Guertin v. United States , 743 F.3d 382 ( 2014 )

13‐186
Guertin v. United States
In the
United States Court of Appeals
For the Second Circuit
________
AUGUST TERM, 2013
ARGUED: OCTOBER 31, 2013
DECIDED: FEBRUARY 26, 2014
No. 13‐186
RICHARD GUERTIN,
Plaintiff‐Appellant,
v.
UNITED STATES OF AMERICA, DEPARTMENT OF HOUSING AND URBAN
DEVELOPMENT,
Defendants‐Appellees.
________
Before: WALKER, CABRANES, and LOHIER, Circuit Judges.
________
This  appeal  arises  out  of  the  refusal  by  the  United  States
Department  of  Housing  and  Urban  Development  to  authorize
reimbursement of the defense costs of plaintiff Richard Guertin, who
in 2004 was Corporation Counsel for the City of Middletown, New
1
13‐186
Guertin v. United States
York.    Guertin  incurred  these  costs  successfully  defending  criminal
charges  stemming  from  a  series  of  transactions  that  involved
Middletown’s  use  of  funds  it  received  from  HUD.    Invoking  the
Administrative  Procedure  Act,  5  U.S.C.  §§  701‐706,  and  his  Due
Process  and  Equal  Protection  Rights  under  the  United  States
Constitution,  Guertin  sought  an  order  in  the  District  Court  for  the
Southern  District  of  New  York  (Kenneth  M.  Karas,  J.)  overturning
HUD’s  decision.    The  district  court  affirmed  HUD’s  decision.    We
REVERSE and ORDER HUD to authorize reimbursement.
________
ROBERT  N.  ISSEKS,  Middletown,  NY,  for  Plaintiff‐
Appellant.
MICHAEL  J.  BYARS  (Emily  E.  Daughtry,  Benjamin
H.  Torrance  on  the  brief),  Assistant  United  States
Attorneys,  for  Preet  Bharara,  United  States
Attorney,  United  States  Attorney’s  Office  for  the
Southern  District  of  New  York,  New  York,  NY,
for Defendants‐Appellees.
________
2
13‐186
Guertin v. United States
JOHN M. WALKER, JR., Circuit Judge:
This  appeal  arises  out  of  the  refusal  by  the  United  States
Department  of  Housing  and  Urban  Development  (“HUD”)  to
authorize  reimbursement  of  the  defense  costs  of  plaintiff  Richard
Guertin,  who  in  2004  was  Corporation  Counsel  for  the  City  of
Middletown,  New  York.    Guertin  incurred  these  costs  successfully
defending  criminal  charges  stemming  from  a  series  of  transactions
that  involved  Middletown’s  use  of  funds  it  received  from  HUD.
Invoking the Administrative Procedure Act, 5 U.S.C. §§ 701‐706 (the
“APA”), and his Due Process and Equal Protection Rights under the
United  States  Constitution,  Guertin  sought  an  order  in  the  District
Court for the Southern District of New York (Kenneth M. Karas, J.)
overturning  HUD’s  decision.    The  district  court  affirmed  HUD’s
decision.    We  REVERSE  and  ORDER  HUD  to  authorize
reimbursement.
BACKGROUND
Between  1997  and  2004,  the  City  of  Middletown  received
funds  under  HUD’s  Community  Development  Block  Grant
3
13‐186
Guertin v. United States
(“CDBG”)  program,  which  provides  federal  grants  to  local
governments  to  promote  the  “the  development  of  viable  urban
communities.”  42 U.S.C. § 5301(c).  Congress delegated the day‐to‐
day  administration  of  the  CDBG  program,  including  the  actual
expenditure  of  federal  funds,  to  the  grant  recipients.    See  Dixson  v.
United  States,  465  U.S.  482,  486  (1984).    As  Corporation  Counsel  for
the  City  of  Middletown,  Guertin  had  oversight  responsibilities  of
CDBG fund expenditures.
