Sherman v. Town of Chester Town of Chester ( 2014 )


Menu:
  • 13‐1503‐cv
    Sherman v. Town of Chester Town of Chester
    13‐1503‐cv
    Sherman v. Town of Chester
    In the
    United States Court of Appeals
    For the Second Circuit
    August Term, 2013
    No. 13‐1503‐cv
    NANCY J. SHERMAN,
    Plaintiff‐Appellant,
    v.
    TOWN OF CHESTER,
    Defendant‐Appellee.*
    Appeal from the United States District Court
    for the Southern District of New York.
    No. 12‐cv‐647 ― Edgardo Ramos, Judge.
    ARGUED: MARCH 18, 2014
    DECIDED: MAY 16, 2014
    Before: STRAUB, SACK, and LOHIER, Circuit Judges.
    * The Clerk of Court is directed to amend the official caption of this case to
    conform to the listing of the parties shown above.
    SHERMAN V. TOWN OF CHESTER
    Appeal from an order of the United States District Court for
    the Southern District of New York (Edgardo Ramos, Judge) granting
    defendant Town of Chester’s motion to dismiss plaintiff Steven M.
    Sherman’s complaint.
    We hold that Sherman’s takings claim was ripe under
    Williamson County Regional Planning Commission v. Hamilton Bank of
    Johnson City, 473 U.S. 172 (1985).  Seeking a final decision from the
    Town would be futile because the Town used unfair and repetitive
    procedures to avoid a final decision.  Additionally, the “state
    procedures” prong of Williamson County is satisfied because the
    Town removed the case from state court.  Sherman also adequately
    alleged a taking.  Accordingly, we REVERSE that part of the District
    Court’s decision that dismissed Sherman’s takings claim.
    We VACATE the District Court’s decision to dismiss
    Sherman’s federal non‐takings claims solely on ripeness grounds
    and to decline to exercise supplemental jurisdiction over Sherman’s
    state claw claims.  Finally, we AFFIRM the District Court’s decision
    to dismiss certain claims on the merits.
    MICHAEL D. DIEDERICH, JR. Stony Point, NY, for
    Nancy J. Sherman.
    ANTHONY CARDOSO (Steven C. Stern on brief),
    Sokoloff Stern LLP, Carle Place, NY, for Town of
    Chester
    J. David Breemer, Pacific Legal Foundation,
    Sacramento, CA, for amicus curiae Pacific Legal
    Foundation in support of appellant.
    ‐2‐
    SHERMAN V. TOWN OF CHESTER
    STRAUB, Circuit Judge:
    Hungry Joe packed up his bags and wrote happy letters home.
    He had flown the 25 missions required to complete a tour of duty.
    But things were not so simple on Catch‐22’s Pianosa island.  He soon
    discovered that Colonel Cathcart had just raised the number of
    missions to 30, forcing Hungry Joe to unpack his bags and rewrite
    his happy letters.  At the time, Yossarian had flown 23 missions.
    The Colonel later increased the number to 35.  When
    Yossarian was just three away from that mark, the number was
    increased to 40, and then to 45.  When Yossarian had 44 missions
    under his belt, the Colonel made the number 50.  And later 55.
    When Yossarian reached 51 missions, he knew it was no cause
    to celebrate:  “He’ll raise them,” Yossarian understood.  He appealed
    to squadron commander Major Major to be exempted from flying
    his four remaining missions.  “Every time I get close he raises them,”
    Yossarian complained.  Major Major responded, “Perhaps he won’t
    this time.”  But of course Yossarian was right.  Colonel Cathcart
    ‐3‐
    SHERMAN V. TOWN OF CHESTER
    raised the number to 60, then 65, then 70, then 80, with no end in
    sight.
    Plaintiff Steven M. Sherman must have felt a lot like Yossarian
    in his decade of dealing with defendant Town of Chester.  In 2000,
    Sherman applied for subdivision approval while he was in the
    process of buying a nearly 400 acre piece of land for $2.7 million.
    That application marked the beginning of his journey through the
    Town’s ever‐changing labyrinth of red tape.  In 2003, the Town
    enacted a new zoning ordinance, requiring Sherman to redraft his
    proposed development plan.  When he created a revised proposal in
    2004, the Town again enacted new zoning regulations.  When he
    created another revised plan in 2005, the Town changed its zoning
    laws once more.  And again in 2006.  And again in 2007.
    On top of the shifting sands of zoning regulations, the Town
    erected even more hurdles.  Among other tactics, the Town
    announced a moratorium on development, replaced its officials, and
    ‐4‐
    SHERMAN V. TOWN OF CHESTER
    required Sherman to resubmit studies that he had already
    completed.  When the Town insisted that Sherman pay $25,000 in
    consultants’ fees before he could obtain a hearing, he might have
    thought, “The Colonel will just raise it again.”  And he would have
    been right.  After paying the $25,000, he was told he owed an
    additional $40,000, and that he would also have to respond to a
    lengthy questionnaire.
    By the time this lawsuit was filed, over ten years had passed.
    In that time, Sherman became financially exhausted – forced to
    spend $5.5 million on top of the original $2.7 million purchase.  The
    District Court (Edgardo Ramos, Judge) ruled that Sherman’s claim
    under the Takings Clause was not ripe under Williamson County
    Regional Planning Commission v. Hamilton Bank of Johnson City, 473
    U.S. 172 (1985), because Sherman had not received a final decision
    on his property and seeking a final decision would not be futile.  The
    court reasoned that while Sherman may have to jump through more
    ‐5‐
    SHERMAN V. TOWN OF CHESTER
    hoops in the future, he had not established that his application
    would definitely be denied in the end.  To Sherman, this must have
    sounded a lot like: “Perhaps he won’t raise the number this time.”
    We conclude that under these circumstances, Sherman was
    not required to obtain a final decision from the Town.  Sherman’s
    takings claim was ripe and adequately alleged.  Accordingly, we
    REVERSE that part of the District Court’s decision that dismissed
    the takings claim, and we REMAND for further proceedings
    consistent with this opinion.
    BACKGROUND
    The allegations recited below are taken from the complaint,
    and we assume they are true for the purposes of this appeal.
    This case concerns the decade’s worth of red tape put in place
    by the Town of Chester, its Town Board, and its Planning Board.
    The Town Board is the governing body of the Town, and the
    Planning Board appears to give at least preliminary approval to
    development proposals.
    ‐6‐
    SHERMAN V. TOWN OF CHESTER
    In March of 2000, Sherman applied to the Planning Board for
    subdivision approval so that he could use and develop MareBrook.
    The proposed project would include 385 units of housing as well as
    “an equestrian facility, baseball field, tennis courts, clubhouse, on‐
    site restaurant and a golf course that wove through the property.”
    When Sherman completed his purchase of the property in 2001, it
