Vermont Right to Life Committee, Inc. v. Sorrell ( 2014 )

12‐2904‐cv
Vermont Right to Life Committee, Inc., et al. v. Sorrell, et al.
1 In the
2 United States Court of Appeals
3 For the Second Circuit
4
5 August Term, 2012
6 No. 12‐2904‐cv
7 VERMONT  RIGHT  TO  LIFE  COMMITTEE,  INC.  AND  VERMONT  RIGHT  TO
8 LIFE COMMITTEE – FUND FOR INDEPENDENT POLITICAL EXPENDITURES,
9 Plaintiffs‐Appellants,
10 v.
11 WILLIAM  H.  SORRELL,  IN  HIS  OFFICIAL  CAPACITY  AS  VERMONT
12 ATTORNEY  GENERAL,  DAVID  R.  FENSTER,  ERICA  MARTHAGE,  LISA
13 WARREN,  T.J.  DONOVAN,  VINCENT  ILLUZZI,  JAMES  HUGHES,  DAVID
14 MILLER,  JOEL  PAGE,  WILLIAM  PORTER,  ALAN  FRANKLIN,  MARC  D.
15 BRIERRE, THOMAS KELLY, TRACY SHRIVER, AND ROBERT SAND, IN THEIR
16 OFFICIAL  CAPACITIES  AS  VERMONT  STATE’S  ATTORNEYS,  AND  JAMES  C.
17 CONDOS, IN HIS OFFICIAL CAPACITY AS SECRETARY OF STATE,
18 Defendants‐Appellees.*
19
20 Appeal from the United States District Court
21 for the District of Vermont.
22 No. 09‐cv‐188 ― William K. Sessions, III, Judge.
23
24
25 ARGUED: MARCH 15, 2013
26 DECIDED: JULY 2, 2014
The Clerk of the Court is requested to amend the official caption as noted above.
*
No.  12‐2904‐cv
Vermont Right to Life Committee, Inc., et al. v. Sorrell, et al.
1
2
3 Before: WESLEY and DRONEY, Circuit Judges, and BRICCETTI, Judge.*
4
5
6 Plaintiffs,  a  non‐profit  corporation  and  a  Vermont  political
7 committee, appeal from an order of the United States District Court
8 for the District of Vermont (William K. Sessions, III, Judge) granting
9 summary  judgment  to  Defendants,  Vermont  officials  charged  with
10 enforcing  Vermont  elections  statutes.    The  non‐profit  corporation
11 asserts  that  statutory  provisions  requiring  identification  of  the
12 speaker on any “electioneering communication,” requiring reporting
13 of  certain  “mass  media  activities,”  and  defining  and  requiring
14 reporting  by  “political  committees”  are  void  for  vagueness  and
15 violate the First Amendment facially and as applied.  The Vermont
16 political  committee  brings  an  as‐applied  challenge  against  a
17 provision  limiting  contributions  to  political  committees.    We
18 AFFIRM the judgment of the district court.
19
20
21 RANDY  ELF  (James  Bopp,  Jr.,  on  the  brief),  James
22 Madison  Center  for  Free  Speech,  Terre  Haute,
23 Indiana,  for  Vermont  Right  to  Life  Committee,  Inc.
24 and  Vermont  Right  to  Life  Committee  –  Fund  for
25 Independent Political Expenditures.
26
27 EVE  R.  JACOBS‐CARNAHAN  (Megan  J.  Shafritz,  on
28 the brief), Assistant Attorneys General for the State
The Honorable Vincent L. Briccetti, of the Southern District of New York, sitting
*
by designation.
2
No.  12‐2904‐cv
Vermont Right to Life Committee, Inc., et al. v. Sorrell, et al.
1 of  Vermont,  Montpelier,  Vermont,  for  William  H.
2 Sorrell, et al.
3
4 George  Jepsen,  Attorney  General  for  the  State  of
5 Connecticut,  Hartford,  Connecticut;  Maura
6 Murphy Osborne, Assistant Attorney General for
7 the  State  of  Connecticut,  Hartford,  Connecticut,
8 for  amici  curiae  States  of  Connecticut,  New  York,
9 Hawaii,  Iowa,  Kentucky,  Minnesota,  Montana,  New
10 Mexico,  and  Washington,  in  support  of  William  H.
11 Sorrell, et al.
12
13 J.  Gerald  Hebert,  The  Campaign  Legal  Center,
14 Washington,  D.C.,  for  amici  curiae  The  Campaign
15 Legal  Center,  and  Democracy  21,  in  support  of
16 William H. Sorrell, et al.
17
18 DRONEY, Circuit Judge:
19   The  two  Plaintiffs‐Appellants  here  are  Vermont  Right  to  Life
20 Committee,  Inc.  (“VRLC”)  and  Vermont  Right  to  Life  Committee  –
21 Fund for Independent Political Expenditures (“VRLC‐FIPE”).  VRLC
22 is  a  Vermont  non‐profit  corporation  and  VRLC‐FIPE  is  a  political
23 committee  formed  under  Vermont  law.    Both  advocate  the
24 “universal recognition of the sanctity of human life from conception
25 through  natural  death.”    J.A.  657,  ECF  No.  34.    VRLC  challenges
3
No.  12‐2904‐cv
Vermont Right to Life Committee, Inc., et al. v. Sorrell, et al.
1 three disclosure provisions of Vermont’s elections laws, contending
2 that they are unconstitutionally vague and violate VRLC’s freedom
3 of  speech.    First,  VRLC  challenges  the  statute  requiring  that
4 “electioneering  communications”  identify  their  sponsor.    Second,
5 VRLC  challenges  the  statute  requiring  that  groups  engaged  in  any
6 “mass  media  activity”  must  submit  certain  reports  to  the  Vermont
7 Secretary of State and relevant candidates.  Third, VRLC challenges
8 Vermont’s  definition  of  “political  committees”  and  its  requirement
9 that such committees submit campaign finance reports.  VRLC‐FIPE
10 raises an as‐applied challenge to Vermont’s limit on contributions to
11 political committees, contending that VRLC‐FIPE is an independent‐
12 expenditure‐only group and therefore the limit violates its freedom
13 of speech.  The Defendants‐Appellees are various Vermont officials
14 responsible  for  enforcing  Vermont’s  elections  laws.    The  district
15 court (Sessions, J.) granted Defendants summary judgment on every
16 claim.  We AFFIRM the judgment of the district court.
4
No.  12‐2904‐cv
Vermont Right to Life Committee, Inc., et al. v. Sorrell, et al.
1 BACKGROUND
2 I.  Parties
3   VRLC is a Vermont corporation that files federal tax returns as
4 a  non‐profit  entity  under  26  U.S.C.  §  501(c)(4).    VRLC‐FIPE  was
5 formed  by  VRLC  in  1999  as  a  registered  Vermont  political
6 committee  under  the  Vermont  campaign  finance  statutes.    VRLC‐
7 FIPE  contends  that  it  is  an  “independent  expenditure  committee”
8 because the resolution of VRLC creating VRLC‐FIPE provides that it
9 may not “make monetary or in‐kind contributions to candidates,” or
10 “coordinate  the  content,  timing  or  distribution  of  its
11 communications  or  other  activities  with  candidates  or  their
12 campaigns.”  J.A. 1125, ECF No. 36.  A third entity, Vermont Right to
13 Life Committee, Inc. Political Committee (“VRLC‐PC”), also formed
14 by  VRLC,  engages  in  campaign  activities,  including  making  direct
15 contributions  to  pro‐life  political  candidates.    VRLC‐PC  is  not  a
16 party in this action.
5
No.  12‐2904‐cv
Vermont Right to Life Committee, Inc., et al. v. Sorrell, et al.
1 II.  Statutory Scheme
2 This  is  not  our  first  encounter  with  challenges  to  Vermont
3 election  laws  by  VRLC  entities.    In  Vermont  Right  to  Life  Committee,
4 Inc.  v.  Sorrell  (“VRLC  I”),  221  F.3d  376,  387,  389  (2d  Cir.  2000),  we
5 held  that  previous  versions  of  Vermont’s  electioneering
6 communication  and  mass  media  activity  provisions  were  facially
7 unconstitutional.  We also rejected a facial challenge by VRLC‐FIPE
8 to Vermont’s contribution limit for political committees in a separate
9 lawsuit.  Landell v. Sorrell, 382 F.3d 91, 139‐40 (2d Cir. 2004), rev’d in
10 part sub nom. Randall v. Sorrell, 548 U.S. 230 (2006).