On August 30, 2004, New York State indicted Guertin—along
with  Middletown  Mayor  Joseph  DeStefano  and  Middletown
Community  Development  Director  Neil  Novesky—on  a  variety  of
charges  tied  to  the  alleged  misuse  of  CDBG  funds.    The  essence  of
these  allegations  was  that,  as  Corporation  Counsel,  Guertin  had
conspired  with  DeStefano  and  Novesky  in  an  illegal  scheme  by
which  Mayor  DeStefano  had  personally  benefitted  from  the  loans
made  from  CDBG  funds.    Following  a  bench  trial,  plaintiff,
4
13‐186
Guertin v. United States
DeStefano and Novesky were found not guilty of all charges against
them.1
In  rendering  the  bench  verdict,  the  trial  judge  found  that
Novesky simply “did his job” as Director of the Office of Economic
and  Community  Development,  and  that  there  was  “no  credible
evidence  that  he  was  involved  in  any  illegal  scheme.”    Verdict
Transcript,  Joint  App’x  195.    With  regard  to  Mayor  DeStefano,  the
judge  found  one  of  the  eight  loans  from  CDBG  funds  to  be
“troubling.”    Id.  at  197.    Although  a  third‐party  had  originally
sought  the  loan  to  renovate  a  building,  the  loan  constituted  “an
indirect  pecuniary  benefit”  to  DeStefano  and  created  a  “prohibited
conflict.”  Id. at 202.  The judge, however, found that DeStefano had
not  acted  with  the  mens  rea  mandated  by  New  York’s  conflict  of
interest  statute,2  which  requires,  in  addition  to  illegality,  some  evil
purpose or plan.
1 The court convicted DeStefano on two reduced counts that were later
overturned on appeal.
2 This statute prohibits a municipal officer or employee from “willfully
and knowingly” having an interest in “any contract with the municipality
of which he is an officer or employee, when such officer or employee . . .
5
13‐186
Guertin v. United States
Of relevance to this appeal, the judge found that Guertin had
negotiated  this  prohibited  transaction  “ostensibly  in  his  private
capacity”  as  DeStefano’s  private  lawyer.    Id.  at  198.    But  because
there was no evidence that Guertin “was seen in contact or consult
or conversation with either of his two co‐defendants at any time,” id.
at  205‐06,  the  judge  found  that  Guertin’s  involvement  did  not
amount  to  participation  in  a  criminal  conspiracy.    The  judge  stated
that, “like it or not, attorney Guertin did wear two hats.  And in his
zeal to represent his private client DeStefano, he was blinded to his
obligation to the City of Middletown and he should have exercised
more  due  care  .  .  .  .  So  Mr.  Guertin  did  his  job  as  attorney  for  a
private citizen, DeStefano.  Perhaps he didn’t do his job quite as well
as corporate counsel for the City of Middletown.”  Id. at 206‐07.
Following  his  acquittal,  Novesky’s  attorney  asked  HUD  if
federal regulations allowed Middletown to reimburse Novesky from
CDBG funds for the legal fees he had incurred in defending against
has the power or duty to . . . negotiate, prepare, authorize or approve the
contract  or  authorize  or  approve  payment  thereunder.”  N.Y.  Gen.  Mun.
Law §§ 801, 805.
6
13‐186
Guertin v. United States
the  criminal  charges.    HUD  concluded  that  reimbursement  of
Novesky’s  legal  fees  from  CDBG  funds  was  permitted  because  the
“proceedings  resulted  from  actions  undertaken  in  the  ordinary
course of [Novesky’s] employment” and because the legal expenses
were  incurred  pursuant  to  “the  administration  of  the  CDBG
program.”    Letter  from  HUD  Associate  General  Counsel  to
Novesky’s Attorney (Sept. 7, 2007), Joint App’x 69‐70.