    was already zoned for residential use.  But soon thereafter,
    Sherman’s troubles began.
    I.    The Moratorium
    In July 2001, the Town Board announced that it was imposing
    a six month moratorium on major subdivision approvals retroactive
    to May 1, 2001.  At least two members of the Town Board “expressed
    the view that the Moratorium was specifically aimed at Plaintiff’s
    MareBrook project.”  Sherman was the only developer affected even
    though other projects were similarly situated.
    When the six month period expired, the moratorium was
    extended, which “singularly affected” Sherman.  During the
    ‐7‐
    SHERMAN V. TOWN OF CHESTER
    extension, Sherman applied for a “minor” subdivision approval that
    was permitted under the moratorium.  However, the Town still
    refused to allow Sherman to pursue the application.
    Sherman brought suit against the Town in state court, and as a
    result of the lawsuit, the Town ended the moratorium, but not until
    January 2003.  In other words, the six month moratorium lasted over
    a year and a half.
    II.   Draft Environmental Impact Statement and the First Zoning
    Change
    In October 2003, the Planning Board “deemed complete”
    Sherman’s Draft Environmental Impact Statement (“DEIS”).  That
    determination established that Sherman’s application to the Town
    was satisfactory in form and content.
    In 2003, the Town Board approved the first in a series of
    changes to its zoning regulations.  When Sherman learned of the
    new requirements early the next year, he was assured by the Town
    Planner, Garling Associates, that he could meet all its requirements
    ‐8‐
    SHERMAN V. TOWN OF CHESTER
    with only “a modest amount of additional work” and that he would
    soon obtain preliminary approval.
    III.   More Changes to the Zoning Regulations
    Approximately five months later, sometime in late May to
    early June 2004, Sherman finished revising his plan.  But the Town
    had already amended its zoning regulations.  Garling Associates,
    which helped write the new regulations, did not tell Sherman about
    the changes even though it was advising Sherman about complying
    with the 2003 regulations.  These amendments created several new
    requirements, further delaying Sherman.
    It took him approximately eleven months to once again revise
    his application.  In May 2005 – five years after he first sought
    subdivision approval – he finally met with some success.  The
    Planning Board approved the MareBrook proposal.  But this success
    was not to last.  The Town Board refused to entertain Sherman’s
    application, despite holding meetings concerning another
    development.
    ‐9‐
    SHERMAN V. TOWN OF CHESTER
    One month later, the Town amended its zoning law for a third
    time without informing Sherman in advance.  Sherman revised his
    application again, and in February 2006, the Town for the fourth
    time changed its zoning law without warning Sherman.  Sherman
    responded by submitting yet another revised plan, this one in March
    2007.  That same month, the Town changed its zoning for the fifth
    time, and it once again did not let Sherman know these changes
    were coming.
    Fed up, Sherman filed suit in federal court in May 2008, a
    precursor to the case before us now.
    IV.   Further Obstruction
    In November and December of 2008, Sherman resubmitted his
    MareBrook application and Supplemental DEIS.  By this point, over
    eight years had passed since Sherman first applied for subdivision
    approval.
    ‐10‐
    SHERMAN V. TOWN OF CHESTER
    A.    The Town Engineer
    In January 2009, the Town Engineer gave Sherman a list of
    corrections to the 2008 Supplemental DEIS.  As part of that list, the
    Town Engineer demanded final designs for water and sewer plants.
    But Sherman could not submit the final water and sewer designs
    until other aspects of the plan – like the number and location of the
    homes – were finalized.  That, in turn, required preliminary
    approval, which is the very thing he was trying to obtain from the
    Town Engineer.
    A few months later, the Town appointed a new Town
    Engineer.  The new appointee needed time to get up to speed on
    MareBrook.  The Town billed Sherman for the expense of having the
    new Town Engineer review the entire MareBrook project, even
    though Sherman already paid for the first engineer to conduct that
    same review.  The new Town Engineer had an entirely new set of
    questions, concerns, and items for Sherman to address.  Despite that,
    ‐11‐
    SHERMAN V. TOWN OF CHESTER
    for two years the new Town Engineer maintained his predecessor’s
    requirement regarding sewer and water plant designs.
    B.     The Chairman
    In September 2009, Sherman submitted two different versions
    of his subdivision proposal.  By now, the proposals had become
    much more conventional than his first application, and they did not
    include the recreational facilities initially envisioned.
    Soon after submitting the proposals, Sherman discovered that
    the Planning Board Chairman had been replaced.  The new
    Chairman, Don Serotta, was “openly hostile” towards the
    MareBrook application and had written letters to the Town in 2001
    against the project.
    For three months, the Planning Board refused without
    explanation to put Sherman’s proposals on the agenda.  Then in
    December 2009, Serotta explained that Sherman needed to pay
    $25,000 in consultants’ fees.  Yet Sherman did not receive an invoice
    ‐12‐
    SHERMAN V. TOWN OF CHESTER
    for those fees as required by the Town Code for approximately two
    months.
    Serotta had other demands as well.  He required an additional
    “cluster plan,” which would lead to another reworking of Sherman’s
    DEIS.  Serotta also insisted that all roads must be twenty‐four feet
    wide instead of thirty feet.  This required Sherman to redraw his
    plans to relocate curbs, drainage, water and sewer mains, and
    grading.
    Later, Serotta canceled Sherman’s appearance at the Planning
    Board’s monthly meeting and demanded $40,000 more in
    consultants’ fees.  The Planning Board also insisted that Sherman
    respond to a questionnaire, which required Sherman to provide,
    among other things, an evaluation of a traffic intersection in the
    Town of Monroe (located miles away) and the details of a wetlands
    walking trail crossing that did not cross any wetlands.
    ‐13‐
    SHERMAN V. TOWN OF CHESTER
    Sherman was also required to answer all inquiries by local
    residents.  Some answers to these questions needed to be repeated
    twenty to forty times because the Planning Board did not permit
    him to quote a previous answer.
    C.    The Town Planner
    In September 2010, the Planning Board voted to accept
    Sherman’s DEIS as complete, seven years after his original DEIS was
    “deemed complete” in October 2003.  A few months later, Ted Fink