11   In the instant case, VRLC has challenged the revised versions
12 of  the  “electioneering  communication,”  “mass  media  activity,”  and
13 “political  committee”  provisions  of  Vermont’s  campaign  finance
14 laws.    VRLC  contends  that  the  definitions  of  particular  terms  in
15 those  laws  render  the  statutes  unconstitutional  under  the  First  and
6
No.  12‐2904‐cv
Vermont Right to Life Committee, Inc., et al. v. Sorrell, et al.
1 Fourteenth  Amendments.    VRLC‐FIPE  challenges  the  contribution
2 limits as applied to it.
3   While  this  appeal  was  pending,  Vermont  repealed  and
4 replaced its campaign finance statutes.  Act of Jan. 23, 2014, 2014 Vt.
5 Acts  &  Resolves  No.  90,  Sec.  2,  available  at
6 http://www.leg.state.vt.us/DOCS/2014/ACTS/ACT090.PDF  (codified
7 at Vt. Stat. Ann. tit.  17, § 2901 et  seq.).   In deciding this appeal, this
8 Court must apply the law now in effect.  See Starbucks Corp. v. Wolfe’s
9 Borough  Coffee,  Inc.,  477  F.3d  765,  766  (2d  Cir.  2007).    The  previous
10 law,  however,  still  governs  VRLC‐FIPE’s  as‐applied  challenge  to
11 Vermont’s  contribution  limits  because  the  new  contribution  limits
12 do not take effect until January 1, 2015.  Act of Jan. 23, 2014, 2014 Vt.
13 Acts & Resolves No. 90, Sec. 8(a)(2).
14   We first set out the relevant statutory language.
15 A.   Electioneering Communication
16   The definition of “electioneering communication” includes:
7
No.  12‐2904‐cv
Vermont Right to Life Committee, Inc., et al. v. Sorrell, et al.
1 any  communication  that  refers  to  a  clearly
2 identified  candidate  for  office  and  that
3 promotes  or  supports  a  candidate  for  that
4 office or attacks or opposes a candidate for
5 that  office,  regardless  of  whether  the
6 communication  expressly  advocates  a  vote
7 for  or  against  a  candidate,  including
8 communications  published  in  any
9 newspaper  or  periodical  or  broadcast  on
10 radio  or    television  or  over  the  Internet  or
11 any  public  address  system;  placed  on  any
12 billboards,  outdoor  facilities,  buttons,  or
13 printed material attached to motor vehicles,
14 window  displays,  posters,  cards,
15 pamphlets,  leaflets,  flyers,  or  other
16 circulars;  or  contained  in  any  direct
17 mailing,  robotic  phone  calls,  or  mass  e‐
18 mails.
19
20 Vt. Stat. Ann. tit. 17, § 2901(6).  With few exceptions, electioneering
21 communications must identify “the name and mailing address of the
22 person, candidate, political committee, or political party that paid
23 for the communication.”  Id. § 2972(a).  Electioneering
24 communications “paid for by or on behalf of a political committee or
25 political party” must also identify certain contributors.  Id. § 2972(c).
8
No.  12‐2904‐cv
Vermont Right to Life Committee, Inc., et al. v. Sorrell, et al.
1   B.  Mass Media Activity
2   Mass  media  activities  include  television  commercials,  radio
3 commercials,  mass  mailings,  literature  drops,  newspaper
4 advertisements,  robotic  phone  calls,  and  telephone  banks,  “which
5 include[]  the  name  or  likeness  of  a  clearly  identified  candidate  for
6 office.”    Id.  §  2901(11).    A  person  engaging  in  certain  “mass  media
7 activity” must file a report with the Vermont Secretary of State and
8 send  a  copy  to  relevant  candidates.    Id.  §  2971(a)(1).    “The  report
9 shall  identify  the  person  who  made  the  expenditure;  the  name  of
10 each candidate whose name or likeness was included in the activity;
11 the amount and date of the expenditure; to whom it was paid; and
12 the purpose of the expenditure.”  Id. § 2971(b).
13   The  disclosure  requirements  concerning  electioneering
14 communications  and  mass  media  activities  apply  to  all  individuals
15 and  entities  engaging  in  such  activities,  not  just  political  action
16 committees.
9
No.  12‐2904‐cv
Vermont Right to Life Committee, Inc., et al. v. Sorrell, et al.
1   C.  Political Committee
2 A “political committee” (“PAC”) is defined as:
3 any formal or informal committee of two or
4 more  individuals  or  a  corporation,  labor
5 organization,  public  interest  group,  or
6 other entity, not including a political party,
7 which accepts contributions of $1,000.00 or
8 more  and  makes  expenditures  of  $1,000.00
9 or  more  in  any  two‐year  general  election
10 cycle  for  the  purpose  of  supporting  or
11 opposing  one  or  more  candidates,
12 influencing  an  election,  or  advocating  a
13 position  on  a  public  question  in  any
14 election,  and  includes  an  independent
15 expenditure‐only political committee.
16
17 Id.  §  2901(13).    The  definition  of  “political  committee”  is  based  in
18 part  on  the  definitions  of  “contribution”  and “expenditure.”    Id.    A
19 “contribution” is “a payment, distribution, advance, deposit, loan, or
20 gift of money or anything of value, paid or promised to be paid for
21 the  purpose  of  influencing  an  election,  advocating  a  position  on  a
22 public question, or supporting or opposing one or more candidates
10
No.  12‐2904‐cv
Vermont Right to Life Committee, Inc., et al. v. Sorrell, et al.
1 in  any  election.”    Id.  §  2901(4).1    As  is  relevant  here,  the  term
2 “election”  refers  only  to  efforts  to  elect  officials  within  the  state  of
3 Vermont, id. § 2901(5), and “public question” refers to “an issue that
4 is  before  the  voters  for  a  binding  decision,”  id.  §  2901(15).    An
5 “expenditure”  is  “a  payment,  disbursement,  distribution,  advance,
6 deposit,  loan,  or  gift  of  money  or  anything  of  value,  paid  or
7 promised  to  be  paid,  for  the  purpose  of  influencing  an  election,
8 advocating  a  position  on  a  public  question,  or  supporting  or
9 opposing one or more candidates.”  Id. § 2901(7).
10   Prior  to  the  district  court’s  decision  below,  a  Vermont
11 Superior  Court  considered  a  vagueness  and  overbreadth  challenge
12 to the phrase “influencing an election” in the definition of “political
13 committee”  in  the  former  version  of  Vermont’s  campaign  finance
1  The  definition  then  enumerates  a  number  of  exceptions  such  as  volunteer
services  and  personal  loans  from  lending  institutions.    Vt.  Stat.  Ann.  tit.  17,  §
2901(4).
11
No.  12‐2904‐cv
Vermont Right to Life Committee, Inc., et al. v. Sorrell, et al.
1 statutes.2  Vermont v. Green Mountain Future, Civ. Div. No. 758‐10‐10
2 Wncv, slip op. at 12 (Wash. Super. Ct. June 28, 2011), available at
3 http://www.vermontjudiciary.org/20112015  Tcdecisioncvl/2011‐6‐30‐
4 1.pdf.  The Superior Court interpreted this phrase as “the equivalent
5 of ‘supporting or opposing one or more candidates.’”  Id.  Under this
6 interpretation, the phrase “influencing an election” would reach no
7 farther  than  the  phrase  “supporting  or  opposing  one  or  more
8 candidates.”  After the district court granted summary judgment in
9 this  case,  however,  the  Vermont  Supreme  Court  interpreted  the
10 “influencing”  language  in  a  manner  slightly  different  than  the
11 Vermont Superior Court.  Vermont v. Green Mountain Future, 86 A.3d
12 981  (Vt.  2013)  (“Green  Mountain  Future”).    Although  the  Vermont
13 Supreme  Court  agreed  with  the  Superior  Court  that  a  narrowing
14 construction  was  required  to  address  the  phrase’s  potential
15 vagueness,  it  determined  that  the  Superior  Court  had  overly
2  The  decision  also  addressed  the  language  “affecting  the  outcome  of  an
election,”  which  is  not  contained  in  the  new  law  and  so  does  not  need  to  be
considered here.  See Vt. Stat. Ann. tit. 17, § 2801(4) (repealed 2014).
12
No.  12‐2904‐cv
Vermont Right to Life Committee, Inc., et al. v. Sorrell, et al.
1 narrowed  the  statute.    Id.  at  996‐98.    The  Vermont  Supreme  Court
2 found that the phrase “influencing an election” referred only to the
3 “class of advocacy” captured by the phrase “supporting or opposing
4 one  or  more  candidates,”  id.  at  997,  but  concluded  that  the  phrase
5 covered  a  broader  range  of  methods  than  the  “supporting  or
6 opposing  one  or  more  candidates”  language.    Id.  at  997‐98.    The
7 Vermont Supreme Court also found the definition of “electioneering
8 communication” not to be overbroad or vague.  Id. at 995.