Naturally, Guertin and Mayor DeStefano then sought HUD’s
approval for reimbursement of their legal fees from HUD funds, but
Elton  Lester,  HUD’s  Associate  General  Counsel,  denied  their
requests.    Whereas  Novesky’s  actions  had  been  “undertaken  in  the
ordinary  course  of  the  employee’s  position,”  in  his  letter  denying
reimbursement, Lester stated that the actions of Guertin and Mayor
DeStefano  that  had  led  to  their  prosecution  were  “of  a  personal
nature,”  Letter  from  HUD  Associate  General  Counsel  to  Guertin’s
Attorney  (Jun.  12,  2008),  Joint  App’x  77.    In  HUD’s  view,  “legal
expenses arising from a mayor’s private business dealings, as well as
those  arising  from  advising  the  mayor  on  such  matters,  are  not
7
13‐186
Guertin v. United States
required  in  the  city’s  administration  of  the  CDBG  program,”  and,
therefore, are not reimbursable.  Id.After  unsuccessful  attempts  to  get  HUD  to  reconsider  its
decision, Guertin filed an action in the district court alleging, among
other  things,  that  HUD’s  decision  to  deny  reimbursement  was
impermissibly  arbitrary  and  violated  the  Due  Process  and  Equal
Protection  Clauses  of  the  Fifth  Amendment.    The  parties  cross‐
moved  for  summary  judgment  and,  based  on  the  undisputed
administrative  record,  the  district  court  granted  the  government’s
motion,  and  denied  Guertin’s.    See  Guertin  v.  United  States,  913  F.
Supp. 2d 1 (S.D.N.Y. 2012).
This appeal followed.
DISCUSSION
We  review  a  district  court’s  grant  of  summary  judgment  de
novo.  Natural Res. Defense Council, Inc. v. U.S. Food and Drug Admin.,
710 F.3d 71, 79 (2d Cir. 2013).  Summary judgment is proper “if the
movant  shows  that  there  is  no  genuine  dispute  as  to  any  material
fact and the movant is entitled to judgment as a matter of law.”  Fed.
8
13‐186
Guertin v. United States
R. Civ. P. 56(a).  “In considering the evidence, the court must resolve
all ambiguities, and credit all factual inferences that could rationally
be drawn, in favor of the party opposing summary judgment even if
contrary  inferences  might  reasonably  be  drawn.”    Natural  Res.
Defense Council, 710 F.3d at 79 (internal quotation marks and citation
omitted).
The APA limits judicial review of agency action.  As relevant
to  this dispute,  the APA  provides that a  reviewing  court  shall  only
“hold  unlawful  and  set  aside  agency  action,  findings,  and
conclusions  found  to  be  .  .  .  arbitrary,  capricious,  an  abuse  of
discretion, or otherwise not in accordance with law.”  5 U.S.C. § 706.
“Under this deferential standard of review, we must assess, among
other matters, whether the decision was based on a consideration of
the  relevant  factors  and  whether  there  has  been  a  clear  error  of
judgment.”    Bechtel  v.  Admin.  Review  Bd.,  710  F.3d  443,  446  (2d  Cir.
2013) (internal quotation marks omitted).  In doing so, we “may not
substitute  [our]  judgment  for  that  of  the  agency”;  however  the
“record must show that the agency examined the relevant data and
9
13‐186
Guertin v. United States
articulated  a  satisfactory  explanation  for  its  action.”    Natural  Res.
Defense Council, Inc. v. U.S. Envtl. Prot. Agency, 658 F.3d 200, 215 (2d
Cir.  2011)  (citations  and  internal  quotation  marks  omitted).    An
agency decision will thus only be set aside if it “has relied on factors
which  Congress  had  not  intended  it  to  consider,  entirely  failed  to
consider an important aspect of the problem, offered an explanation
for its decision that runs counter to the evidence before the agency,
or  is  so  implausible  that  it  could  not  be  ascribed  to  a  difference  in
view  or  the  product  of  agency  expertise.”    Bechtel,  710  F.3d  at  446
(quoting Nat’l Assoc. of Home Builders v. Defenders of Wildlife, 551 U.S.
644, 658 (2007)).
As relevant here, the CDBG program was created by statute in
1974  as  part  of  an  effort  to  promote  the  “development  of  viable
urban  communities,  by  providing  decent  housing  and  a  suitable
living  environment  and  expanding  economic  opportunities,
principally  for  persons  of  low  and  moderate  income.”    42  U.S.C.  §
5301(c).  The municipal grantee of CDBG funds is largely in control
of disbursement.  While this control is extensive, it is not unlimited.