    replaced Garling Associates as the Town Planner.  Fink requested an
    additional study regarding traffic on the other side of town, even
    though Sherman had long before completed that study.  Fink also
    sent monthly lists of demands to Sherman, which included a
    “wetland study,” a “concerted species study,” and a “constraints
    study.”  The new studies concluded that there were no changes since
    those same studies were completed in 2003.  Fink also required
    Sherman to redo the DEIS that had just been deemed complete.
    ‐14‐
    SHERMAN V. TOWN OF CHESTER
    V.         Financial Losses and Subsequent Death
    The Town’s machinations to prevent the development of
    MareBrook were not without their cost.  Between taxes, interest
    charges, carrying costs, and expenses, Sherman spent approximately
    $5.5 million on top of the original $2.7 purchase price.  As a result,
    Sherman became financially exhausted to the point of facing
    foreclosure and possible personal bankruptcy.  And while the case
    was pending on appeal, Sherman died.  Nancy J. Sherman, his
    widow, was substituted for him on appeal as his personal
    representative.2
    VI.        Procedural History
    As already mentioned, in 2008 Sherman filed suit against the
    Town and other defendants in federal court.  He brought many of
    the same claims that he raises today.  The Town moved to dismiss,
    arguing among other things that Sherman’s takings claim was not
    2 Nancy Sherman was substituted after the briefs were filed.  For this reason, and
    for the sake of simplicity, we will refer only to Steven Sherman throughout this
    opinion.
    ‐15‐
    SHERMAN V. TOWN OF CHESTER
    ripe because he had not sought compensation from the state.
    Sherman voluntarily dismissed the case and then filed the case now
    before us in state court.  The Town removed to federal court, where
    it once again moved to dismiss in part on ripeness grounds.
    The District Court dismissed some of Sherman’s federal
    claims on the merits, and most because they were unripe.  While
    acknowledging it was a close case, the District Court concluded that
    Sherman had failed to show that seeking a final decision from the
    Town would be futile.
    Sherman timely appealed.
    DISCUSSION
    “We review de novo a district court’s order granting a motion
    to dismiss under Rule 12(b)(6), accepting as true all allegations in the
    complaint and drawing all reasonable inferences in favor of the
    nonmoving party.  To survive a Rule 12(b)(6) motion to dismiss, the
    complaint must include enough facts to state a claim to relief that is
    plausible on its face.  A claim will have facial plausibility when the
    ‐16‐
    SHERMAN V. TOWN OF CHESTER
    plaintiff pleads factual content that allows the court to draw the
    reasonable inference that the defendant is liable for the misconduct
    alleged.”  Wilson v. Dantas, ‐‐‐ F.3d ‐‐‐, 2014 WL 866507, at *2 (2d Cir.
    Mar. 6, 2014) (internal citations and quotation marks omitted).
    Although Sherman brought numerous federal and state
    claims, the main dispute on appeal concerns Sherman’s takings
    claim, which was dismissed as unripe under the first prong of
    Williamson County Regional Planning Commission v. Hamilton Bank of
    Johnson City, 473 U.S. 172 (1985).  The District Court dismissed most
    of the other federal claims for the same reason, and some of them, in
    the alternative, for failure to state a claim.  Finally, the District Court
    declined to exercise supplemental jurisdiction over Sherman’s state
    law claims.3
    3 The District Court also dismissed Sherman’s freedom of religion and right to
    association claims as frivolous.  Sherman has not challenged that ruling on
    appeal.
    ‐17‐
    SHERMAN V. TOWN OF CHESTER
    I.    Takings Claim and Williamson County Ripeness
    We evaluate the ripeness of a takings claim under the two
    prong test established by the Supreme Court in Williamson County.
    For the claim to be ripe, the plaintiff must “show that (1) the state
    regulatory entity has rendered a ‘final decision’ on the matter, and
    (2) the plaintiff has sought just compensation by means of an
    available state procedure.”  Dougherty v. Town of N. Hempstead Bd. of
    Zoning Appeals, 282 F.3d 83, 88 (2d Cir. 2002).
    “Because Williamson County is a prudential rather than a
    jurisdictional rule, we may determine that in some instances, the
    rule should not apply and we still have the power to decide the
    case.”  Sansotta v. Town of Nags Head, 724 F.3d 533, 545 (4th Cir.
    2013); see also Horne v. Dep’t of Agric., 133 S.Ct. 2053, 2062 (2013)
    (recognizing that Williamson County “is not, strictly speaking,
    jurisdictional”); Suitum v. Tahoe Reg’l Planning Agency, 520 U.S. 725,
    733‐34 (1997) (describing the Williamson County prongs as “two
    independent prudential hurdles”).
    ‐18‐
    SHERMAN V. TOWN OF CHESTER
    A.     The Final Decision Prong
    Sherman concedes that the Town has not reached an official
    final decision.  He argues instead that he does not need to meet this
    requirement because seeking a final decision would be futile.
    “[T]he finality requirement is not mechanically applied.  A
    property owner, for example, will be excused from obtaining a final
    decision if pursuing an appeal to a zoning board of appeals or
    seeking a variance would be futile.  That is, a property owner need
    not pursue such applications when a zoning agency lacks discretion
    to grant variances or has dug in its heels and made clear that all such
    applications will be denied.”  Murphy v. New Milford Zoning Comm’n,
    402 F.3d 342, 349 (2d Cir. 2005).
    Additionally, “[g]overnment authorities, of course, may not
    burden property by imposition of repetitive or unfair land‐use
    procedures in order to avoid a final decision.”  Palazzolo v. Rhode
    Island, 533 U.S. 606, 621 (2001); see also MacDonald, Sommer & Frates v.
    Yolo Cnty., 477 U.S. 340, 350 n.7 (1986) (“A property owner is of
    ‐19‐
    SHERMAN V. TOWN OF CHESTER
    course not required to resort to piecemeal litigation or otherwise
    unfair procedures in order to obtain this determination.”).
    While these two exceptions to the finality requirement –
    futility and unfair/repetitive procedures – are distinct concepts, in
    this case, the analyses for the two are the same.  Sherman argues that
    seeking a final decision would be futile because the Town used –
    and in all likelihood will continue to use – repetitive and unfair
    procedures in order to avoid a final decision.
    The final decision requirement “follows from the principle
    that only a regulation that ‘goes too far,’ results in a taking under the
    Fifth Amendment.”  Suitum, 520 U.S. at 734 (internal citations
    omitted).  Normally, “[a] court cannot determine whether a
    regulation has gone ‘too far’ unless it knows how far the regulation
