Williams v. Annucci ( 2018 )

15‐1018
Williams v. Annucci
1
2 In the
3 United States Court of Appeals
4 For the Second Circuit
5 ________
6
7 AUGUST TERM, 2017
8
9 ARGUED: OCTOBER 11, 2017
10 DECIDED: JULY 10, 2018
11
12 No. 15‐1018
13
14 DEANDRE WILLIAMS, A/K/A DAVID WILLIAMS,
15 Plaintiff‐Appellant,
16
17 v.
18
19 ANTHONY J. ANNUCCI, Commissioner of NYS Department of
20 Corrections and Community Supervision, CHERYL V. MORRIS,
21 Director, Ministerial, Family and Volunteer Services, NYS
22 Department of Corrections and Community Supervision, OMEGA
23 ALSTON, Assistant Director, Ministerial, Family and Volunteer
24 Services, Department of Corrections and Community
25 Supervision, D. ROCK, Superintendent, Upstate Correctional Facility,
26 M. LIRA, Deputy Superintendent, Upstate Correctional Facility,
27 TIMOTHY C. HAWK, Chaplain, Upstate Correctional Facility, a/k/a J.
28 HAWK, DON HAUG, Food Administrator, Upstate
29 Correctional Facility, KAREN BELLAMY, Director, Inmate Grievance
30 Program, NYS Department of Corrections and Community
31 Supervision, KENNETH S. PERLMAN, Deputy Commissioner, Program
32 Services, NYS Department of Correctional Services, ALEC
33 FRIEDMANN, Jewish Chaplain, Upstate Correctional Facility,
2  No. 15‐1018
1 Defendants‐Appellees.1
2 ________
3
4 Appeal from the United States District Court
5 for the Northern District of New York.
6 No. 11 Civ. 379 – Norman A. Mordue, Judge, Therese Wiley Dancks,
7 Magistrate Judge.
8 ________
9
10 Before: WALKER, POOLER, Circuit Judges, and CRAWFORD, District
11 Judge.2
12 ________
13
14 Plaintiff‐Appellant  DeAndre  Williams  appeals  from  a
15 memorandum  and  order  of  the  United  States  District  Court  for  the
16 Northern  District  of  New  York  (Mordue,  J.).  The  district  court,
17 adopting the recommendation of the magistrate judge (Dancks, M.J.),
18 granted summary judgment to the defendants, various officials of the
19 New  York  State  Department  of  Corrections  and  Community
20 Supervision (“DOC”), on Williams’s claim that the DOC’s policy of
21 not accommodating the dietary restrictions imposed by his Nazarite
22 Jewish  faith  violated  the  Religious  Land  Use  and  Institutionalized
23 Persons  Act  of  2000  (RLUIPA).  The  district  court,  adopting  the
24 reasoning  of  the  magistrate  judge,  denied  Williams’s  request  for  a
The  Clerk  of  the  Court  is  directed  to  amend  the  caption  as  set  forth
1
above.
2 Judge Geoffrey W. Crawford, of the United States District Court for the
District of Vermont, sitting by designation.
3  No. 15‐1018
1 permanent  injunction  because  it  found  that,  assuming  Williams’s
2 beliefs  were  “sincerely  held”  and  “substantially  burdened”  by  the
3 DOC’s  policy,  the  DOC’s  refusal  to  modify  the  menu  for  Williams
4 furthered  a  compelling  state  interest  in  minimizing  costs  and
5 administrative  burdens,  and  the  DOC’s  policy  constituted  the  least
6 restrictive means of furthering those interests. Special App’x 45–47.
7 We conclude that the district court erred in granting summary
8 judgment to the DOC because, in the wake of the Supreme Court’s
9 decision in Holt v. Hobbs, 135 S. Ct. 853 (2015), it failed to appreciate
10 the  substantial  showing  that  the  government  must  make  to  justify
11 burdening  an  individual  plaintiff’s  practice  of  a  sincerely  held
12 religious  belief.  We  therefore  VACATE  the  district  court’s  grant  of
13 summary  judgment  on  Williams’s  claim  for  injunctive  relief  under
14 RLUIPA, and REMAND for further proceedings consistent with this
15 opinion.  The  DOC’s  motion  to  vacate  the  judgment  and  remand  is
16 DENIED as moot.
17 ________
18
19 RAJEEV  MUTTREJA,  (Meir  Feder,  Lauren  Pardee
20 Ruben, on the brief), Jones Day, New York, NY, for
21 Plaintiff‐Appellant.
22 ZAINAB  A.  CHAUDHRY  (Andrew  D.  Bing,  Barbara
23 D.  Underwood,  on  the  brief),  for  Barbara  D.
24 Underwood, Attorney General of the State of New
25 York, New York, NY, for Defendants‐Appellees.
4  No. 15‐1018
1 ________
2
3 JOHN M. WALKER, JR., Circuit Judge:
4 Plaintiff‐Appellant  DeAndre  Williams  appeals  from  a
5 memorandum  and  order  of  the  United  States  District  Court  for  the
6 Northern  District  of  New  York  (Mordue,  J.).  The  district  court,
7 adopting the recommendation of the magistrate judge (Dancks, M.J.),
8 granted summary judgment to the defendants, various officials of the
9 New York State Department of Corrections (“DOC”), on Williams’s
10 claim  that  the  DOC’s  policy  of  not  accommodating  the  dietary
11 restrictions  imposed  by  his  Nazarite  Jewish  faith  violated  the
12 Religious  Land  Use  and  Institutionalized  Persons  Act  of  2000
13 (RLUIPA). The district court, adopting the reasoning of the magistrate
14 judge, denied Williams’s request for a permanent injunction because
15 it found that, assuming Williams’s beliefs were “sincerely held” and
16 “substantially burdened” by the DOC’s policy, the DOC’s refusal to
17 modify the menu for Williams furthered a compelling state interest in
18 minimizing costs and administrative burdens, and the DOC’s policy
19 constituted  the  least  restrictive  means  of  furthering  those  interests.