10
13‐186
Guertin v. United States
The  statute  provides  that  permissible  expenditures  include  the
“payment  of  reasonable  administrative  costs  related  to  establishing
and  administering  federally  approved  enterprise  zones  and
payment  of  reasonable  administrative  costs  and  carrying  charges
related  to  .  .  .  the  planning  and  execution  of  community
development and housing activities.”  Id. § 5305(13).
HUD’s regulations are more specific.  See 24 C.F.R. §§ 570.200‐
570.206.    HUD’s  criteria  include  that  any  costs  incurred  must
conform  to  the  Office  of  Management  and  Budget’s  Circular  A‐87,
“Cost  Principles  for  State,  Local,  and  Indian  Tribal  Governments,”
revised  May  10,  2004  (“OMB  Circular  A‐87”).    24  C.F.R.  §
570.200(a)(5).    OMB  Circular  A‐87  states,  under  the  heading
“[d]efense  and  prosecution  of  criminal  and  civil  proceedings,  and
claims,”  that  “[l]egal  expenses  required  in  the  administration  of
[f]ederal programs are allowable.  Legal expenses for prosecution of
claims  against  the  [f]ederal  [g]overnment  are  unallowable.”    OMB
Circular  No.  A87,  attach.  B,  §  10(b).    In  disallowing  Guertin’s
reimbursement,  Associate  General  Counsel  Lester  explicitly  relied
11
13‐186
Guertin v. United States
on  OMB  Circular  A‐87.    Lester’s  letter  denying  reimbursement
stated:
Along similar lines, the court documents described Mr.
Guertin’s  questioned  activities  as  being  undertaken  for
the  mayor’s  personal  benefit  as  opposed  to  providing
legal  services  to  carry  out  the  city’s  CDBG  program.
The  court  presiding  over  the  case  stated  “attorney
Guertin did wear two hats.  And in his zeal to represent
his  private  client  DeStefano,  he  was  blinded  to  his
obligation  to  the  City  of  Middletown.    So,  Mr.  Guertin
did his job as attorney for a private citizen, DeStefano.”
In  our  view,  legal  expenses  arising  from  a  mayor’s
private business dealings, as well as those arising from
advising the mayor on such matters, are not required in
the city’s administration of the CDBG program.
Joint App’x 77.
Guertin  argues  that  HUD  acted  arbitrarily  and  capriciously
because  Lester’s  denial  letter  was  based  upon  a  premise  that  is
“plainly  false.”    Guertin  contends  that  his  legal  expenses  did  not
arise  out  of  advising  DeStefano  on  DeStefano’s  private  business
dealings,  of  which  there  was  no  evidence,  but  rather  from  the
unproven allegations that Guertin had compromised his duties and
obligations  as  Corporation  Counsel  in  administering  Middletown’s
CDBG program.  We agree.
12
13‐186
Guertin v. United States
Based  on  the  record  before  us,  we  hold  that  HUD  acted
arbitrarily  and  capriciously  by  incorrectly  determining  that
Guertin’s  legal  fees  were  a  result  of  Guertin’s  acting  solely  as
DeStefano’s  private  counsel.    Lester,  referring  to  the  state  trial
court’s  findings,  stated  that  “the  court  documents  described  Mr.
Guertin’s questioned activities as being undertaken for the mayor’s
personal  benefit  as  opposed  to  providing  legal  services  to  carry  out
the city’s CDBG program.”  Id. (emphasis added).  This is the factual
finding relied on by Lester in explaining HUD’s denial; however, it
is  not  supported  by  either  the  allegations  against  Guertin  in  the
indictment or the state trial court’s verdict.