    goes.”  MacDonald, 477 U.S. at 348.  However, in this case, Sherman
    is not challenging any one regulation.  Rather, he argues that the
    repeated zoning changes and other roadblocks – the “procedure he
    ‐20‐
    SHERMAN V. TOWN OF CHESTER
    had to endure” – constituted a taking.  See Appellant’s Brief at 27.  A
    final decision is not necessary to evaluate whether that obstruction
    itself constituted a taking.
    In Del Monte Dunes at Monterey, Ltd. v. City of Monterey, the
    Ninth Circuit ruled that seeking a final decision would be futile
    under similar circumstances.  920 F.2d 1496, 1506 (9th Cir. 1990).  In
    that case, the property owners submitted a proposal to develop their
    property with 344 residential units.  Id. at 1502.  The plan was denied
    by the planning commission, and the city planners stated that a
    proposal with 264 units would be received favorably.  Id.  When the
    owners submitted a new 264‐unit plan, it was denied, and the city
    planners this time stated that a proposal with 224 units would be
    received favorably.  Id.  When the owners submitted a new 224‐unit
    plan, it was denied as well.  Id.  That decision was appealed to the
    city council, which referred the project back to the planning
    commission with a request that it consider a 190‐unit plan.  Id.  The
    ‐21‐
    SHERMAN V. TOWN OF CHESTER
    owners submitted a new 190‐unit plan, which was also denied.  Id.
    The owners once again appealed to the city council, which approved
    the plan so long as fifteen conditions were met.  Id. at 1503.  The
    owners submitted a new plan which substantially met those
    conditions.  That too was denied by both the planning commission
    and the city council.  Id. at 1504, 1506.  Yet none of this constituted a
    “final decision.”
    The Ninth Circuit ruled that the property owners did not need
    to meet the final decision prong of Williamson County.  Id. at 1506.
    The court reasoned that “[r]equiring [the owners] to persist with this
    protracted application process to meet the final decision
    requirement would implicate the concerns about disjointed,
    repetitive, and unfair procedures expressed in MacDonald . . . .”  Id.
    (internal citations omitted).
    Requiring Sherman to persist with a similar protracted
    application process would implicate these same concerns.  For years,
    ‐22‐
    SHERMAN V. TOWN OF CHESTER
    every time Sherman submitted or was about to submit a proposal
    for MareBrook, the Town changed its zoning regulations, sending
    Sherman back to the drawing board.  It retroactively issued a six
    month moratorium on development that appears to have applied
    only to Sherman’s property.  That six month moratorium was
    extended for another year until after Sherman sued the Town.  Town
    officials also repeatedly asked Sherman to resubmit studies and
    plans that had already been approved.
    The District Court adopted a narrower view of futility than
    the Ninth Circuit’s: that while “the ripeness doctrine does not
    require litigants to engage in futile gestures such as to jump through
    a series of hoops, the last of which is certain to be obstructed by a
    brick wall, the presence of that brick wall must be all but certain for
    the futility exception to apply.”  Sherman v. Town of Chester, No. 12
    Civ. 647, 2013 WL 1148922, at *9 (S.D.N.Y. Mar. 20, 2013) (internal
    alteration omitted).  Applying that standard to our case, the court
    ‐23‐
    SHERMAN V. TOWN OF CHESTER
    below concluded, “Here, all that is known is that Plaintiff has
    jumped through many hoops – more, perhaps, than sound policy
    should require – and there are one or more hoops in the future.  The
    inference that there is a brick wall at the end is hard to establish, and
    it is not established here, though it is a close case.”  Id.
    This analysis does not account for the nature of the Town’s
    tactics.  The Town will likely never put up a brick wall in between
    Sherman and the finish line.  Rather, the finish line will always be
    moved just one step away until Sherman collapses.  In essence, the
    Town engaged in a war of attrition with Sherman.  Over ten years,
    Sherman was forced to spend over $5.5 million on top of the original
    $2.7 million purchase.  As a result, he became financially exhausted
    to the point of facing foreclosure and possible personal bankruptcy.
    Moreover, at no point could Sherman force the Town to simply give
    a final “yay or nay” to his proposal.  When asked at argument, the
    Town’s counsel could not name one way Sherman could have
    ‐24‐
    SHERMAN V. TOWN OF CHESTER
    appealed any aspect of the Town’s decade of maneuvers in order to
    obtain a final decision.  See Oral Arg. Tr. at 21:20‐22:9.
    “We are mindful that federal courts should not become
    zoning boards of appeal . . . .”  Sullivan v. Town of Salem, 805 F.2d 81,
    82 (2d Cir. 1986).  Every delay in zoning approval does not ripen
    into a federal claim.  Unfortunately, it is no simple task to
    distinguish procedures that are merely frustrating from those that
    are unfair or would be futile to pursue.  But when the government’s
    actions are so unreasonable, duplicative, or unjust as to make the
    conduct farcical, the high standard is met.
    And it was met in this case.  Seeking a final decision would be
    futile because the Town used – and will in all likelihood continue to
    use – repetitive and unfair procedures, thereby avoiding a final
    decision.  Sherman is therefore not required to satisfy the first prong
    of Williamson County.  This conclusion is consistent with the
    principles behind Williamson County.  The final decision requirement
    ‐25‐
    SHERMAN V. TOWN OF CHESTER
    ensures that a court knows how far a regulation goes before it is
    asked to determine whether that regulation “goes too far.”  In this
    case, we are not dealing with any one regulation but the Town’s
    decade of obstruction.  A final decision is not necessary to evaluate
    whether that obstruction was itself a taking.
    B.     State Procedures Prong
    Under the second prong of Williamson County, a plaintiff’s
    claim is ripe only if the “plaintiff has sought just compensation by
    means of an available state procedure.”  Dougherty, 282 F.3d at 88.
    While Williamson County prevents a plaintiff from bringing his
    takings claim in federal court before first seeking compensation from
    the state, it “does not preclude state courts from hearing
    simultaneously a plaintiff’s request for compensation under state
    law and the claim that, in the alternative, the denial of compensation
    would violate the [Takings Clause of the] Fifth Amendment of the
    Federal Constitution.”  San Remo Hotel, L.P. v. City and Cnty. of S.F.,
    545 U.S. 323, 347 (2005).  This is because “[r]eading Williamson
    ‐26‐
    SHERMAN V. TOWN OF CHESTER