20 Special App’x 45–47.
21 We conclude that the district court erred in granting summary
22 judgment to the DOC because it failed to appreciate, in the wake of
23 the Supreme Court’s decision in Holt v. Hobbs, 135 S. Ct. 853 (2015),
5  No. 15‐1018
1 the  substantial  showing  that  the  government  must  make  to  justify
2 burdening  an  individual  plaintiff’s  practice  of  a  sincerely  held
3 religious  belief.  We  therefore  VACATE  the  district  court’s  grant  of
4 summary  judgment  on  Williams’s  claim  for  injunctive  relief  under
5 RLUIPA, and REMAND for further proceedings consistent with this
6 opinion.  The  DOC’s  motion  to  vacate  the  judgment  and  remand  is
7 DENIED as moot.
8 BACKGROUND
9 Plaintiff‐Appellant DeAndre Williams is a practicing Nazarite
10 Jew and a prisoner of the New York State DOC. As part of his faith,
11 Williams believes he must consume a grape‐free, egg‐free, vegetarian
12 diet that is also kosher. Williams also has a dairy intolerance.
13 At the time this appeal was filed, the DOC prepared meals for
14 inmates in two steps: first, it processed food at a central production
15 center; then, it shipped that food to each prison facility where meals
16 were prepared and served to inmates. The DOC makes two different
17 menus  available  to  prisoners:  the  general  confinement  menu
18 (“GCM”), and the Cold Alternative Diet (“CAD”). The GCM meals,
19 which are not certified kosher, include an entrée, side dishes, and a
20 beverage. Many items on this menu include meat, dairy, or grapes.
21 The  DOC  also  typically  offers  an  alternative  entrée  that  does  not
22 contain meat, but that may contain dairy or grape products. The CAD
6  No. 15‐1018
1 menu, on the other hand, provides kosher food, but it includes meat,
2 dairy, and grapes.
3 The DOC allows inmates to submit requests to substitute food
4 for medical reasons, which the DOC then reviews on a case‐by‐case
5 basis. The DOC generally does not permit substitutions for religious
6 reasons.  Instead,  the  DOC’s  policy  is  to  advise  inmates  to  “refrain
7 from eating those food items which are contrary to [their] religious
8 beliefs.” App’x 250.
9 The DOC accommodates Williams’s dairy allergy, but often in
10 ways that conflict with his religion’s requirements. For example, the
11 DOC frequently replaces Williams’s cream cheese with grape jelly or
12 his  cheese  with  meat.  As  a  result,  Williams  cannot  eat  much  of  the
13 food the  DOC offers him. His diet is largely confined to hot cereal,
14 bread, fruit, vegetables, soup, and peanut butter. Sometimes he tries
15 to  trade  the  food  he  cannot  eat  with  other  inmates,  even  though
16 trading food is discouraged.
17 Since 2002, Williams has filed multiple grievances based on the
18 DOC’s refusal to accommodate his religiously required diet. Over the
19 years,  he  has  asked  for  a  variety  of  accommodations,  including
20 transferring him to a facility that serves full kosher meals, providing
21 him  with  a  kosher  vegetarian  meal  that  does  not  include  grapes,
22 replacing  the  items  he  cannot  eat  with  other  items  on  the  CAD,  or
7  No. 15‐1018
1 removing the items he cannot eat from his tray.3 These requests were
2 denied in accordance with the DOC’s policy regarding religious diets.
3 In  April  2011,  Williams,  acting  pro  se,  brought  this  action.
4 Williams  alleged  that  the  DOC  violated  his  rights  under  the  First
5 Amendment and RLUIPA by refusing to accommodate his religious
6 dietary restrictions, and he sought an injunction ordering the DOC to
7 provide him with the meals his religion required. The district court
8 denied Williams’s motion for a preliminary injunction in March 2012,
9 but denied the DOC’s motion to dismiss the following February.
10 In May 2014, the DOC moved for summary judgment, arguing
11 that  it  had  a  compelling  interest  in  controlling  costs  and  avoiding
12 administrative  burdens.  By  way  of  support,  the  DOC  proffered  a
13 sworn  declaration  from  Robert  Schattinger,  the  DOC’s  Director  of
14 Correctional Food and Nutritional Services. Schattinger claimed that
15 the  DOC’s  experience  with  a  kosher  food  line  at  its  Green  Haven
16 facility  had  taught  it  that  running  such  a  program  is  “extremely
17 expensive and administratively burdensome” and that such a service
18 “[could]  not  be  provided”  statewide.  App’x  392.  The  declaration
19 stated that “maintaining the integrity of kosher [food] at the facility
20 level is problematic.” Id. To make kosher meals available to inmates
To Williams, it is important that an item he cannot eat be removed from
3
his tray because if it seeps onto other acceptable items it contaminates them.
8  No. 15‐1018
1 statewide,  Schattinger  anticipated  that  the  DOC  would  have  to
2 prepare  meals  at  a  kosher  site,  seal  them,  and  ship  them  to  each
3 facility, which would require purchasing new equipment and hiring
4 more staff. Additionally, Schattinger anticipated that extra time and
5 energy  would  be  required  to  figure  out  how  to  provide  inmates
6 adequate nutrition in a menu without meat. Due to these “fiscal and
7 practical considerations,” Schattinger declared, “the Department has
8 determined  that  a  [kosher  vegetarian]  menu  will  not  be  provided,”
9 since doing so is “not financially or administratively feasible.” App’x
10 392–93.