9 A  Vermont  PAC  satisfying  these  definitions  is  subject  to
10 numerous  requirements  under  Vermont  law.    For  example,  a  PAC
11 must  make  all  expenditures  from  a  single  checking  account,  file
12 campaign  finance  reports  with  the  Vermont  Secretary  of  State
13 identifying each person who contributed more than $100 to the PAC,
14 and  list  all  PAC  expenditures  in  certain  circumstances.    Vt.  Stat.
15 Ann. tit. 17, §§ 2922(b), 2963, 2964(b)(1).  These reports must be filed
13
No.  12‐2904‐cv
Vermont Right to Life Committee, Inc., et al. v. Sorrell, et al.
1 three  to  four  times  during  an  election  year.    Id.  §  2964(b)(1),  (c).3
2 Additionally,  PACs  “shall  not  accept  contributions  totaling  more
3 than  $2,000.00  from  a  single  source,  political  committee  or  political
4 party in any two‐year general election cycle.”  Vt. Stat. Ann. tit. 17, §
5 2805(a).4
6 III.   District Court Proceedings
7   The  district  court  began  its  analysis  of  the  parties’  cross
8 motions  for  summary  judgment  by  considering  VRLC’s  vagueness
9 challenges  to  the  Vermont  statutes.    Beginning  with  the  definitions
10 of  “political  committee,”  “contribution,”  and  “expenditure,”  the
11 district court concluded that the definitions were not vague because
12 the phrase “influencing an election” was no broader than the phrase
3  Plaintiffs also note that certain federal requirements apply to groups qualifying
as  a  “political  committee”  as  defined  under  federal  law.    See  Appellants’  Br.  44
(citing 2 U.S.C. § 441b).  Plaintiffs have not challenged the federal requirements
in this action.
4 The new contribution limitations take effect on January 1, 2015, on which date a
“political  committee  shall  not  accept  contributions  totaling  more  than:  (A)
$4,000.00  from  a  single  source;  (B)  $4,000.00  from  a  political  committee;  or  (C)
$4,000.00 from a political party.”  Vt. Stat. Ann. tit. 17, § 2941(a)(4).
14
No.  12‐2904‐cv
Vermont Right to Life Committee, Inc., et al. v. Sorrell, et al.
1 “supporting or opposing one or more candidates.”  Vt. Right to Life
2 Comm., Inc. v. Sorrell, 875 F. Supp. 2d 376, 387‐90 (D. Vt. 2012).  In so
3 ruling,  the  district  court  noted  that  the  U.S.  Supreme  Court  had
4 rejected a  vagueness  challenge  to  similar  statutory  language.    Id.  at
5 389  (citing  McConnell  v.  Fed.  Election  Comm’n,  540  U.S.  93,  140  n.64
6 (2003), overruled in part by Citizens United v. Fed. Election Comm’n, 558
7 U.S.  310,  365‐66  (2010)).    The  district  court  rejected  VRLC’s
8 vagueness  challenge  to  the  terms  “promotes  or  supports”  and
9 “attacks  or  opposes”  in  the  definition  of  electioneering
10 communications  on  similar  grounds.    Id.  at  390.    The  district  court
11 further  rejected  the  vagueness  challenge  to  the  phrase  “on  whose
12 behalf”  because  its  use  elsewhere  in  related  Vermont  law  made  its
13 application “clearly defined.”  Id. at 390‐91.
14 The district court then considered VRLC’s overbreadth claims.
15 Drawing on Buckley v. Valeo, 424 U.S. 1, 79 (1976) (per curiam), and
15
No.  12‐2904‐cv
Vermont Right to Life Committee, Inc., et al. v. Sorrell, et al.
1 subsequent  Supreme  Court  precedent,5  the  district  court  concluded
2 that  the  Vermont  statutes’  lack  of  explicit  reference  to  a  “major
3 purpose”  or  “express  advocacy”  test  did  not  make  the  laws
4 unconstitutionally  overbroad.    Vt.  Right  to  Life  Comm.,  Inc.,  875  F.
5 Supp. 2d at 395‐97.
6 The  district  court  also  concluded  that  the  First  Amendment
7 challenge to the PAC definition should be reviewed under “exacting
8 scrutiny,” because designation as a “political committee” triggered a
9 disclosure regime.  Id. at 392‐93.  Applying this standard of review,
10 the  district  court  concluded  that  the  statute  did  not  impose
5
In  Buckley,  the  Supreme  Court  responded  to  vagueness  and  overbreadth
concerns  by  construing  a  federal  elections  statute  to  reach  only  “organizations
that  are  under  the  control  of  a  candidate  or  the  major  purpose  of  which  is  the  .  .  .
election  of  a  candidate,”  and  to  reach  only  express  advocacy,  as  opposed  to  issue
advocacy.    424  U.S.  1,  79  (1976)  (per  curiam)  (emphasis  added).    Subsequent
Supreme  Court  decisions  clarified  that  when  Buckley  construed  the  federal
statute  to  reach  express  advocacy  but  exclude  issue  advocacy,  it  did  not  hold
“that  a  statute  that  was  neither  vague  nor  overbroad  would  be  required  to  toe
the same express advocacy line.”  McConnell v. Fed. Election Comm’n, 540 U.S. 93,
192 (2003), overruled in part by Citizens United v. Fed. Election Comm’n, 558 U.S. 310,
365‐66  (2010).    In  Citizens  United  v.  Federal  Election  Commission,  the  Supreme
Court  clarified  that  disclosure  regimes  could  sweep  more  broadly  than  speech
that is the functional equivalent of express advocacy.  558 U.S. at 368‐69.
16
No.  12‐2904‐cv
Vermont Right to Life Committee, Inc., et al. v. Sorrell, et al.
1 impermissible  burdens  or  sweep  in  a  substantial  amount  of
2 protected  speech.    Id.  at  397.    Applying  exacting  scrutiny  to  the
3 electioneering communication and mass media activity statutes, the
4 district  court  reached  the  same  conclusion,  finding  them
5 appropriately  tailored  to  Vermont’s  important  interests.    Id.  at  398‐
6 400.
7   The  district  court  then  addressed  Vermont’s  limits  on
8 contributions  to  PACs.    VRLC‐FIPE  contended  that  the  law  was
9 unconstitutional  as  applied  to  it  because  VRLC‐FIPE  did  not  make
10 contributions to any political campaigns and makes its expenditures
11 independent  of  any  candidate  or  political  campaign.6    The  district
6  The  district  court  noted  that  VRLC‐FIPE  was  barred  from  launching  a  facial
challenge to the statute because of a judgment against it in previous litigation, Vt.
Right to Life Comm., Inc. v. Sorrell, 875 F. Supp. 2d 376, 383 n.5 (D. Vt. 2012), and
VRLC  did  not  join  in  VRLC‐FIPE’s  as‐applied  challenge.  The  district  court  also
determined  that  the  challenge  survived  Randall  v.  Sorrell,  548  U.S.  230  (2006),
because  the  “Supreme  Court  did  not  examine  that  portion  of  the  law  when  it
struck  down  other  Vermont  contribution  limits.”    Id.    Neither  party  has
questioned  this  conclusion,  but  we  note  that  the  Supreme  Court  “[did]  not
believe it possible to sever some of the Act’s [unconstitutional] contribution limit
provisions  from  others  that  might  remain  fully  operative.”  Randall,  548  U.S.  at
262.
17
No.  12‐2904‐cv
Vermont Right to Life Committee, Inc., et al. v. Sorrell, et al.
1 court agreed that  the  State  could  not  limit  contributions  to  a  group
2 that  did  not  coordinate  with  or  make  contributions  to  candidates  –
3 that  is,  a  group  that  only  made  independent  expenditures.    The
4 district court noted that “because independent expenditures cannot
5 corrupt,  governments  have  no  valid  anti‐corruption  interest  in
6 limiting contributions to independent‐expenditure‐only groups.”  Id.
7 at  403.    By  contrast,  groups  that  made  contributions  to  or
8 coordinated  with  candidates  could  be  subjected  to  contribution
9 limits.    Id.  at  402  (citing  Landell,  382  F.3d  at  140‐41).    The  district
10 court  went  on  to  reject  arguments  that  applying  limits  to  an
11 independent‐expenditure‐only  group  would  be  justified  by
12 Vermont’s  “unique  record  of  corruption”  or  by  an  informational
13 interest  in  channeling  funds  into  more  transparent  outlets.7    Id.  at
14 403‐04.