    County to preclude plaintiffs from raising such claims in the
    alternative would erroneously interpret [the Supreme Court’s] cases
    as requiring property owners to ‘resort to piecemeal litigation or
    otherwise unfair procedures.’”  Id. (quoting MacDonald, 477 U.S. at
    350 n.7).
    Sherman first brought suit against the Town in federal court
    in 2008.  The Town argued that the takings claim was unripe in part
    because Sherman had not alleged that he sought and was denied just
    compensation by an available state procedure.  Sherman voluntarily
    dismissed the case, and followed San Remo by filing his federal
    takings claim and his state law claim for compensation in state court.
    The Town then removed the case from state court to federal court,
    where it argued once again that the takings claim must be dismissed
    because it can be heard only in state court under Williamson County.
    In Sansotta v. Town of Nags Head, 724 F.3d 533 (4th Cir. 2013),
    the Fourth Circuit concluded that when the defendant removes a
    ‐27‐
    SHERMAN V. TOWN OF CHESTER
    takings claim to federal court, the state procedures prong of
    Williamson County does not apply.  We agree with that court’s
    reasoning that “refusing to apply the state‐litigation requirement in
    this instance ensures that a state or its political subdivision cannot
    manipulate litigation to deny a plaintiff a forum for his claim.”  Id. at
    545.
    The removal maneuver prevents Sherman from litigating his
    federal takings claim until he finishes litigating his state law claim
    for compensation.  In other words, it prevents Sherman from
    pursuing both claims simultaneously, no matter what forum they
    are brought in.  This runs against San Remo, which allows plaintiffs
    to do just that.  In other words, the removal tactic can “deny[ ] a
    plaintiff any forum for having his claim heard,” or at least force the
    plaintiff into the kind of piecemeal litigation that, under San Remo,
    cannot be required.  See id. at 547.
    ‐28‐
    SHERMAN V. TOWN OF CHESTER
    We conclude that when a defendant removes a takings claim
    from state court to federal court, the second prong of Williamson
    County is satisfied.  Sherman’s takings claim is ripe, and we may
    address the merits.
    C.     Merits of the Takings Claim
    “The law recognizes two species of takings: physical takings
    and regulatory takings.”  Buffalo Teachers Fedʹn v. Tobe, 464 F.3d 362,
    374 (2d Cir. 2006).  This case concerns a regulatory taking, which
    occurs “when the government acts in a regulatory capacity.”  Id.
    “The gravamen of a regulatory taking claim is that the state
    regulation goes too far and in essence ‘effects a taking.’”  Id.
    “Regulatory takings are further subdivided into categorical
    and non‐categorical takings.”  Huntleigh USA Corp. v. United States,
    525 F.3d 1370, 1378 n.2 (Fed. Cir. 2008).  A categorical taking occurs
    in “the extraordinary circumstance when no productive or
    economically beneficial use of land is permitted.”  Tahoe‐Sierra Pres.
    Council, Inc. v. Tahoe Reg’l Planning Agency, 535 U.S. 302, 330 (2002).
    ‐29‐
    SHERMAN V. TOWN OF CHESTER
    “Anything less than a complete elimination of value, or a total loss,”
    is a non‐categorical taking, which is analyzed under the framework
    created in Penn Central Transportation Co. v. New York City, 438 U.S.
    104 (1978).  Tahoe‐Sierra, 535 U.S. at 330 (internal quotation marks
    omitted).
    In Tahoe‐Sierra, the Supreme Court advises three times to
    “resist the temptation to adopt what amount to per se rules” for
    regulatory takings.  Id. at 326; see also id. at 321, 342.  In that case, the
    Court addressed whether temporary moratoria on development
    constituted a taking.  Id. at 321.  It concluded that the answer was
    “neither ‘yes, always’ nor ‘no, never.’”  Id.  The Court therefore
    rejected a categorical taking analysis and decided that issue was
    “best analyzed within the Penn Central framework.”  Id.
    We follow the Supreme Court’s guidance to resist per se rules.
    Like the temporary moratoria at issue in Tahoe‐Sierra, evaluating the
    type of obstruction at issue here is not susceptible to a yes‐always or
    ‐30‐
    SHERMAN V. TOWN OF CHESTER
    no‐never categorical approach.  We will therefore analyze Sherman’s
    takings claim within the Penn Central framework.  We will then
    consider the Town’s argument that the claim is time barred.  And
    because we conclude under the non‐categorical method that
    Sherman has stated a claim that the Town effected a taking, we need
    not decide the issue under the categorical approach.
    1.    Non‐Categorical Taking and Penn Central
    The Penn Central analysis of a non‐categorical taking “requires
    an intensive ad hoc inquiry into the circumstances of each particular
    case.”  Buffalo Teachers Fedʹn, 464 F.3d at 375.  “We weigh three
    factors to determine whether the interference with property rises to
    the level of a taking: (1) the economic impact of the regulation on the
    claimant; (2) the extent to which the regulation has interfered with
    distinct investment‐backed expectations; and (3) the character of the
    governmental action.”  Id. (internal quotation marks omitted).
    Sherman’s claim passes this test.
    ‐31‐
    SHERMAN V. TOWN OF CHESTER
    First, the Town’s actions effectively prevented Sherman from
    making any economic use of his property.  New studies were
    demanded after they were already completed; new deficiencies in
    Sherman’s proposals were found after they were already approved;
    new fees were required after they had already been paid; and new
    regulations were created when Sherman complied with what had
    previously been required.  Because the Town kept stringing him
    along, Sherman could never develop his property.  The Town won
    its war of attrition.
    Second, the Town interfered with Sherman’s reasonable
    investment‐backed expectations, “a matter often informed by the
    law in force in the State in which the property is located.”  Ark. Game
    & Fish Comm’n v. United States, 133 S.Ct. 511, 522 (2012).  When
    Sherman bought MareBrook, it was already zoned for residential
    use.  His reasonable expectation, therefore, was that he would begin
    recouping that investment after a reasonable time to get the Town’s
    ‐32‐
    SHERMAN V. TOWN OF CHESTER
    approval on at least some form of development.  He could not have
    expected the Town’s decade of obstruction that pushed him to the
    brink of bankruptcy.
    The third factor – the character of the government action – is
    the most elusive.  See John D. Echeverria, Making Sense of Penn
    Central, 23 UCLA J. ENVTL. L. & POL’Y 171, 186‐99 (2005) (outlining
    nine possible definitions of “character”); Thomas W. Merrill, The
    Character of the Governmental Action, 36 VT. L. REV. 649, 661‐71 (2012)