11 The district court assigned the motion for summary judgment
12 to a magistrate judge. The magistrate judge determined that there was
13 no dispute that Williams’s religious beliefs were “sincerely held” and
14 that those beliefs were “substantially burdened” by the DOC’s policy.
15 Special  App’x  45–47.  Nevertheless,  the  magistrate  judge  found  that
16 the  DOC’s  refusal  to  modify  the  menu  for  Williams  furthered  a
17 compelling  state  interest  in  minimizing  costs  and  administrative
18 burdens and was the least restrictive way of furthering those interests.
19 The magistrate judge thus recommended that the district court grant
20 summary  judgment  to  the  DOC.  Shortly  before  the  district  court
21 decided the motion, the Supreme Court handed down Holt v. Hobbs,
22 135  S.  Ct.  853  (2015),  clarifying  the  standard  applicable  to  RLUIPA
23 claims. The district court adopted the magistrate’s recommendation
9  No. 15‐1018
1 and  entered  summary  judgment  for  the  DOC  without  considering
2 Holt. Williams timely appealed.
3   After the district court granted summary judgment, the DOC
4 reported  that  it  had  made  significant  changes  to  its  kosher  meal
5 program. In fact, the day after the DOC’s brief was due in this appeal,
6 the facility where Williams was then housed adopted a new kosher
7 menu. The new menu is a largely vegetarian diet, with meat served
8 twice per week and eggs once per week. The new meals are prepared
9 at  a  kosher  facility  and  prepackaged  with  a  clear  plastic  lid  and
10 double‐wrapping. That packaging gives the DOC greater capability
11 to  make  kosher‐compliant  substitutions  on  a  case‐by‐case  basis.
12 Williams,  however,  was  transferred  to  a  facility  that  does  not
13 participate  in  the  new  menu  program.  Regardless,  even  this  new
14 menu includes items he cannot eat, and he has said that he will not
15 elect to adopt it.
16   In November 2015, we appointed pro bono counsel for Williams
17 to brief the issue of “whether summary judgment was warranted on
18 Appellant’s claim for injunctive relief (a nutritionally adequate diet
19 compliant  with  his  religious  beliefs)  under  the  Religious  Land  Use
20 and  Institutionalized  Persons  Act.”  Mot.  Order,  Williams  v.  Fischer,
21 No. 15‐1018 (2d Cir. Nov. 4, 2015), ECF No. 55.
10  No. 15‐1018
1 DISCUSSION
2 Williams  argues  on  appeal  that  the  district  court  erred  in
3 granting  summary  judgment  to  the  DOC  because  the  district  court
4 misunderstood, post‐Holt, the extent to which the DOC’s evidence of
5 a  compelling  interest  and  least  restrictive  alternatives  must  be
6 particularized  to  adequately  respond  to  Williams’s  specific  request
7 for accommodations.
8 “We review a grant of summary judgment de novo, examining
9 the evidence in the light most favorable to, and drawing all inferences
10 in favor of, the non‐movant.” Sheppard v. Beerman, 317 F.3d 351, 354
11 (2d Cir. 2003). Summary judgment is appropriate where “there is no
12 genuine dispute as to any material fact and the movant is entitled to
13 judgment as a matter of law.” Fed. R. Civ. P. 56(a). “[T]he submissions
14 of a pro se litigant must be construed liberally and interpreted to raise
15 the strongest arguments that they suggest.” Triestman v. Fed. Bureau of
16 Prisons,  470  F.3d  471,  474  (2d  Cir.  2006)  (per  curiam)  (internal
17 quotation marks and emphasis omitted).
18 I. Availability of a Permanent Injunction
19 The district court construed Williams’s complaint as seeking a
20 permanent  mandatory  injunction,  but  concluded  that  there  was  no
21 defendant against whom effective injunctive relief could be awarded
22 under RLUIPA. As the DOC concedes, this was an error.
11  No. 15‐1018
1 Williams sued Brian Fischer, the Commissioner of the DOC, in
2 his  official  capacity.  Before  the  district  court  ruled  on  Williams’s
3 motion for summary judgment, Fischer retired, and Williams did not
4 separately sue his successor.
5 Fischer’s retirement had no effect on Williams’s ability to obtain
6 injunctive relief. It is settled that “suits against officers in their official
7 capacity . . . are directed at the office itself.” Tanvir v. Tanzin, No. 16‐
8 1176, 2018 WL 3096962, at *7 n.7 (2d Cir. June 25, 2018) (as amended)
9 (citing  Fed.  R.  Civ.  P.  17(d)).  So,  when  a  “defendant  in  an  official
10 capacity  suit  leaves  office,  the  successor  to  the  office  replaces  the
11 originally named defendant.” Id.;  see  also  Fed.  R. Civ.  P. 25(d)  (“An
12 action does not abate when a public officer who is a party in an official
13 capacity  .  .  .  ceases  to  hold  office  while  the  action  is  pending.  The
14 officer’s successor is automatically substituted as a party.”).
15 Once  Fischer  retired,  his  successor,  Acting  Commissioner
16 Anthony  Annucci,  was  “automatically  substituted”  as  a  defendant.
17 Fed. R. Civ. P. 25(d). And it is Annucci who has the power to order
18 that Williams be accommodated. See N.Y. Correct. Law § 112(1).