7 In light of McCutcheon v. Federal Election Commission, 134 S. Ct. 1434 (2014), and
“the  developing  legal  framework  emerging  from  other  courts,”  Vermont  has
withdrawn its argument that limits on contributions to independent‐expenditure
groups  are  constitutionally  permitted  based  on  a  state  interest  in  transparency.
18
No.  12‐2904‐cv
Vermont Right to Life Committee, Inc., et al. v. Sorrell, et al.
1 The district court concluded, however, that VRLC‐FIPE could
2 not  benefit  from  any  protections  accorded  to  independent‐
3 expenditure‐only  groups  because  of  its  close  connection  to  VRLC‐
4 PC,  an  arm  of  VRLC  that  “contributes  funds  to  candidates.”    Id.  at
5 404‐410.    Based  on  the  undisputed  facts  before  it,  the  district  court
6 concluded  “that  the  structural  melding  between  [VRLC‐FIPE]  and
7 [VRLC‐PC] leaves no significant functional divide between them for
8 the purposes of campaign finance law.”  Id. at 408.  The district court
9 acknowledged that “it is unclear whether even a complete overlap in
10 staff  and  symmetry  in  spending  permit  extending  contribution
11 limits  that  undisputedly  apply  to  a  PAC  that  makes  candidate
12 contributions to one that does independent expenditures.”  Id. at 409
13 (citing  Emily’s  List  v.  Fed.  Election  Comm’n,  581  F.3d  1,  12  (D.C.  Cir.
14 2009)).    Nevertheless,  the  unchallenged  evidence  indicating  that
15 VRLC‐FIPE  and  VRLC‐PC  had  a  “fluidity  of  funds”  made  it
Appellees’ Notice of Supplemental Authority Pursuant to Fed. R. App. P. 28(j) 2,
April 14, 2014, ECF No. 199.
19
No.  12‐2904‐cv
Vermont Right to Life Committee, Inc., et al. v. Sorrell, et al.
1 impossible  to  ensure  “that  contributions  to  [VRLC‐FIPE],  intended
2 for independent expenditures, are truly aimed at that purpose when
3 spent.”  Id. at 409‐10 (internal quotation marks omitted).  As a result,
4 the  district  court  rejected  VRLC‐FIPE’s  as‐applied  challenge  to
5 Vermont’s limitations on contributions.
6 LEGAL STANDARDS
7 I.  Summary Judgment
8   This Court reviews a summary judgment decision de novo and
9 applies  “the  same  standards  that  govern  the  district  court’s
10 consideration of the motion.”  Kaytor v. Elec. Boat Corp., 609 F.3d 537,
11 546 (2d Cir. 2010).
12 II.  Scope of Review
13 A.   Vagueness
14   We first must clarify the scope of the legal challenge before us.
15 VRLC describes its suit as both a facial and an as‐applied challenge
16 and argues that the “mass media,” “electioneering communication,”
20
No.  12‐2904‐cv
Vermont Right to Life Committee, Inc., et al. v. Sorrell, et al.
1 and  “political  committee”  provisions  are  unconstitutionally  vague
2 facially and as applied.  However, it is not the label that matters in
3 deciding  what  standard  applies.    Doe  v.  Reed,  561  U.S.  186,  194
4 (2010).    The  inquiry  is  whether  “plaintiffs’  claim  and  the  relief  that
5 would follow . . . reach beyond the particular circumstances of these
6 plaintiffs.”  Id.
7 VRLC  has  done  little,  if  anything,  to  present  its  as‐applied
8 vagueness challenge.  See Vt. Right to Life Comm., Inc., 875 F. Supp. 2d
9 at 387 (noting that VRLC “offer[ed] minimal explanation of how the
10 law is unconstitutional as it pertains to the specific communications
11 it either has made or hopes to publish”).  The only semblance of an
12 as‐applied  challenge  on  appeal  is  VRLC’s  claim  that  it  wants  to
13 publish  speech  that  it  fears  “promotes,  supports,  attacks,  or
14 opposes”  a  clearly  identified  candidate.    Appellants’  Br.  24.    “But
15 such  groups  constitute  a  broad  range  of  entities  .  .  .  .  The  claim
16 therefore seems ‘facial’ in that it is not limited to plaintiff’s particular
21
No.  12‐2904‐cv
Vermont Right to Life Committee, Inc., et al. v. Sorrell, et al.
1 case,  but  challenges  application  of  the  law  more  broadly.”    Iowa
2 Right  to  Life  Comm.,  Inc.  v.  Tooker,  717  F.3d  576,  588  (8th  Cir.
3 2013) (citing Reed, 561 U.S. at 194), cert. denied, 134 S. Ct. 1787 (2014)
4 (internal  quotation  marks  omitted).    Moreover,  VRLC  describes  its
5 “as‐applied  and  facial  vagueness  challenges”  as  “largely  parallel,”
6 Appellants’  Br.  32,  and  its  request  that  the  provisions  be  declared
7 unconstitutional  and  enjoined  from  enforcement  certainly  reaches
8 beyond VRLC’s particular circumstances.
9 We recognize the preference for as‐applied challenges, United
10 States  v.  Farhane,  634  F.3d  127,  138  n.9  (2d  Cir.  2011),  but  where
11 plaintiffs asserting both facial and as‐applied challenges have failed
12 to  “[lay]  the  foundation  for  an  as‐applied  challenge,”  courts  have
13 proceeded to address the facial challenge, Ctr. for Individual Freedom
14 v.  Madigan,  697  F.3d  464,  475  (7th  Cir.  2012);    accord  Human  Life  of
15 Wash.  Inc.  v.  Brumsickle,  624  F.3d  990,  1021‐22  (9th  Cir.  2010)
16 (applying  facial  standard  where  the  plaintiff  did  “not  provide  any
22
No.  12‐2904‐cv
Vermont Right to Life Committee, Inc., et al. v. Sorrell, et al.
1 evidence  to  support  an  as‐applied  challenge”  or  “distinguish
2 between its facial and as‐applied claims in its briefs”).
3 VRLC has not presented any legal arguments or facts specific
4 to  an  as‐applied  vagueness  challenge.    We  will  therefore  analyze
5 these claims under the standards governing facial challenges.
6 B.  First Amendment
7 Plaintiffs also argue that Vermont’s political committee, mass
8 media,  and  electioneering  communication  definitions  and  the
9 disclosure  regime  violate  the First  Amendment  right  to  free  speech
10 “as  applied  and  facially.”    In  support  of  the  claim  that  these
11 provisions  are  “facially  unconstitutional,”  VRLC  relies  on  cases
12 dealing  with  overbreadth.    Appellants’  Br.  101‐03  (citing  United
13 States  v.  Williams,  553  U.S.  285,  292‐93  (2008);  Broadrick  v.  Oklahoma,
14 413  U.S.  601,  615  (1973));  see  also  Members  of  City  Council  of  L.A.  v.
15 Taxpayers for Vincent, 466 U.S. 789, 796 (1984) (“There are two quite
16 different ways in which a statute may be considered invalid ‘on its
23
No.  12‐2904‐cv
Vermont Right to Life Committee, Inc., et al. v. Sorrell, et al.
1 face’  –  either  because  it  is  unconstitutional  in  every  conceivable
2 application,  or  because  it  seeks  to  prohibit  such  a  broad  range  of
3 protected conduct that it is unconstitutionally ‘overbroad.’”).8
4   VRLC’s  facial  and  as‐applied  challenges  are  substantively
5 identical.    VRLC  contends  that  Vermont’s  PAC  disclosure
6 requirements are overbroad – and therefore facially unconstitutional
7 –  because,  according  to  VRLC,  Vermont  may  only  impose  a
8 disclosure  regime  on  an  organization  if  the  organization’s  “major
9 purpose” is to advance a candidacy.  VRLC additionally argues that
10 Vermont’s  “electioneering  communication”  and  “mass  media”
11 disclosure  and  identification  requirements  are  overbroad  because,
12 according  to  VRLC,  Vermont  cannot  impose  a  disclosure  or
13 identification  requirement  on  speech  unless  that  speech  is  “express
8
“A  law  is  unconstitutionally  overbroad  if  it  punishes  a  substantial  amount  of
protected free speech, judged in relation to its plainly legitimate sweep.”  United
States  v.  Farhane,  634  F.3d  127,  136  (2d  Cir.  2011)  (internal  quotation  marks  and
alteration  omitted).    An  overbroad  law  can  never  be  validly  enforced  unless  a
limiting construction is available.  Id.  As a result, a party may challenge a law as
being  overbroad  even  if  a  narrower  law  might  have  validly  prohibited  her
conduct.