As an initial matter, Guertin was named in eight counts of the
indictment.  Six of those counts contain no claim of private dealing:
they allege that the basis for criminal liability lies solely in Guertin’s
public role as Corporation Counsel.  For example, count one charged
that Guertin, being a public servant, schemed with intent to defraud
the  government,  and  counts  thirty‐eight  and  forty‐one  charged
Guertin  with  official  misconduct.    The  two  counts  that  do  not
13
13‐186
Guertin v. United States
explicitly  charge  Guertin  in  his  role  as  Corporation  Counsel  (count
thirty‐seven  and  forty)  both  allege  a  prohibited  conflict  of  interest
based on Guertin acting in concert with DeStefano.  The indictment
thus  does  not  support  HUD’s  finding  that  Guertin’s  “questioned
activities” were undertaken only in support of DeStefano’s personal
business  deals  “as  opposed  to  providing  legal  services  to  carry  out
the city’s CDBG program.”
More  importantly,  the  state  trial  court’s  verdict,  on  which
Lester  purported  to  rely,  does  not  support  Lester’s  findings.    The
passage from the trial court quoted by Lester’s letter states “attorney
Guertin did wear two hats . . . So, Mr. Guertin did his job as attorney
for a private citizen, DeStefano.”  This statement, however, referred
to  only  one  of  the  seven  loans  underlying  the  charges  against
Guertin and DeStefano, which dealt with a piece of property at 5‐11
North Main Street.  In every other loan transaction at issue, there is
no support for the proposition that Guertin acted with any purpose
other  than  administering  the  CDBG  program.    And  in  the  loan
transaction  in  which  the  trial  judge  perceived  a  conflict,  the  trial
14
13‐186
Guertin v. United States
court  made  no  finding  that  Guertin  had  not  fulfilled  his
responsibilities  as  Corporation  Counsel.    To  the  contrary,  the  trial
court  expressly  found  that  every  single  loan  was  “properly
considered” and “properly granted.”
Lester’s  statement  that  the  evidence  showed  that  Guertin
acted  “for  the  mayor’s  personal  benefit  as  opposed  to  providing
legal services” to the City thus is not supported by the evidence that
Lester purported to rely on.  HUD therefore “offered an explanation
for its decision that runs counter to the evidence before the agency.”
Bechtel, 710 F.3d at 446.
Not only was HUD’s explanation contrary to the evidence, but
the  district  court’s  analysis  of  HUD’s  factfinding  was  similarly
flawed.    The  district  court  found  that  “HUD’s  factfinding
methodology was sound” because it “relied on the verdict transcript
to  determine  the  nature  of  the  criminal  action,  which  was  an
eminently  reasonable  place  to  look  to  find  the  necessary  facts.”
Guertin, 913 F. Supp. 2d at 14.  The district court further stated that
“[o]ne  perhaps  could  debate  HUD’s  interpretation  of  the  facts
15
13‐186
Guertin v. United States
underlying the verdict, but the only role for this Court is [to] make
sure that HUD meets the requirement that the agency ‘examine the
relevant  data  and  articulate  a  satisfactory  explanation  for  its
action.’”    Id.  (quoting  Motor  Vehicle  Mfrs  Ass’n  of  U.S.,  Inc.  v.  State
Farm Mut. Auto. Ins. Co., 463 U.S. 29, 43 (1983)).