    (outlining six “themes or ideas” considered by courts when
    evaluating “character”).
    In Penn Central itself, the Court stated that “[a] ‘taking’ may
    more readily be found when the interference with property can be
    characterized as a physical invasion by government than when
    interference arises from some public program adjusting the benefits
    and burdens of economic life to promote the common good.”  438
    U.S. at 124 (internal citation omitted).  In this case, the Town’s
    ‐33‐
    SHERMAN V. TOWN OF CHESTER
    actions are not part of a public program adjusting the benefits and
    burdens of public life.  Rather, the Town singled out Sherman’s
    development, suffocating him with red tape to make sure he could
    never succeed in developing MareBrook.  The Town’s alleged
    conduct was unfair, unreasonable, and in bad faith.  Though the
    precise contours of the “character” factor may be blurry, we can
    nevertheless conclude that the Town’s conduct in this case falls
    safely within its ambit.
    Balancing the Penn Central factors, we conclude that Sherman
    stated a non‐categorical takings claim.
    2.     Statute of Limitations
    The Town argues that Sherman’s takings claim is barred by 42
    U.S.C. § 1983’s statute of limitations, which the parties do not
    dispute is three years in this case.  See Ormiston v. Nelson, 117 F.3d
    69, 71 (2d Cir. 1997).  According to the Town, in evaluating whether
    Sherman stated a claim, we should have considered only what
    occurred in the three years before the complaint was filed.
    ‐34‐
    SHERMAN V. TOWN OF CHESTER
    But that argument would mean that a government entity
    could engage in conduct that would constitute a taking when
    viewed in its entirety, so long as no taking occurred over any three‐
    year period.  We do not accept this.  The Town used extreme delay
    to effect a taking.  It would be perverse to allow the Town to use that
    same delay to escape liability.
    The only way plaintiffs in Sherman’s position can vindicate
    the Supreme Court’s admonition in Palazzolo that government
    authorities “may not burden property by imposition of repetitive or
    unfair land‐use procedures” is to allow to them aggregate acts that
    are not individually actionable.  See 533 U.S. at 621.  A claim based
    on such a “death by a thousand cuts” theory requires a court to
    consider the entirety of the government entity’s conduct, not just a
    slice of it.
    In fact, in support of the prohibition on repetitive and unfair
    procedures, the Supreme Court cited a case much like the one before
    ‐35‐
    SHERMAN V. TOWN OF CHESTER
    us: Monterey v. Del Monte Dunes at Monterey, Ltd., 526 U.S. 687 (1999).
    That case, already described above in more detail, involved nineteen
    different site plans and five formal decisions over five years.  Id. at
    698.  City planners kept demanding proposals with fewer residential
    units after the property owners complied with the previous demand.
    Id. at 695‐98; see also Tahoe‐Sierra, 535 U.S. at 333‐34 (citing Del Monte
    Dunes and suggesting that delay in bad faith could support a takings
    claim).
    In National Railroad Passenger Corp. v. Morgan, the Supreme
    Court allowed hostile work environment claims to similarly be
    evaluated in their entirety.  536 U.S. 101 (2002).  In that situation, the
    “unlawful employment practice . . . cannot be said to occur on any
    particular day.  It occurs over a series of days or perhaps years . . . .”
    Id. at 115 (internal quotation marks omitted).  And each act that
    makes up the unlawful conduct is likely not actionable on its own.
    Id.  As a result, the Supreme Court concluded, hostile work
    ‐36‐
    SHERMAN V. TOWN OF CHESTER
    environment claims are timely “so long as an act contributing to that
    hostile environment takes place within the statutory time period.”
    Id. at 105.
    Although this way of applying a statute of limitations is
    generally used in the employment discrimination context, we have
    not limited it to that area alone.  See Shomo v. City of New York, 579
    F.3d 176, 181‐82 (2d Cir. 2009) (concluding that the “continuing
    violation doctrine” can apply to Eighth Amendment deliberate
    indifference claims); see also Fahs Constr. Grp., Inc. v. Gray, 725 F.3d
    289, 292 (2d Cir. 2013) (per curiam) (concluding that for Equal
    Protection claims brought under § 1983, “[w]here a plaintiff
    challenges a continuous practice and policy of discrimination . . . the
    commencement of the statute of limitations period may be delayed
    until the last discriminatory act in furtherance of it” (internal
    quotation marks omitted)).
    ‐37‐
    SHERMAN V. TOWN OF CHESTER
    Here, Sherman’s claim is based on an unusual series of
    regulations and tactical maneuvers that constitutes a taking when
    considered together, even though no single component is
    unconstitutional when considered in isolation.  As in the context of
    the cases described above, it cannot be said that Sherman’s property
    was “taken” on any particular day.  But because Sherman alleges
    that at least one of the acts comprising the taking occurred within
    three years of filing the case, his claim is not time barred.  We
    therefore need not reach the issue of whether the limitations period
    is tolled under 28 U.S.C § 1367(d).
    II.   Other Federal Claims
    The District Court ruled that other federal claims were unripe
    for the same reason it concluded Sherman’s takings claim was
    unripe.  Because we have determined that Sherman’s takings claim
    was, in fact, ripe, the District Court’s ruling can no longer stand.
    Therefore, for the federal non‐takings claims that were dismissed
    ‐38‐
    SHERMAN V. TOWN OF CHESTER
    solely on ripeness grounds, the District Court should consider on
    remand whether Sherman stated a claim.
    Some claims, however, the District Court dismissed for failure
    to state a claim.  They were (A) claims under 42 U.S.C. §§ 1981 and
    1982; and (B) a procedural due process claim based on the Town’s
    consultants’ fee law.  Those claims were properly dismissed.
    A.     Section 1981 and Section 1982 Claims
    The District Court concluded that Sherman did not state a
    claim based on § 1981, and it denied as futile Sherman’s request to
    add a claim under 42 U.S.C. § 1982 for the same reasons it dismissed
    the § 1981 claim.  See Sherman, 2013 WL 1148922, at *6 n.6.
    For both claims, Sherman must allege facts supporting the
    Town’s intent to discriminate against him on the basis of his race.
    See Rivera v. United States, 928 F.2d 592, 607‐08 (2d Cir. 1991).  Jews
    are considered a race for the purposes of §§ 1981 and 1982.  United
    States v. Nelson, 277 F.3d 164, 177 (2d Cir. 2002).
    ‐39‐
    SHERMAN V. TOWN OF CHESTER
    Sherman’s allegations that the Town discriminated against
    him because he was Jewish are insufficient.  He states that the