24
No.  12‐2904‐cv
Vermont Right to Life Committee, Inc., et al. v. Sorrell, et al.
1 advocacy” or broadcast speech that is run shortly before an election
2 and targeted at the relevant electorate.  VRLC simultaneously asserts
3 that  these  provisions  are  unconstitutional  as  applied  to  it  because
4 the  organization  does  not  have  the  major  purpose  to  advance  a
5 candidacy and does not engage in express advocacy.
6 Because  the  merits  of  VRLC’s  arguments  do  not  depend  on
7 whether  they  have  been  raised  as  part  of  an  as‐applied  or  facial
8 overbreadth  challenge,  we  consider  both  claims  together.    VRLC‐
9 FIPE  has  separately  brought  an  as‐applied  challenge  against
10 Vermont’s contribution limits, which will be addressed separately.
25
No.  12‐2904‐cv
Vermont Right to Life Committee, Inc., et al. v. Sorrell, et al.
1 “ELECTIONEERING COMMUNICATIONS” AND “MASS
2 MEDIA ACTIVITIES”
3
4   VRLC  contends  that  the  Vermont  statutory  disclosure
5 provisions  concerning  electioneering  communications  and  mass
6 media activities (i) violate the Fourteenth Amendment’s due process
7 guarantee due to vagueness, and (ii) violate the First Amendment’s
8 free speech guarantee.  Like the district court, we conclude that the
9 provisions are constitutional.
10 I.  Vagueness
11 The  due  process  clauses  of  the  Fifth  and  Fourteenth
12 Amendments forbid enforcement of a statute if “the statute . . . fails
13 to  provide  a  person  of  ordinary  intelligence  fair  notice  of  what  is
14 prohibited,  or  is  so  standardless  that  it  authorizes  or  encourages
15 seriously  discriminatory  enforcement.”    Holder  v.  Humanitarian  Law
16 Project,  561  U.S.  1,  18  (2010)  (internal  quotation  marks  omitted).
17 Although this standard is applied more stringently where the rights
18 of free speech or free association are implicated, “perfect clarity and
26
No.  12‐2904‐cv
Vermont Right to Life Committee, Inc., et al. v. Sorrell, et al.
1 precise guidance have never been required even of regulations that
2 restrict  expressive  activity.”    Id.  at  19  (internal  quotation  marks
3 omitted).  A facial vagueness challenge will succeed only when the
4 challenged law can never be validly applied.  Vill. of Hoffman Estates
5 v. Flipside, Hoffman Estates, Inc., 455 U.S. 489, 495 (1982).
6 A.  “Promotes or Supports . . . or Attacks or Opposes”
7   The  “electioneering  communication”  definition,  which
8 triggers  disclosure  requirements,  uses  the  words  “promotes,”
9 “supports,”  “attacks,”  and  “opposes.”    Vt.  Stat.  Ann.  tit.  17,  §
10 2901(6).  VRLC contends that these terms are impermissibly vague.
11 We disagree; this language is sufficiently precise.
12   In  McConnell,  the  Supreme  Court  explained  that  these  terms
13 are  not  unconstitutionally  vague  in  a  similar  context,  because  they
14 “clearly set forth the confines within which potential party speakers
15 must act in order to avoid triggering the provision.”   540 U.S. at 170
16 n.64.
27
No.  12‐2904‐cv
Vermont Right to Life Committee, Inc., et al. v. Sorrell, et al.
1   The  McConnell  Court  included  an  additional  basis  for  its
2 conclusion,  the  nature  of  the  speaker  being  regulated:  “This  is
3 particularly the case here, since actions taken by political parties are
4 presumed  to  be  in  connection  with  election  campaigns.”    Id.    A
5 communication  that  refers  to  a  “clearly  identified  candidate  for
6 office”  is  also  presumably  made  in  connection  with  election
7 campaigns.    Thus,  McConnell  applies  with  equal  force  here:  the
8 Vermont  definition  of  “electioneering  communication”  requires  a
9 reference  to  a  clearly  identified  candidate,  and  a  communication
10 referring  to  a  clearly  identified  candidate  is  presumed  to  be  in
11 connection  with  an  election  campaign.9    Also,  the  language  of
12 McConnell  indicates  that  the  result  did  not  depend  on  the
13 presumption.    Indeed,  the  First  Circuit  has  applied  McConnell  to
14 hold that use of the terms “promote,” “support,” and “oppose” was
15 not  unconstitutionally  vague  without  apparent  reference  to  the
This  does  not  apply  to  the  “support”  or  “oppose”  language  in  the  PAC
9
definition, discussed below.
28
No.  12‐2904‐cv
Vermont Right to Life Committee, Inc., et al. v. Sorrell, et al.
1 additional  reasons  of  McConnell.    Nat’l  Org.  for  Marriage  v.  McKee,
2 649 F.3d 34, 63‐64 (1st Cir. 2011).
3   VRLC  points  to  a  concurring  opinion  by  Justice  Scalia  in
4 which  he  described  the  issue  of  whether  an  advertisement
5 “promotes,  attacks,  supports,  or  opposes  the  named  candidate,”  as
6 “inherently  vague,”  asking,  “Does  attacking  the  king’s  position
7 attack the king?”  Fed. Election Comm’n v. Wisc. Right to Life, Inc.,  551
8 U.S.  449,  493  (2007)  (Scalia,  J.,  concurring).    But  the  controlling
9 opinion  rejected  Justice  Scalia’s  concerns.    Id.  at  474  n.7.    Nor  does
10 the  electioneering  communication  definition  here  include  the  term
11 “influence,”  which  other  courts  have  found  requires  a  limiting
12 construction  to  avoid  impermissible  vagueness.    See,  e.g.,  Ctr.  for
13 Individual Freedom v. Carmouche, 449 F.3d 655, 664 (5th Cir. 2006), cert.
14 denied, 549 U.S. 1112 (2007); N.C. Right to Life, Inc. v. Bartlett, 168 F.3d
15 705, 712‐13 (4th Cir. 1999), cert. denied, 528 U.S. 1153 (2000).
29
No.  12‐2904‐cv
Vermont Right to Life Committee, Inc., et al. v. Sorrell, et al.
1   B.  “On Behalf Of”
2   Electioneering  communications  “paid  for  by  or  on  behalf  of  a
3 political  committee  or  political  party”  must  also  identify  certain
4 contributors.    Vt.  Stat.  Ann.  tit.  17,  §  2972(c)  (emphasis  added).
5 VRLC  urges  that  the  phrase  “on  behalf  of”  is  unconstitutionally
6 vague.  It is not.
7   Vermont’s  previous  campaign  finance  law  –  and  the  law
8 considered by the district court below – required that electioneering
9 communications  identify  “the  name  of  the  candidate,  party,  or
10 political committee by or on whose behalf the same is published or
11 broadcast.”  Vt. Stat. Ann. tit. 17, § 2892 (repealed 2014).  The district
12 court  rejected  Plaintiffs’  vagueness  challenge  to  the  phrase  “on
13 whose  behalf”  in  the  previous  electioneering  communication
14 reporting  provision,  concluding  that  the  phrase  “contemplates  an
15 agreement  between  the  sponsor  and  the  beneficiary  to  run  the
16 communication.”  Vt. Right to Life Comm., Inc., 875 F. Supp. 2d at 390.
30
No.  12‐2904‐cv
Vermont Right to Life Committee, Inc., et al. v. Sorrell, et al.
1 The  current  law  now  requires  that  “an  electioneering
2 communication  paid  for  by  or  on  behalf  of  a  political  committee  or
3 political  party  shall  contain  the  name  of”  certain  contributors.    Vt.
4 Stat.  Ann.  tit.  17,  §  2972(c)  (emphasis  added).    “On  behalf  of”  now
5 clearly modifies “paid for.”  The most natural reading of “on behalf
6 of”  in  the  context  of  this  provision,  then,  is  the  passing  of  money
7 through a third party such that the advocacy is “paid for” by a third
8 party  who  was  hired  by  the  PAC  to  place  the  electioneering
9 communication.    See  Farhane,  634  F.3d  at  142  (“[W]e  do  not  look  at
10 statutory language in isolation to determine if it provides adequate
11 notice  of  conduct  proscribed  or  permitted.    Rather,  we  consider
12 language in context.”).  Such ads would still be paid for “on behalf
13 of”  the  PAC  and  regulated  by  Vermont’s  electioneering
14 communication  identification  requirements.    So  construed,  the
15 provision is clear and not impermissibly vague.
31
No.  12‐2904‐cv
Vermont Right to Life Committee, Inc., et al. v. Sorrell, et al.