HUD,  however,  had  an  obligation  to  do  more.    As  indicated
above, HUD may not rely on an explanation that runs counter to the
relevant evidence presented to the agency, including the indictment,
nor  could  HUD  ignore  relevant  evidence  in  the  verdict  by  relying
solely  on  portions  favorable  to  its  own  position.    State  Farm,  on
which the district court relied, states as much.  See Islander E. Pipeline
Co.,  v.  McCarthy,  525  F.3d  141,  151  (2d  Cir.  2008)  (describing  State
Farm  as  requiring  an  examination  of  “all  relevant  data”  (emphasis
added)).  By articulating an explanation unsupported by the relevant
facts,  HUD  thus  acted  arbitrarily  and  capriciously  in  disallowing
16
13‐186
Guertin v. United States
Middletown  from  reimbursing  Guertin’s  legal  fees  from  CDBG
funds, and the district court erred in not so finding.3
In  the  usual  case,  when  an  agency  violates  its  obligations
under  the  APA,  we  will  vacate  a  judgment  and  remand  to  the
agency  to  conduct  further  proceedings.    See,  e.g.,  Ward  v.  Brown,  22
F.3d  516,  522  (2d  Cir.  1994)  (in  holding  that  an  agency  acted
arbitrarily  or  capriciously,  “the  appropriate  course  for  a  reviewing
court  ordinarily  is  to  remand  the  case  to  the  agency”).    This  rule,
however,  is  not  absolute.    If  an  agency  is  found  to  have  acted
arbitrarily  or  capriciously,  “the  proper  course,  except  in  rare
circumstances, is to remand to the agency for additional investigation
or  explanation.”    Fla.  Power  &  Light  Co.  v.  Lorion,  470  U.S.  729,  744
(1985) (emphasis added).  Thus, there are occasions in which remand
to the agency for further review is not appropriate.  See, e.g., Middle
3  We recognize that this case presents an unusual set of facts in which,
among  other  things,  the  significant  majority  of  Guertin’s  “questioned
activities”  were  undisputedly  undertaken  to  carry  out  the  City’s  CDBG
program  and  were  thus  clearly  reimbursable.    We  express  no  view
regarding whether, under different facts in which a significant proportion
of  the  conduct  at  issue  was  not  undertaken  to  carry  out  the  relevant
federal program and HUD’s position was consistent with the record, HUD
could decline reimbursement of some or all of the claimant’s legal fees.
17
13‐186
Guertin v. United States
Rio Grande Conservancy Dist. v. Norton, 294 F.3d 1220, 1226 (10th Cir.
2002)  (holding  that  remanding  to  the  agency  was  not  appropriate
because,  among  other  reasons,  “the  record  contains  overwhelming
evidence”  that  the  agency  must  prepare  an  environmental  impact
statement).
This is one of the unusual circumstances where remand to the
agency  for  further  proceedings  is  not  necessary  because  there  is
compelling evidence in the record—a record that would not change
if remanded to the agency—that Guertin is entitled to be reimbursed
for his legal fees from Middletown’s CDBG funds.  As noted earlier,
the  OMB  Circular  states,  under  a  heading  “[d]efense  and
prosecution  of  criminal  and  civil  proceedings,  and  claims,”  that
“[l]egal  expenses  required  in  the  administration  of  [f]ederal
programs are allowable.”  In his letter approving reimbursement of
Novesky’s legal fees, Lester stated that Middletown may “use CDBG
funds  to  pay  reasonable  legal  expenses  incurred  in  defense  of
lawsuits  resulting  from its administration  of  the  CDBG  program as
long  as  the  grantee  has  acted  with  due  diligence  in  the
18
13‐186
Guertin v. United States
administration  of  the  program.”    Joint  App’x  69.    Further,  Lester
noted  that  Novesky  was  entitled  to  reimbursement  because  “the
proceedings resulted from actions undertaken in the ordinary course
of [his] employment and the court acquitted him of all charges after
a trial on the merits.”
The  same  is  true  of  Guertin.    In  six  of  the  seven  loans
underlying  the  charges  against  Guertin,  the  trial  judge  found  no
misconduct  of  any  kind.    And  in  the  seventh  loan,  while  Guertin
was  found  to  have  worn  “two  hats,”  the  criminal  charges  were
dismissed, Guertin fulfilled his role as Corporation Counsel and, as
with  the  other  transactions,  this  one  was  expressly  found  to  have
been “properly considered” and “properly granted.”
Accordingly,  we  hold  that  the  legal  fees  and  expenses
incurred  by  Guertin  in  successfully  defending  the  criminal  charges
are  “[l]egal  expenses  required  in  the  administration  of  [f]ederal
programs” under the OMB Circular.
19
13‐186
Guertin v. United States
CONCLUSION
For the reasons stated above, we REVERSE the December 21,
2012  judgment  of  the  district  court,  and  ORDER  the  United  States
Department  of  Housing  and  Urban  Development  to  authorize
Middletown  to  reimburse  the  criminal  defense  costs  of  plaintiff
Richard Guertin from CDBG funds.
20