    “municipal Defendants” knew that he was Jewish, and that at a
    Town Board meeting, he heard Town citizens express fear that
    MareBrook might become a “Hassidic Village” like the nearby
    Kiryas Joel.  He also alleges that a “model home was vandalized
    with a spray‐painted swastika.”  However, none of this is linked to
    any Town official.  Nor does he allege that any similarly situated
    non‐Jews were treated differently.  Therefore, the District Court
    correctly dismissed the § 1981 claim and denied Sherman leave to
    amend to add the § 1982 claim.
    B.    Due Process Challenge to Consultants’ Fee Law
    The District Court also properly dismissed Sherman’s claim
    that the Town’s imposition of its consultants’ fee law did not
    provide sufficient procedural due process.  Town Code § 48‐3
    provides that an applicant for approval of any land development
    proposal shall reimburse the Town’s reasonable fees.  Pursuant to
    ‐40‐
    SHERMAN V. TOWN OF CHESTER
    § 48‐5(A), “[a]n applicant may appeal, in writing, to the Town Board
    for a reduction in the required reimbursement amount.”  The appeal
    must be filed within fifteen days from the delivery of the voucher
    itemizing the services performed and the amount charged for those
    services.  §§ 48‐5(B); § 48‐3(K)‐(L).  The itemized voucher is
    accompanied by a notice, informing the applicant of these
    requirements.  § 48‐3(L).
    Sherman makes two arguments in support of his due process
    claim.4  First, he argues that “the Town did not provide Sherman
    with actual notice of what he was being asked to pay for . . . .”
    Appellant’s Brief 58.  However, the complaint states that while he
    initially did not receive invoices for the required consultants’ fees,
    4 Sherman’s arguments in support of the due process claim raised for the first
    time in his reply brief are waived.  See JP Morgan Chase Bank v. Altos Hornos de
    Mexico, S.A. de C.V., 412 F.3d 418, 428 (2d Cir. 2005) (“[A]rguments not made in
    an appellant’s opening brief are waived even if the appellant pursued those
    arguments in the district court or raised them in a reply brief.”).  We also do not
    consider Sherman’s argument that the provisions in question violated New York
    law because the District Court declined to exercise supplemental jurisdiction
    over that claim.
    ‐41‐
    SHERMAN V. TOWN OF CHESTER
    “the Planning Board eventually provided Plaintiff with its
    consultants’ invoices . . . .”
    Sherman also argues that the Town did not “allow a pre‐
    deprivation hearing when he complained . . . .”  Appellant’s Brief 58‐
    59.  However, Sherman did not object to the fees in the 15 days
    required by § 48‐5(A).  He received the invoice for the $25,000 fee in
    February 2010.  He paid the fee in March of that year.  He did not
    did not appeal the fee until June 24, 2011 – over a year after the he
    received the invoices.5
    In short, Sherman does not allege that he was not provided
    with an opportunity to be heard.  Rather, he alleges that he did not
    take advantage of that opportunity.  “[I]f reasonable notice and
    5 The complaint also references a “timely filed” appeal in 2010.  However, the
    complaint explicitly states that Sherman filed the appeal on June 24, 2011 and
    does not otherwise mention a 2010 appeal.  “Although factual allegations of a
    complaint are normally accepted as true on a motion to dismiss, that principle
    does not apply to general allegations that are contradicted by more specific
    allegations in the [c]omplaint.”  DPWN Holdings (USA), Inc. v. United Air Lines,
    Inc., ‐‐‐F.3d‐‐‐, 2014 WL 1244184, at *6 (2d Cir. Mar. 27, 2014) (internal citation
    and quotation marks omitted).  Moreover, the appeal’s timeliness is a legal
    conclusion that we need not accept as true.  See Ashcroft v. Iqbal, 556 U.S. 662, 678
    (2009).
    ‐42‐
    SHERMAN V. TOWN OF CHESTER
    opportunity for a hearing are given, due process will be satisfied,
    regardless of . . . whether the owner takes advantage of the
    opportunity for a hearing.”  Brody v. Vill. of Port Chester, 434 F.3d 121,
    131 (2d Cir. 2005); see also Smiga v. Dean Witter Reynolds, Inc., 766
    F.2d 698, 708‐09 (2d Cir. 1985) (rejecting procedural due process
    challenge to the imposition of costs and attorney’s fees because the
    party had an opportunity to be heard “but failed to take advantage
    of the opportunity”).  The District Court therefore properly
    dismissed this claim.
    III.   State Law Claims
    The District Court declined to exercise supplemental
    jurisdiction over Sherman’s state law claims on the ground that it
    had dismissed all of his federal claims.  Because Sherman stated at
    least one federal claim, we also vacate the District Court’s decision
    to remand the state law claims to state court.
    ‐43‐
    SHERMAN V. TOWN OF CHESTER
    CONCLUSION
    Because of the way the Town handled Sherman’s MareBrook
    proposal and subsequent litigation, Sherman’s claim became ripe.
    According to the allegations in the complaint, which we take as true
    for these purposes, the Town employed a decade of unfair and
    repetitive procedures, which made seeking a final decision futile.
    The Town also unfairly manipulated the litigation of the case in a
    way that might have prevented Sherman from ever bringing his
    takings claim.  It removed the case from state court, and then moved
    to dismiss on the ground that the takings claim must be heard in
    state court.  We cannot accept this tactic.  Throughout it all, the
    Town prevented Sherman from developing his land.  Had the Town
    acted more reasonably, the claim may never have become ripe, and
    no taking may ever had occurred.  We REVERSE the District Court’s
    decision to dismiss Sherman’s federal takings claim.
    Because the Williamson County ripeness requirements are
    satisfied, we VACATE the District Court’s decision to the extent it
    ‐44‐
    SHERMAN V. TOWN OF CHESTER
    dismissed Sherman’s federal non‐takings claims solely on ripeness
    grounds.  On remand, the District Court may consider whether
    Sherman has sufficiently stated those claims.
    We AFFIRM the District Court’s decision (1) to dismiss
    Sherman’s § 1981 claim, (2) to deny Sherman leave to amend to add
    a § 1982 claim, and (3) to dismiss Sherman’s procedural due process
    claim based on the consultants’ fee law.
    Because at least one federal claim has been stated, we
    VACATE the District Court’s decision to decline to exercise
    supplemental jurisdiction over Sherman’s state law claims on the
    ground that all the federal claims had been dismissed.  On remand,
    the District Court may reconsider whether to exercise supplemental
    jurisdiction in light of the new posture of the case.
    We REMAND to the District Court for further proceedings
    consistent with this opinion.
    ‐45‐
    