1    C.  “Expenditure”
2   VRLC  contends  that  the  definition  of  the  statutory  term
3 “expenditure” is unconstitutionally vague.  “Expenditure” is used in
4 the mass media activity statute.10  As noted above, “expenditure” is
5 defined  as  “a  payment,  disbursement,  distribution,  advance,
6 deposit,  loan,  or  gift  of  money  or  anything  of  value,  paid  or
7 promised  to  be  paid,  for  the  purpose  of  influencing  an  election,
8 advocating a position on a public question, or supporting or opposing
9 one or more candidates.”  Vt. Stat. Ann. tit. 17, § 2901(7) (emphases
10 added).    VRLC  challenges  both  italicized  phrases.    As  discussed
11 above,  the  Supreme  Court  has  held  that  “supporting”  and
12 “opposing” are not unconstitutionally vague.  McConnell, 540 U.S. at
13 170  n.64  (concluding  that  the  words  promote,  support,  attack,  and
14 oppose are not unconstitutionally vague).
VRLC also asserts that the PAC definition is vague where it too uses the term
10
“expenditure.”    This  challenge  will  be  dealt  with  below  when  addressing  the
constitutional challenges to Vermont’s PAC definition.
32
No.  12‐2904‐cv
Vermont Right to Life Committee, Inc., et al. v. Sorrell, et al.
1    As  also  mentioned  above,  the  Vermont  Supreme  Court  has
2 supplied  a  narrowing  interpretation  to  the  phrase  “influencing  an
3 election”  in  the  “political  committee”  definition.    As  that  court
4 explained,  the  “influencing”  phrase  “refer[s]  only  to  [the]  class  of
5 advocacy”  covered  by  the  phrase  “supporting  or  opposing”:  “they
6 both  refer  to  advocacy  to  vote  in  a  particular  way  in  an  election.”
7 Green  Mountain  Future,  86  A.3d  at  997.    The  term  “influencing”
8 simply  embraces  a  broader  set  of  methods  (i.e.,  not  only  where  the
9 identification of the candidate is explicit, but also where absent such
10 reference,  it  is  nonetheless  clear  to  the  objective  observer  that  the
11 purpose of an advertisement is to persuade voters to vote yes or no
12 on  a  candidate).    Id.  at  997‐98.    The  Vermont  Supreme  Court
13 explained that:
14 The  purpose  of  the  methods  used  by
15 [Green  Mountain  Future]  in  this  case  was
16 very  clear,  partially  because  [Green
17 Mountain  Future]  identified  the  candidate
18 by  name  and  included  his  pictures  in  the
19 advertisements.    If  in  the  next  case,
33
No.  12‐2904‐cv
Vermont Right to Life Committee, Inc., et al. v. Sorrell, et al.
1 however,  an  organization  ran
2 advertisements in the same way and in the
3 same timeframe with respect to an election
4 without  mentioning  the  candidate’s  name,
5 and  without  including  a  picture  of  the
6 candidate,  we  would  be  reluctant  to  hold
7 that  the  statute  as  narrowed  by  the  trial
8 court  could  cover  this  method—even  if  an
9 objective  observer  would  find  the  purpose
10 to be the same as when the candidate name
11 and  picture  was  used.    As  in  this  case,  the
12 objective  observer  should  look  to  multiple
13 factors:  for  example,  the  timing  of  the
14 advertisement,  the  images  used  in  the
15 advertisement,  the  tone  of  the
16 advertisement,  the  audience  to  which  the
17 advertisement  is  targeted,  and  the
18 prominence of the issue(s) discussed in the
19 advertisement in the campaign.  But where
20 the  objective  observer  concludes  that  the
21 purpose of an advertisement is to influence
22 voters to vote yes or no on a candidate, the
23 “influencing  an  election”  language  should
24 apply.  Other than in this circumstance, we
25 agree  with  the  trial  court’s  narrowing
26 construction.
27
28 Id. at 998 (footnote omitted).  In other words, if an organization ran
29 an  advertisement  “for  the  objective  purpose  of  persuading
30 someone”  to  vote  for  or  against  a  candidate,  but  the  advertisement
34
No.  12‐2904‐cv
Vermont Right to Life Committee, Inc., et al. v. Sorrell, et al.
1 did not identify a candidate in that election, it could still fall within
2 Vermont’s definition of “influencing an election.”  Id. at 998.
3   The  expansion  of  the  “influencing”  language  in  the  Vermont
4 Supreme Court’s Green Mountain Future decision has no impact here.
5 A  communication  only  qualifies  as  a  mass  media  activity  if  it
6 “includes  the  name  or  likeness  of  a  clearly  identified  candidate.”    Vt.
7 Stat. Ann. tit. 17, § 2901(11) (emphasis added).  If a communication
8 does  not  qualify  as  a  mass  media  activity,  it  does  not  trigger  the
9 disclosure statute in which the term “expenditure” is used.  See Vt.
10 Stat.  Ann.  tit.  17,  §  2971(a)(1)  (“[A]  person  who  makes  expenditures
11 for any one mass media activity totaling $500.00 or more . . . within 45
12 days  before  a  primary,  general,  county,  or  local  election  shall,  for
13 each  activity,  file  a  mass  media  report.”  (emphases  added)).    As  a
14 result, the “influencing” language in the expenditure definition has
15 no  force  in  this  context.    Because  the  “supporting  or  opposing”
16 language  in  the  statutory  definition  of  “expenditure”  is  not  vague
35
No.  12‐2904‐cv
Vermont Right to Life Committee, Inc., et al. v. Sorrell, et al.
1 and the “influencing” language in its definition has no relevance to
2 the  mass  media  activity  statute,  we  reject  VRLC’s  vagueness
3 challenge to the term “expenditure” as it is used in the mass media
4 activity statute.
5 II.  First Amendment
6   A.  Express Advocacy
7   VRLC  contends  that  Vermont  cannot  impose  a  disclosure  or
8 identification  requirement  on  speech  unless  that  speech  is  “express
9 advocacy” or broadcast speech that is run shortly before an election
10 and  targeted  at  the  relevant  electorate.    Because  Vermont’s
11 definitions of regulated “electioneering communications” and “mass
12 media  activities”  apply  to  speech  that  falls  outside  of  these
13 categories,  VRLC  contends  that  they  violate  the  First  Amendment.
14 Although VRLC’s position finds some support in pre‐Citizens United
15 decisions, it cannot be squared with Citizens United.
36
No.  12‐2904‐cv
Vermont Right to Life Committee, Inc., et al. v. Sorrell, et al.
1   In  Buckley,  the  Supreme  Court  responded  to  vagueness  and
2 overbreadth  challenges  by  adopting  a  narrow  construction  of  the
3 term  “political  committee”  in  the  Federal  Election  Campaign  Act,
4 which required “political committees” and other persons to disclose
5 their  “expenditures.”    424  U.S.  at  80.    Specifically,  the  Supreme
6 Court  interpreted  “political  committee”  to  “only  encompass
7 organizations that are under the control of a candidate or the major
8 purpose  of  which  is  the  nomination  or  election  of  a  candidate”  and
9 reasoned  that  the  “[e]xpenditures  of  candidates  and  of  ‘political
10 committees’ so construed can be assumed to fall within the core area
11 sought  to  be  addressed  by  Congress.”    Id.  at  79  (emphasis  added).
12 The  Supreme  Court  further  explained  that  “when  the  maker  of  the
13 expenditure  is  .  .  .  an  individual  other  than  a  candidate  or  a  group
14 other  than  a  ‘political  committee,’”  the  term  “expenditure”  should
15 “reach  only  funds  used  for  communications  that  expressly  advocate
37
No.  12‐2904‐cv
Vermont Right to Life Committee, Inc., et al. v. Sorrell, et al.