19 II. The Effect of Changes in DOC Policy
20 Next, we must decide what effect, if any, the recent changes to
21 the  DOC’s  dietary  policy  have  on  Williams’s  appeal.  The  DOC
22 suggests that in light of these changes this case might be moot under
23 RLUIPA’s safe harbor provision or otherwise.
12  No. 15‐1018
1 “In order for a federal court to retain jurisdiction over a case,
2 an actual controversy must exist at all stages of review, not merely at
3 the time the complaint is filed.” Prins v. Coughlin, 76 F.3d 504, 506 (2d
4 Cir. 1996) (per curiam) (internal quotation marks omitted). “A case is
5 deemed moot where the problem sought to be remedied has ceased,
6 and where there is no reasonable expectation that the wrong will be
7 repeated.” Id. (internal quotation marks omitted). “[A] case becomes
8 moot only when it is impossible for a court to grant any effectual relief
9 whatever to the prevailing party.” Chevron Corp. v. Donziger, 833 F.3d
10 74,  124  (2d  Cir.  2016)  (internal  quotation  marks  and  emphasis
11 omitted).  RLUIPA  encourages  institutions  to  accommodate  inmate
12 requests  by  exempting  from  liability  institutions  that  change
13 challenged policies, exempt substantially burdened inmates, or take
14 “any other means that eliminates the substantial burden.” 42 U.S.C. §
15 2000cc‐3(e).
16 First, the DOC argues that the mootness point is better resolved
17 by the district court. The DOC relies on Lumbermens Mutual Casualty
18 Co. v. RGIS Inventory Specialists, LLC, 356 F. App’x 452, 453–54 (2d Cir.
19 2009), a case in which we remanded to the district court to determine
20 whether  the  action  was  mooted  by  a  settlement  in  another  case
21 because  “the  question  of  mootness  is,  at  least  in  part,  factual”  and
22 “dependent . . . on the terms and circumstances of the settlement.” Id.
23 at  454.  That  case  is  distinguishable.  Here,  the  facts  pertaining  to
13  No. 15‐1018
1 mootness  are  uncontested:  the  DOC  has  not  agreed  to  provide
2 Williams with his requested diet; the new menu, like the old menu,
3 includes items that Williams cannot eat; and the new kosher menu is
4 not available where Williams is currently incarcerated. No additional
5 factfinding is required.
6   In a variation of its mootness argument, the DOC argues that
7 we should remand without addressing the merits so the district court
8 can consider the new record in the first instance. The DOC’s reliance
9 on  Farmer  v.  Brennan,  511  U.S.  825,  846–48  (1994),  for  this  point  is
10 misplaced,  however,  because  there  the  Supreme  Court  clarified  the
11 Eighth Amendment standard before remanding for the district court
12 to apply it. See id. In the “interest[] of judicial economy,” we opt to do
13 the  same  with  regard  to  Williams’s  RLUIPA  claim.  Florez  v.  Cent.
14 Intelligence Agency, 829 F.3d 178, 189 (2d Cir. 2016).4
15
The DOC has also asked us to invoke our inherent authority to “vacate,
4
set  aside  or  reverse  any  judgment,  decree,  or  order  of  a  court”  under  28
U.S.C.  §  2106  and  employ  our  so‐called  Jacobson  remand  procedure  by
remanding  the  case  to  the  district  court  to  “consider  arguments”  and
“weigh relevant evidence . . . in the first instance” while keeping the appeal.
Florez, 829 F.3d at 189; see also United States v. Jacobson, 15 F.3d 19, 21–22 (2d
Cir.  1994).  Because  we  conclude  that  there  are  independent  reasons  for
remanding to the district court, we do not separately address this issue. On
remand, as discussed further in Section III, infra, the district court should
consider the DOC’s ability to accommodate Williams in light of the recent
changes to DOC policy. See Farmer, 511 U.S. at 846–48 (clarifying applicable
standard before remanding for the district court to apply it with reference
to the updated factual record).
14  No. 15‐1018
1 III. RLUIPA Claim
2 RLUIPA  states  that  “[n]o  government  shall  impose  a
3 substantial burden on the religious exercise of a person residing in or
4 confined  to  an  institution  .  .  .  unless  the  government  demonstrates
5 that imposition of the burden on that person—(1) is in furtherance of
6 a  compelling  governmental  interest;  and  (2)  is  the  least  restrictive
7 means  of  furthering  that  compelling  governmental  interest.”  42
8 U.S.C. § 2000cc‐1(a). In practice, RLUIPA claims are evaluated under
9 a  burden‐shifting  framework  whereby  a  plaintiff  must  first
10 demonstrate that the state has imposed a substantial burden on the
11 exercise  of  her  religion;  the  burden  then  shifts  to  the  state  to
12 demonstrate  “that  the  challenged  policy  or  action  furthered  a
13 compelling governmental interest and was the least restrictive means
14 of furthering that interest.” Redd v. Wright, 597 F.3d 532, 536 (2d Cir.
15 2010).
16 The  district  court  agreed  with  Williams  that  his  religious
17 exercise had been substantially burdened by the DOC’s policy of not
18 providing  him  with  religious  dietary  accommodations,  but
19 determined that the DOC had “met the burden of showing that for
20 financial and administrative reasons” the DOC had a compelling state
21 interest in limiting menu options. Special App’x 56. Williams argues
22 that  the  DOC’s  compelling  interest  showing  was  inadequate
23 particularly in the wake of Holt.
