  (6th  Cir.  2001)  (“It  is  well  established  that
individuals  have  no  standing  to  challenge  violations  of  international  treaties  in
the  absence  of  protest  by  the  sovereign  involved.”  (internal  quotation  marks
omitted)).
See  Government’s  Br.  22  (“Because  [plaintiffs]  are  not  a  party  to  [the
52
CPIUN] . . . ,  they  may  not  independently  assert  an  alleged  breach  and  insist
upon their own preferred remedy.”).
19
It is true that there is an exception to this rule where a treaty
contains  “express  language”  “creat[ing]  privately  enforceable
rights . . . ,  or  some  other  indication  that  the  intent  of  the  treaty
drafters was to confer rights that could be vindicated in the manner
sought  by . . .  affected  individuals,”  such  as  plaintiffs  in  this  case.53
“[B]ut  [plaintiffs  have]  not  identified,  nor  can  we  locate,”  any  such
indication in the CPIUN, and “[s]tanding is therefore lacking.”54
It  is  plaintiffs’  position  that  the  case  law  described  above  is
“inapposite.”55  They  contend  that,  “[r]egardless  of  whether a  treaty
provides  an  enforceable  private  right  of  action,  individuals  may
invoke breach in a responsive posture.”56 In support of this position,
plaintiffs cite a law review article stating that “case law is consistent
with [the] understanding that a treaty may be enforced defensively
even when there is no private right of action.”57 But the same article
makes  clear  what  it  means  by  “defensive  enforcement,”  which  it
United  States  v.  Suarez,  791  F.3d  363,  367  (2d  Cir.  2015)  (internal
53
quotation marks omitted).
54 Garavito‐Garcia, 2016 WL 3568164, at *3; see Medellín, 552 U.S. at 506 n.3
(“[T]he  background  presumption  is  that  international  agreements,  even  those
directly  benefiting  private  persons,  generally  do  not  create  private  rights  or
provide for a private cause of action in domestic courts.” (brackets and internal
quotation marks omitted)).
55 Pls.’ Reply Br. 20.
56 Id. at 21.
Id.  at  22  (alteration  omitted)  (quoting  Oona  A.  Hathaway,  Sabria
57
McElroy & Sara Aronchick Solow, International Law at Home: Enforcing Treaties in
U.S. Courts, 37 Yale J. Int’l L. 51, 84 (2012)).
20
contends  “can  be  found  in  two  types  of  cases”:  those  in  which  a
private  party  uses  a  treaty  (1)  “to  defend  against  a  claim  by  the
United  States  government”  or  (2)  “to  defend  against  a  claim  by
another private party under state or federal law.”58 Neither of these
situations  is  presented  here.  No  claim  has  been  asserted  against
plaintiffs;  rather,  it  is  plaintiffs  who  have  asserted  the  claims
underlying  this  action.  Accordingly,  plaintiffs’  argument  fails  even
on its own terms.59
III. Right of Access to Federal Courts
Lastly,  plaintiffs  argue  that  the  District  Court  erred
“because it violated the U.S. citizen Plaintiffs’ constitutional rights to
access the federal courts by applying immunity in this case.”60 This
argument fails to convince.
As we stated in Brzak v. United Nations, in which we rejected a
virtually indistinguishable challenge to an application of Section 2 of
the CPIUN, plaintiffs’ argument does little more “than question why
immunities  in  general  should  exist.”61  But  “legislatively  and
judicially  crafted  immunities  of  one  sort  or  another  have  existed
since  well  before  the  framing  of  the  Constitution,  have  been
58 Hathaway et al., ante note 57, at 84.
We  express  no  opinion  regarding  the  soundness  of  the  distinction
59
drawn in the article between the offensive and defensive enforcement of treaties.
60 Pls.’ Br. 49.
61 See Brzak, 597 F.3d at 114.
21
extended  and  modified  over  time,  and  are  firmly  embedded  in
American  law.”62  Plaintiffs’  argument,  if  correct,  would  seem  to
defeat  not  only  the  UN’s  immunity,  but  also  “judicial  immunity,
prosecutorial  immunity,  and  legislative  immunity.”63  Plaintiffs  do
not  persuasively  differentiate  the  quotidian  and  constitutionally
permissible  application  of  these  doctrines  from  application  of
Section 2 of the CPIUN here.64
CONCLUSION
We have considered all of plaintiffs’ arguments on appeal and
find them to be without merit. Accordingly, we AFFIRM the District
Court’s  January  15,  2015  judgment  dismissing  plaintiffs’  action  for
lack of subject matter jurisdiction under the CPIUN.
62 Id.
63 Id.
Plaintiffs  also  argue  that  “[t]he  District  Court  further  erred  in  holding
64
that [individual defendants] Ban and Mulet are immune from suit.” Pls.’ Br. 47.
But  plaintiffs’  only  contention  in  support  of  this  argument  is  that  “UN  officers
are not entitled to immunity under the CPIUN when the UN itself is not entitled
to immunity under the CPIUN.” Id. Because we have already rejected plaintiffs’
argument that the UN is not entitled to immunity, we must reject their argument
that Ban and Mulet are not entitled to immunity as well.
22