1 the election or defeat of a clearly identified candidate.”  Id. at 79‐80
2 (emphasis added).11
3   Although  Buckley’s  narrowing  construction  arose  in  the
4 context  of  constitutional  vagueness  and  overbreadth  challenges,
5 subsequent  Supreme  Court  decisions  suggest  that  the  limits  the
6 Court  imposed  on  the  statute  were  not  coextensive  with
11 In VRLC I, this Court relied on Buckley’s distinction between express and issue
advocacy to hold that a previous version of the Vermont disclosure statute was
“unconstitutional  on  its  face.    The  section  apparently  requires  reporting  of
expenditures  on  radio  or  television  advertisements  devoted  to  pure  issue
advocacy in violation of the clear command of Buckley.”  221 F.3d at 389 (footnote
omitted).  As described in the text, McConnell did not read Buckley as suggesting
“that  a  statute  that  was  neither  vague  nor  overbroad  would  be  required  to  toe
the  same  express  advocacy  line.”    540  U.S.  at  192.    As  a  result,  it  is  unclear
whether VRLC I’s holding that “pure issue advocacy” cannot be the subject of a
valid  governmental  regulation  remains  viable.    See  Minn.  Citizens  Concerned  for
Life,  Inc.  v.  Kelley,  427  F.3d  1106,  1111  (8th  Cir.  2005)  (noting  that  challenger’s
position found support in VRLC I, but rejecting challenger’s position because the
“court must follow the latest pronouncement of the Supreme Court,” which had
become  McConnell).    In  any  event,  as  described  in  the  text,  the  Citizens  United
Court  clarified  that  disclosure  requirements  can  sweep  more  broadly  than
“express advocacy.”  Even if it were not affected by Citizens United, VRLC I does
not  apply  here,  as  Vermont’s  more  recent  statute  does  not  reach  pure  issue
advocacy.  Speech does not qualify as an “electioneering communication” unless
it  refers  to  a  “clearly  identified  candidate,”  and  “promotes,”  “supports,”
“attacks,”  or  “opposes”  a  candidate.    Vt.  Stat.  Ann.  tit.  17,  § 2901(6).    And  the
mass  media  activity  reporting  requirement  is  not  triggered  absent  an
“expenditure”  (which  requires  a  purpose  of  “supporting  or  opposing  one  or
more  candidates”)  and  “mass  media  activity”  (which  requires  a  “clearly
identified candidate”).  Id. § 2971(a)(1), (b).
38
No.  12‐2904‐cv
Vermont Right to Life Committee, Inc., et al. v. Sorrell, et al.
1 constitutional  limits.    See  McConnell,  540  U.S.  at  191‐92  (“[A]  plain
2 reading of Buckley makes clear that the express advocacy limitation .
3 .  .  was  the  product  of  statutory  interpretation  rather  than  a
4 constitutional  command.”).    For  instance,  the  McConnell  Court
5 concluded,  without  indicating  that  the  First  Amendment  would
6 prohibit further disclosure requirements, that the government could
7 regulate  broadcast  speech  clearly  identifying  a  candidate  that  is
8 aired in a specific time period and targeted at the relevant electorate.
9 Id. at 194.  The Supreme Court explained that it was not drawing “a
10 constitutional  boundary  that  forever  fixed  the  permissible  scope  of
11 provisions regulating campaign‐related speech.”  Id. at 192‐93.
12   Citizens United removed any lingering uncertainty concerning
13 the  reach  of  constitutional  limitations  in  this  context.    In  Citizens
14 United,  the  Supreme  Court  expressly  rejected  the  “contention  that
15 the  disclosure  requirements  must  be  limited  to  speech  that  is  the
16 functional  equivalent  of  express  advocacy,”  because  disclosure  is  a
39
No.  12‐2904‐cv
Vermont Right to Life Committee, Inc., et al. v. Sorrell, et al.
1 less  restrictive  strategy  for  deterring  corruption  and  informing  the
2 electorate.    558  U.S.  at  369;  accord  Buckley,  424  U.S.  at  66‐68.12    The
3 Court explained that even if Citizens United’s “ads only pertain to a
4 commercial  transaction,”  the  government  could  constitutionally
5 require  identification  and  disclosure  with  respect  to  the
6 advertisements because “the public has an interest in knowing who
7 is speaking about a candidate shortly before an election.”  Id.
8   As  a  result,  the  Vermont  statutes’  extension  beyond  express
9 advocacy does not render them unconstitutional.
10   B.  Standard of Review
11   Although  the  Vermont  statutes’  reach  beyond  express
12 advocacy does not render them unconstitutional, the statutes remain
The  Seventh  Circuit  has  recently  interpreted  this  portion  of  Citizens  United  as
12
confined  to  its  “specific  and  narrow  context.”    Wis.  Right  to  Life,  Inc.  v.  Barland,
No.  12‐2915,  2014  WL  1929619,  at  *29‐33  (7th  Cir.  May  14,  2014).    We  disagree.
There  is  no  indication  that  the  Citizens  United  ruling  depended  on  the  type  of
disclosure  requirements  it  upheld,  and  the  Court  specifically  referred  to  three
other instances where disclosure requirements were upheld.  Citizens United, 558
U.S.  at  369  (citing  Buckley,  424  U.S.  at  75‐76;  McConnell,  540  U.S.  at  321;  and
United States v. Harriss, 347 U.S. 612, 625 (1954)).
40
No.  12‐2904‐cv
Vermont Right to Life Committee, Inc., et al. v. Sorrell, et al.
1 subject to “exacting scrutiny,” which “requires a substantial relation
2 between  the  disclosure  requirement  and  a  sufficiently  important
3 governmental  interest.”    Id.  at  366‐67  (internal  quotation  marks
4 omitted).  A governmental interest in “providing the electorate with
5 information  about  the  sources  of  election‐related  spending”  may
6 justify disclosure requirements.  Id. at 367 (internal quotation marks
7 and  brackets  omitted).    Applying  exacting  scrutiny,  the  Supreme
8 Court  has  upheld  a  federal  statutory  provision  that  required
9 “televised  electioneering  communications  funded  by  anyone  other
10 than a candidate” to include an identification statement stating “that
11 ‘________  is  responsible  for  the  content  of  this  advertising.’”    Id.  at
12 366‐71. 13
In  a  decision  that  predated  Citizens  United,  the  Second  Circuit  stated  that
13
“[m]andatory disclosure requirements may represent a greater intrusion into the
exercise of First Amendment rights of freedom of speech and association than do
reporting  provisions  .  .  .  .”    VRLC  I,  221  F.3d  at  387  (citing  McIntyre  v.  Ohio
Elections  Comm’n,  514  U.S.  334,  355  (1995)).  This  view  now  appears  inconsistent
with Citizens United.
41
No.  12‐2904‐cv
Vermont Right to Life Committee, Inc., et al. v. Sorrell, et al.
1   Review of the monetary threshold for requiring disclosure of a
2 contribution  or  expenditure  is  highly  deferential.    In  Buckley,  the
3 Supreme Court suggested that a disclosure threshold will be upheld
4 unless  it  is  “wholly  without  rationality,”  specifically  stating  that  it
5 would not require the legislature “to establish that it has chosen the
6 highest reasonable threshold.”  424 U.S. at 83.
7   C.  Application
8   The  electioneering  communication  and  mass  media  activity
9 statutes are within the scope of regulation permitted under Citizens
10 United.    An  electioneering  communication,  which  under  section
11 2972(2) must identify the speaker, includes any “communication that
12 refers  to  a  clearly  identified  candidate  for  office  and  that  promotes
13 or  supports  a  candidate  for  that  office  or  attacks  or  opposes  a
14 candidate  for  that  office,  regardless  of  whether  the  communication
15 expressly advocates a vote for or against a candidate . . . .”  Vt. Stat.
16 Ann.  tit.  17,  §  2901(6).    This  definition  by  its  terms  only  reaches
42
No.  12‐2904‐cv
Vermont Right to Life Committee, Inc., et al. v. Sorrell, et al.
1 communications that take a position on an actual candidacy.  Also,
2 although  the  provision  is  not  explicitly  time  limited,  an  individual
3 can only be a “candidate” within the meaning of the statute once she
4 has taken an “affirmative action” to become a candidate for office by
5 accepting $500 of contributions, making $500 of expenditures, filing
6 a  petition  for  nomination,  being  nominated,  or  announcing  her
7 candidacy.  Id. § 2901(1).  Thus, the statute will only apply during a
8 campaign  for  public  office.    As  a  result,  the  electioneering
9 communication  reporting  requirements  have  a  substantial  relation
10 to  the  public’s  “interest  in  knowing  who  is  speaking  about  a
11 candidate  shortly  before  an  election.”    Citizen’s  United,  558  U.S.  at
12 369; see also Act of Jan. 23, 2014, 2014 Vt. Acts & Resolves No. 90, Sec.
13 1(15)  (“Increasing  identification  information  in  electioneering
14 communications  will  enable  the  electorate  to  evaluate  immediately
15 the  speaker’s  message  and  will  bolster  the  sufficiently  important
43
No.  12‐2904‐cv
Vermont Right to Life Committee, Inc., et al. v. Sorrell, et al.
1 interest in permitting Vermonters to learn the sources of significant
2 influence in our State’s elections.”).