15  No. 15‐1018
1 In  Holt,  the  Supreme  Court  considered  a  Muslim  inmate’s
2 RLUIPA challenge to an Arkansas Department of Correction policy
3 that prohibited him from growing a half‐inch beard. See 135 S. Ct. at
4 859.  The  department  justified  its  policy  by  asserting  compelling
5 interests  in  (1)  stopping  the  flow  of  contraband,  and  (2)  facilitating
6 prisoner identification. See id. The department’s staff testified to these
7 concerns, but was unable to point to any actual problems that beards
8 had caused. See id. at 861. One official acknowledged that prisoners
9 could also hide contraband in clothing or the hair on their heads and
10 could  not  explain  why  taking  photos  of  inmates  without  a  beard
11 would not address the identification concern. See id. That official also
12 testified that keeping track of exempt inmates’ beard length would be
13 difficult, but he could not offer any reason why doing so would be
14 any  more  difficult  than  tracking  the  beard  length  of  those  with
15 medical  exemptions,  something  the  department  already  did.  See  id.
16 Even so, the district court held that the department had sufficiently
17 shown that banning half‐inch beards was the least restrictive means
18 of  furthering  its  compelling  interest  in  security.  See  id.  The  Eighth
19 Circuit affirmed. Id.
20 The  Supreme  Court  reversed,  holding  that  the  department’s
21 evidence did not discharge its burden to show that it had a compelling
22 interest  in  burdening  Holt.  Id.  at  863–67.  The  Court’s  reasoning  is
23 helpful guidance in applying RLUIPA to Williams’s case.
16  No. 15‐1018
1 First,  Holt  made  it  plain  that  courts  need  not  accept  the
2 government’s claim that its interest is compelling on its face. See id. at
3 864, 866. The Court held that the district court erred in thinking that
4 it  was  required  to  defer  to  the  government’s  assertion  that  inmates
5 could  hide  contraband  in  their  beards,  a  claim  that  even  the
6 magistrate judge had remarked was “almost preposterous.” Id. at 861,
7 863–64.  The  Court  acknowledged  that  courts  should  respect  prison
8 officials’ expertise in “evaluating the likely effects of altering prison
9 rules.” Id. at 864. But because Congress passed RLUIPA “to provide
10 very  broad  protection  for  religious  liberty,”  courts  abdicate  their
11 responsibility to “apply RLUIPA’s rigorous standard” by deferring to
12 the government’s “mere say‐so” without question. Id. at 859, 864, 866.
13 Second,  evidence  of  a  policy’s  underinclusiveness  relative  to
14 “analogous nonreligious conduct” may cast doubt on both whether
15 the  government’s  asserted  interest  is  compelling  and  whether  that
16 policy actually is the least restrictive means of furthering that interest.
17 See  id.  at  866  (internal  quotation  marks  omitted).  In  Holt,  the  Court
18 observed that the department insisted that it needed inmates to shave
19 their beards to stop the spread of contraband and to quickly identify
20 prisoners, but did not require them to go “bald, barefoot, or naked,”
21 which suggested a tailoring problem—namely, that “those interests
22 could be achieved by narrower ordinances that burdened religion to
23 a  far  lesser  degree.”  Id.  (internal  quotation  marks  omitted);  accord
17  No. 15‐1018
1 United States v. Secʹy, Fla. Depʹt of Corr., 828 F.3d 1341, 1349 (11th Cir.
2 2016)  (noting  that  the  lack  of  explanation  for  why  the  government
3 offered  special,  nonreligious  diets  at  similar  costs,  but  not  kosher
4 meals,  suggested  a  less  burdensome  policy  was  possible).  This
5 observation  was  consistent  with  previous  cases  in  which  the  Court
6 had  found  that  a  policy’s  underinclusiveness  suggests  that  the
7 proffered interest is not quite as compelling as the government claims.
8 See Church of the Lukumi Babalu Aye, Inc. v. City of Hialeah, 508 U.S. 520,
9 547 (1993) (“[A] law cannot be regarded as protecting [a compelling
10 interest] when it leaves appreciable damage to that supposedly vital
11 interest  unprohibited.”  (internal  quotation  marks  and  alteration
12 omitted)); accord Yellowbear v. Lampert, 741 F.3d 48, 60 (10th Cir. 2014)
13 (in  which  then–Circuit  Judge  Gorsuch  wrote  that  “[a]  law’s
14 underinclusiveness—its failure to cover significant tracts of conduct
15 implicating the law’s animating and putatively compelling interest—
16 can raise with it the inference that the government’s claimed interest
17 isn’t actually so compelling after all”).
18 Third, the government’s compelling interest must be defined at
19 an appropriately reduced level of generality—that is, the government
20 must justify its conduct by demonstrating not just its general interest,
21 but its particularized interest in burdening the individual plaintiff in
22 the precise way it has chosen. See Holt, 135 S. Ct. at 863. The Court in
23 Holt  rejected  the  government’s  “broadly  formulated”  interest  in
18  No. 15‐1018
1 prison safety and security and insisted instead that the government
2 “demonstrate  that  the  compelling  interest  test  is  satisfied  through
3 application  of  the  challenged  law  to  the  person—the  particular
4 claimant  whose  sincere  exercise  of  religion  is  being  substantially
5 burdened.”  Id.  (internal  quotation  marks  and  alterations  omitted).
6 While  the  Court  agreed  that  the  government  had  a  compelling
7 interest  in  “staunching  the  flow  of  contraband  into  and  within  its
8 facilities,”  the  Court  rejected  the  government’s  argument  that  “this
9 interest would be seriously compromised by allowing an inmate to
10 grow a ½–inch beard.” Id.
11 With  these  principles  in  mind,  we  consider  Williams’s
12 challenge to the DOC’s dietary policy.