Document Info

Docket Number: 13-1503-cv

Filed Date: 5/16/2014

Precedential Status: Precedential

Modified Date: 10/30/2014

Authorities (20)

City of Monterey v. Del Monte Dunes at Monterey, Ltd. , 119 S. Ct. 1624 ( 1999 )

Arkansas Game & Fish Commission v. United States , 133 S. Ct. 511 ( 2012 )

Jp Morgan Chase Bank v. Altos Hornos De Mexico, S.A. De C v.... , 412 F.3d 418 ( 2005 )

United States v. Lemrick Nelson, Jr. And Charles Price, ... , 277 F.3d 164 ( 2002 )

maria-rivera-angel-santana-diana-penaloza-arce-enrique-arce-santiago , 928 F.2d 592 ( 1991 )

joseph-t-sullivan-v-town-of-salem-salem-board-of-selectmen-salem , 805 F.2d 81 ( 1986 )

Shomo v. City of New York , 579 F.3d 176 ( 2009 )

Huntleigh USA Corporation v. United States , 525 F.3d 1370 ( 2008 )

buffalo-teachers-federation-buffalo-educational-support-team-neany , 464 F.3d 362 ( 2006 )

Penn Central Transportation Co. v. New York City , 98 S. Ct. 2646 ( 1978 )

Palazzolo v. Rhode Island , 121 S. Ct. 2448 ( 2001 )

Suitum v. Tahoe Regional Planning Agency , 117 S. Ct. 1659 ( 1997 )

Tahoe-Sierra Preservation Council, Inc. v. Tahoe Regional ... , 122 S. Ct. 1465 ( 2002 )

Ashcroft v. Iqbal , 129 S. Ct. 1937 ( 2009 )

Marcy Smiga v. Dean Witter Reynolds, Inc., and Raymond B. ... , 766 F.2d 698 ( 1985 )

robert-murphy-and-mary-murphy-v-new-milford-zoning-commission-george , 402 F.3d 342 ( 2005 )

Del Monte Dunes at Monterey, Ltd. Monterey-Del Monte Dunes ... , 920 F.2d 1496 ( 1990 )

michael-c-dougherty-v-town-of-north-hempstead-board-of-zoning-appeals , 282 F.3d 83 ( 2002 )

william-brody-william-v-minnich-william-j-minnich-minic-custom , 434 F.3d 121 ( 2005 )

Horne v. Department of Agriculture , 133 S. Ct. 2053 ( 2013 )

View All Authorities »