13 A. The Government’s Interest
14 In  the  district  court,  the  DOC  justified  its  refusal  to
15 accommodate  Williams’s  dietary  requirements  by  citing  its
16 compelling interest in controlling costs and avoiding administrative
17 burdens.  Neither  party  disputes  that  the  DOC  generally  has  a
18 compelling interest in controlling costs and avoiding administrative
19 burdens—or as another circuit has put it, an interest in “cost‐efficient
20 food service.” See Curry v. Cal. Dep’t of Corr. & Rehab., 616 F. App’x
21 265, 266 (9th Cir. 2015). What the parties do dispute is the specificity
22 with which the DOC is required to make such a showing.
23
19  No. 15‐1018
1   We  first  observe  that  the  government’s  interest  in  reducing
2 costs is less compelling in the RLUIPA context than it is elsewhere.
3 That  is  because  RLUIPA  explicitly  states  that  complying  with  its
4 terms  “may  require  a  government  to  incur  expenses  in  its  own
5 operations  to  avoid  imposing  a  substantial  burden  on  religious
6 exercise,”  codifying  a  congressional  preference  that  prisons  incur
7 additional  costs  to  accommodate  inmates’  free  exercise  rights.  42
8 U.S.C. § 2000cc‐3(c).
9 Even  before  Holt,  our  circuit  insisted  that  the  government‘s
10 proffered  interests  be  particularized.  For  instance,  in  Salahuddin  v.
11 Goord,  467  F.3d  263,  275  (2d  Cir.  2006),  an  inmate  challenged  the
12 prison’s  joint  Ramadan  services  for  Sunnis  and  Shi’ites.  The  prison
13 argued  that  the  burden  to  the  Sunni  plaintiff  of  having  to  attend  a
14 joint service was outweighed by the prison’s legitimate penological
15 concerns  regarding  “security,  as  well  as  fiscal,  space,  and  staffing
16 limitations,”  but  did  not  point  to  any  evidence  in  the  record  to
17 support those claims. Id. at 270, 275. We vacated the grant of summary
18 judgment  to  the  defendants,  reasoning  that  this  court  cannot
19 “manufacture facts out of thin air” and that “it is the defendants’ duty
20 on  summary  judgment  to  cite  record  evidence”  to  establish  that  its
21 interest is compelling. Id. at 275. In contrast, in Jova v. Smith, 582 F.3d
22 410  (2d  Cir.  2009)  (per  curiam),  we  held  that  the  government  had
23 sufficiently  justified  certain  dietary  restrictions  it  imposed  on  a
20  No. 15‐1018
1 practicing  Tulukeesh  inmate  who  required  a  “complex,  highly
2 regimented  non‐soybean‐based  vegan  diet”  only  after  the
3 government  submitted  “voluminous  affidavits  and  exhibits”
4 documenting the burdens of accommodation. Id. at 414–16. In doing
5 so, we made clear that “the state may not merely reference an interest
6 . . . to justify its actions”; “rather, the particular policy must further
7 this interest, and must be more than conclusory.” Id. at 415 (internal
8 citation and quotation marks omitted).
9 The DOC, citing to pre‐Holt cases, argues that the district court
10 correctly concluded that by proffering Schattinger’s declaration it met
11 its burden to show that it had a compelling interest in cost‐efficient
12 food service. We disagree.
13 At the most, the DOC’s cases and others show that courts have
14 found a compelling government interest in reducing costs where the
15 government submitted detailed affidavits that showed that adopting
16 the  requested  dietary  restriction  would  significantly  increase  costs
17 and administrative burdens. See, e.g., Curry, 616 F. App’x at 266, aff’g
18 2013  WL 75769, at  *4,  *9  (N.D.  Cal.  Jan.  4,  2013)  (affirming  grant  of
19 summary  judgment  where  the  record  included  specific  evidence
20 calculating the costs of accommodating the inmate’s restrictions to be
21 thirty  times  more  than  the  regular  cost  of  feeding  a  prisoner  and
22 showing  that  the  closest  store  where  appropriate  food  could  be
23 purchased  was  35  miles  away).  But  see  Moussazadeh  v.  Tex.  Depʹt  of
21  No. 15‐1018
1 Criminal Justice, 703 F.3d 781, 795–96 (5th Cir. 2012) (remanding for
2 further factfinding as to whether there was a compelling interest in
3 cost savings in denying kosher meals where there was evidence in the
4 record that providing kosher meals to all observant prisoners would
5 cost  around  $88,000  a  year,  causing  the  court  to  be  “skeptical  that
6 saving  less  than  .05%  of  the  food  budget  constitutes  a  compelling
7 interest”).
8 The  DOC  has  not  shown  on  the  present  record  that
9 accommodating  Williams  would  significantly  increase  costs  and
10 administrative  burdens.  The  record,  unlike  the  one  in  Jova,  is  not
11 replete with “voluminous affidavits and exhibits,” 582 F.3d at 414–16,
12 but instead includes only one declaration that claims, in a conclusory
13 manner,  that  “[d]ue  to  fiscal  and  practical  considerations  .  .  .  the
14 Department has determined that a [kosher vegetarian] menu will not
15 be  provided”;  that  “[d]esignating  and  providing  a  new  kosher
16 vegetarian food line would bring . . . challenges”; and that providing
17 the  food  would  be  “exceedingly  burdensome  to  existing  staff  and
18 facility  resources”  so  it  “is  not  financially  or  administratively
19 feasible.” App’x 392–93. The DOC has not said precisely how much
20 these  changes  would  cost  or  the  amount  of  that  cost  relative  to  the
21 overall cost of feeding inmates. Nor has it shown the added cost, if
22 any,  of  accommodating  Williams’s  alternative  suggestions,  such  as
23 not  placing  foods  he  cannot  eat  on  his  tray  or  giving  him  more  of
22  No. 15‐1018
1 certain foods the DOC already prepares. The DOC’s showing of what
2 seems  to  be  its  “marginal  interest”  in  cost‐efficiency  as  to  Williams
3 falls short of meeting its justification burden. Holt, 135 S. Ct. at 863.
4 As  was  the  case  in  Holt,  the  DOC’s  policy  is  underinclusive
5 because  the  DOC  accommodates  comparable  medical  dietary
6 restrictions.  Such  unexplained  disparate  treatment  of  “analogous
7 nonreligious  conduct”  leads  us  to  question  whether  the  DOC’s
8 interest  in  cost‐efficiency  is  as  compelling  as  it  suggests  given  that
9 there  is  no  evidence  that  these  medical  accommodations  have
10 increased costs significantly or impaired efficiency. See Church of the
11 Lukumi Babalu Aye, 508 U.S. at 546–47. Of course, the DOC might have
12 a reasonable explanation for this evident underinclusiveness, but, to
13 date, it has not offered one. See Knight v. Thompson, 797 F.3d 934, 944–
14 45 (11th Cir. 2015).
15 Even if the DOC’s evidence were more detailed, it still might be
16 inappropriate  to  accept  its  word  that  Williams’s  accommodations
17 would be cost inefficient. See Holt, 135 S. Ct. at 866. The fact that the
18 DOC continues to operate a kosher meal facility at Green Haven and
19 has  since  reformed  its  system  by  providing  prepackaged  kosher
20 meals  casts  considerable  doubt  on  the  DOC’s  claim  that  providing
21 kosher  vegetarian  food  to  Williams  is  too  expensive  and
22 administratively burdensome. Indeed, it appears that the systems are
23 now  in  place  that  Schattinger  anticipated  would  be  too  costly  to
23  No. 15‐1018
1 build—namely,  systems  for  preparing  food  off  site,  individually
2 sealing it, and then reheating it on site. Taking the DOC at its word
3 under such circumstances would involve “a degree of deference that
4 is tantamount to unquestioning acceptance.” Id. at 864.5
5 To  the  extent  that  the  DOC’s  argument  is  that  Williams’s
6 request  is  administratively  burdensome  because  it  would  lead  to
7 more  requests  for  accommodation  from  inmates,  it  is  the  “classic
8 rejoinder of bureaucrats throughout history” rejected by the Supreme
9 Court  in  Holt.  Id.  at  866  (internal  quotation  marks  omitted).  In  fact,
10 narrowing the pool of potential accommodations is what the sincerity
11 requirement accomplishes: it ensures that accommodations are only
12 available to the few who sincerely hold protected beliefs. Id. at 866–67
13 (noting  that  if  prison  officials  suspect  inmates  are  using
14 accommodations  in  bad  faith  “prison  officials  may  appropriately
15 question whether a prisoner’s religiosity, asserted as the basis for a
16 requested accommodation, is  authentic”); see also  Fla. Depʹt of Corr.,
This is not to say that we would hold against a prison the efforts that it
5
makes to accommodate inmates. In fact, RLUIPA provides a safe harbor for
prisons that remediate infringing policies. See 42 U.S.C. § 2000cc‐3(e). But
where a facility has demonstrated a capability to accommodate inmates but
chooses not to do so, we are well within bounds to consider that capability
when  determining  how  burdensome  accommodating  the  plaintiff  would
actually  be.  See  Secʹy, Fla.  Depʹt of Corr., 828 F.3d  at 1347–48 (considering
fact  that  department  had  previously  provided  kosher  meals  statewide
relevant  to  whether  current  policy  denying  kosher  food  furthered  state’s
compelling interest in cost containment).
24  No. 15‐1018
1 828  F.3d  at  1349  (rejecting  argument  that  cutting  statewide  kosher
2 food service furthered state’s compelling interest in cost containment
3 where  record  included  evidence  that  the  department  was  not
4 enforcing  the  rules  of  participation  or  screening  out  insincere
5 applicants).
6 In sum, we conclude that the DOC failed to meet its burden of
7 showing  with  particularity  that  it  had  a  compelling  interest  in  not
8 accommodating Williams.
9 B. Least Restrictive Means
10 The government has also failed to show that its policy of not
11 accommodating  Williams  is  the  least restrictive means  of  achieving
12 its stated goal of running a cost‐efficient food service program.
13 “The  least‐restrictive‐means  standard  is  exceptionally
14 demanding, and it requires the government to show that it lacks other
15 means  of  achieving  its  desired  goal  without  imposing  a  substantial
16 burden on the exercise of religion by the objecting party.” Holt, 135 S.
17 Ct. at 864 (internal quotation marks and alterations omitted). “If a less
18 restrictive means is available for the Government to achieve its goals,
19 the  Government  must  use  it.”  Id.  (internal  alteration  omitted).
20 Whether a proffered alternative is the least restrictive means is a fact‐
21 intensive inquiry. See Jova, 582 F.3d at 417 (remanding because further
22 factfinding was required to determine whether the chosen policy was
25  No. 15‐1018
1 the least restrictive means); Robinson v. Superintendent Houtzdale SCI,
2 693 F. App’x 111, 117 (3d Cir. 2017).
3 To establish that its chosen policy is the least restrictive means,
4 the DOC must prove that each of the inmate’s proffered alternatives
5 is  too  burdensome.  See  Holt,  135  S.  Ct.  at  864–65  (holding  that
6 defendants  “fail[ed]  to  prove  that  [inmate’s]  proposed  alternatives
7 would not sufficiently serve its . . . interests”). For example, in Jova,
8 the  Tulukeesh‐inmate  plaintiff  challenged  the  government’s  refusal
9 to provide him specific foods, on particular days, prepared only by
10 Tulukeesh  adherents.  582  F.3d  at  417.  Although  we  held  that  the
11 government was not required under RLUIPA to grant the defendant’s
12 full dietary request, we remanded because “there [was] no indication
13 that  the  Defendants  discussed,  let  alone  demonstrated,  why  they
14 [could  not]  provide  an  entirely  vegetarian  menu  to  inmates  who
15 request  it”  and  therefore  they  “did  not  demonstrate  that  the
16 religious/meatless alternative menu was the least restrictive means of
17 furthering their compelling administrative interests.” Id.
18 To show that the chosen policy is the least restrictive means of
19 furthering  the  government’s  compelling  interest,  the  government
20 must again account for a policy’s underinclusiveness. See Holt, 135 S.
21 Ct. at 864–66. For example, in Holt, the government failed to show that
22 its policy preventing inmates from growing a half‐inch beard was the
23 least  restrictive  means  where  it  already  searched  the  quarter‐inch
26  No. 15‐1018
1 beards  of  inmates  with  dermatological  conditions  and  “[i]t  ha[d]
2 offered no sound reason why hair, clothing, and ¼–inch beards can
3 be searched but ½–inch beards cannot.” Id. at 864; see also Knight, 797
4 F.3d  at  944–45,  947  (upholding  district  court’s  judgment  for  the
5 department  in  case  challenging  department’s  policy  requiring  only
6 male  inmates  to  have  short  hair  where  department  introduced
7 evidence  of  specific  incidents  where  male,  but  not  female,  inmates
8 had used long hair to conceal contraband and infections, cut hair to
9 conceal identity, and grabbed hair during fights).
10 The  DOC  here  has  not  made  this  difficult  showing.  First,  the
11 policy’s  underinclusiveness  suggests,  as  it  did  in  Holt,  that  a  more
12 tailored policy, less burdensome to Williams, is possible. 135 S. Ct. at
13 866.  Specifically,  the  DOC  has  not  explained  how  the  religious
14 exception Williams has asked for (swapping out religiously forbidden
15 foods)  is  any  more  administratively  burdensome  than  the  medical
16 exception  he  already  receives  (swapping  out  allergy‐producing
17 foods).  Such  unexplained  disparate  treatment  of  “analogous
18 nonreligious conduct” leads us to suspect that a narrower policy that
19 burdens Williams to a lesser degree is in fact possible. See id.
20 Second,  the  DOC  has  not  shown  that  Williams’s  proposed
21 alternatives are not viable. See id. at 864–65. Construing Williams’s pro
22 se district court submissions liberally, as we must, Triestman, 470 F.3d
23 at 474, he has identified three ways the DOC could accommodate him,
27  No. 15‐1018
1 each of which is potentially less restrictive than its current policy: the
2 DOC could (1) serve Williams a kosher vegetarian meal—whether by
3 establishing a kosher vegetarian line at the facility level or shipping
4 in  prepackaged  kosher  food;  (2)  provide  Williams  with  a  modified
5 version of the CAD menu, replacing items Williams cannot eat with
6 high‐protein  foods  or  with  other  CAD  items;  or  (3)  refrain  from
7 putting forbidden foods on Williams’s tray. Like the department in
8 Jova,  the  DOC  here  did  not  discuss,  much  less  demonstrate,  why  it
9 could  not,  at  least,  give  Williams  more  of  the  acceptable  food  it
10 already prepares or stop serving him foods he cannot eat. See 582 F.3d
11 at 417. Moreover, it seems that Williams’s request that he be served a
12 full  kosher  vegetarian  meal  could  be  no  more  than  minimally
13 burdensome given the DOC’s new ability to make kosher‐compliant
14 substitutions. Just how restrictive these alternatives are, however, is a
15 fact question that is better left for the district court to consider in the
16 first instance. See id.
17 For these reasons, the DOC has not satisfied its burden under
18 RLUIPA,  and  the  district  court  erred  in  granting  it  summary
19 judgment.  Because  fact  questions  remain  as  to  whether  the  DOC’s
20 interest is compelling and its means are the least restrictive, in light of
21 Williams’s suggested alternatives, we remand for further factfinding.
22 See id.
28  No. 15‐1018
1 We would be remiss not to express our disappointment with
2 the  DOC’s  approach  to  litigating  this  case.  It  has  been  seven  years
3 since  Williams  initially  filed  his  complaint.  During  that  time,  the
4 record indicates that every day, three meals a day, Williams has been
5 forced to cobble together sufficient food to eat while adhering to his
6 protected religious diet. Meanwhile, the DOC failed to file a brief that
7 grappled  with  Williams’s  argument  about  how  Holt  impacted  the
8 RLUIPA analysis, thereby prolonging this case. In situations like this,
9 we would have to be naïve to overlook that it is in the government’s
10 interest to wage a war of attrition that draws out judicial proceedings
11 until the plaintiff‐inmate is released and the case is mooted. Now that
12 the  applicable  standard  has  been  clarified,  we  look  forward  to  a
13 speedy resolution of this dispute.
14 CONCLUSION
15 We  therefore  VACATE  the  district  court’s  grant  of  summary
16 judgment on Williams’s claim for injunctive relief, and REMAND for
17 further proceedings consistent with this opinion. The DOC’s motion
18 to vacate judgment and remand is DENIED as moot.
19