3 Admittedly,  the  mass  media  reporting  requirements,  because
4 they  do  not  directly  inform  the  public  about  the  identity  of  the
5 speaker,  are  less  tailored  to  the  asserted  public  interest  in
6 information  about  the  sources  of  election‐related  spending  than  an
7 identification  requirement.    But  notwithstanding  this  less  direct
8 nexus,  the  requirement  is  still  substantially  related  to  a  permissible
9 informational  interest.    The  mass  media  provision  is  explicitly
10 limited in time and scope: (a) a mass media activity will only trigger
11 the  reporting  requirement  if  it  occurs  “within  45  days  before  a
12 primary, general,  county,  or local  election,”    Vt. Stat.  Ann.  tit. 17,  §
13 2971(a)(1);  (b)  a  communication  only  qualifies  as  a  mass  media
14 activity  if  it  includes  “the  name  or  likeness  of  a  clearly  identified
15 candidate for office,” id. § 2901(11); and (c) a report is only required
16 when  “expenditures”  (which,  under  section  2901(7),  must  have  the
44
No.  12‐2904‐cv
Vermont Right to Life Committee, Inc., et al. v. Sorrell, et al.
1 “purpose  of  influencing  an  election,  advocating  a  position  on  a
2 public  question,  or  supporting  or  opposing  a  candidate”)  “for  any
3 one mass media activity total[] $500.00 or more,” id. § 2971(a)(1).
4 These  targeted  mass  media  disclosure  requirements  are
5 substantially  related  to  a  sufficiently  important  governmental
6 interest.    By  alerting  candidates  whose  image  or  name  is  used,  the
7 reporting  requirement  will  identify  the  source  of  election‐related
8 information  and  encourage  candidate  response.    And  by  requiring
9 that  the  speaker  notify  the  candidate  whose  image  or  name  was
10 used,  the  provision  brings  so‐called  “whisper  campaigns”  into  the
11 sunlight14  and  also  helps  ensure  that  candidates  are  aware  of  and
12 have an opportunity to take a position on the arguments being made
As  an  example  of  so‐called  “whisper  campaigns,”  there  have  been  (still
14
unproven)  accusations  that  during  the  Republican  presidential  primary  race  in
2000, groups supporting a candidate arranged for mass phone calls that strongly
suggested that John McCain had an illegitimate child.  See Richard Gooding, The
Trashing  of  John  McCain,  VANITY  FAIR,  Nov.  2004,  available  at
http://www.vanityfair.com/politics/features/2004/11/mccain200411.    If  such
conduct occurred in Vermont, the group that arranged the phone calls would be
required  to  report  it  to  the  candidate  being  attacked.    This  would  allow  the
candidate to more quickly and effectively respond.
45
No.  12‐2904‐cv
Vermont Right to Life Committee, Inc., et al. v. Sorrell, et al.
1 in  their  name.    This  public  benefit  is  in  line  with  the  informational
2 interest  approved  by  Citizens  United.    The  requirement  that  such
3 reports  be  filed  within  twenty‐four  hours  of  the  communication  is
4 also  directly  related  to  the  State’s  informational  interest  given  the
5 need to rapidly address election‐related speech in the final weeks of
6 a campaign.
7   As  a  result,  the  Vermont  statutes  governing  electioneering
8 communications  and  mass  media  activities  survive  exacting
9 scrutiny.
46
No.  12‐2904‐cv
Vermont Right to Life Committee, Inc., et al. v. Sorrell, et al.
1 “POLITICAL COMMITTEE” DEFINITION AND DISCLOSURE
2 REQUIREMENTS
3
4   VRLC  contends  that  the  Vermont  “political  committee”
5 definition  (i)  violates  the  Fourteenth  Amendment’s  due  process
6 guarantee  because  of  vagueness,  and  (ii)  violates  the  First
7 Amendment’s  free  speech  guarantee.    Like  the  district  court,  we
8 conclude that the statute is constitutional.
9 I.  Vagueness
10   As noted above, VRLC asserts that the phrases “supporting or
11 opposing”  and  “influencing  an  election”  are  unconstitutionally
12 vague  as  used  in  the  PAC  definition.    These  phrases  are  either
13 directly  incorporated  into  the  definition  of  “political  committee”  or
14 are indirectly incorporated, through the definitions of “contribution”
15 or  “expenditure.”    As  explained  above,  the  phrase  “supporting  or
16 opposing”  is  not  unconstitutionally  vague.    See  McConnell,  540  U.S.
17 at 170 n.64.
47
No.  12‐2904‐cv
Vermont Right to Life Committee, Inc., et al. v. Sorrell, et al.
1   Also  explained  above,  a  Vermont  Superior  Court  has
2 interpreted  the  phrase  “influencing  an  election”  such  that  it  is  co‐
3 extensive  with  the  “supporting  or  opposing”  language.    Green
4 Mountain Future, Civ. Div. No. 758‐10‐10 Wncv, slip op. at 12 (Wash.
5 Super.  Ct.  June  28,  2011).    We  acknowledge  that  the  narrowing
6 construction provided by the Vermont Superior Court and relied on
7 by  Judge  Sessions  differs  from  the  narrowing  construction  more
8 recently provided by the Vermont Supreme Court.  This difference,
9 however, does not change the result.  The Vermont Supreme Court
10 merely  broadened  the  Superior  Court’s  interpretation  in  the  sense
11 that it read “influence an election” to also embrace communications
12 that do not identify a specific candidate.  Green Mountain Future, 86
13 A.3d  at  997‐98.    The  Vermont  Supreme  Court  explained  that  the
14 “influencing”  phrase  still  “refer[s]  only  to  [the]  class  of  advocacy”
15 covered by the phrase “supporting or opposing.”  Id. at 997.
48
No.  12‐2904‐cv
Vermont Right to Life Committee, Inc., et al. v. Sorrell, et al.
1 The fact that “influencing an election” covers communications
2 that  do  not  necessarily  identify  a  specific  candidate  does  not  make
3 the  phrase  unconstitutionally  vague.    In  McConnell,  540  U.S  at  184,
4 the  U.S.  Supreme  Court  upheld  against  a  vagueness  challenge  a
5 definition of “Federal election activity” that included:
6 a  public  communication  that  refers  to  a
7 clearly  identified  candidate  for  Federal
8 office  (regardless  of  whether  a  candidate
9 for State or local office is also mentioned or
10 identified) and that promotes or supports a
11 candidate  for  that  office,  or  attacks  or
12 opposes  a  candidate  for  that  office
13 (regardless  of  whether  the  communication
14 expressly  advocates  a  vote  for  or  against  a
15 candidate).
16
17 2  U.S.C.  §  431(20)(A)(iii).    Despite  the  statute’s  explicit  application
18 beyond  express  advocacy,  the  Supreme  Court  held  that  it  was  not
19 unconstitutionally  vague.    McConnell,  540  U.S.  at  170  n.64.
20 Vermont’s  use  of  “influencing”  only  describes  speech  that  the
21 federal  statute  captures  with  the  terms  “promotes,”  “supports,”
22 “attacks,”  and  “opposes.”    Because  the  phrase  “influencing”  in  the
49
No.  12‐2904‐cv
Vermont Right to Life Committee, Inc., et al. v. Sorrell, et al.
1 Vermont  statute  is  coextensive  with  the  federal  statute,  Vermont’s
2 statute is also not unconstitutionally vague.
3 II.  First Amendment
4   A.  “Major Purpose”
5   As  noted  above,  VRLC  contends  that  Vermont’s  PAC
6 disclosure  requirements  violate  the  First  Amendment,  arguing  that
7 Vermont may only impose a disclosure regime on an organization if
8 “the major purpose” of the organization is to advance a candidacy.
9   Prior  to  Citizens  United,  the  Fourth  Circuit  held  that  an
10 organization  could  only  be  subjected  to  a  political  committee
11 regulatory regime if the organization met “the major purpose” test.
12 N.C.  Right  to  Life,  Inc.  v.  Leake,  525  F.3d  274,  288‐89,  295  (4th  Cir.
13 2008) (“NCRL III”).  However, since Citizens United and its approval
14 of  extensive  disclosure  regimes,  two  Circuits  have  concluded  that
15 the  major purpose  test  is  not  a  constitutional  requirement.    See  Ctr.
16 for  Individual  Freedom  v.  Madigan,  697  F.3d  464,  490  (7th  Cir.  2012)
50
No.  12‐2904‐cv
Vermont Right to Life Committee, Inc., et al. v. Sorrell, et al.
1 (“[T]he line‐drawing concerns that led the [Supreme] Court to adopt
2 the major purpose limitation for contribution and expenditure limits
3 in Buckley do not control our overbreadth analysis of the disclosure
4 requirements . . . .”);15 Nat’l Org. for Marriage v. McKee, 649 F.3d 34,
5 59  (1st  Cir.  2011)  (“We  find  no  reason  to  believe  that  this  so  called
6 ‘major purpose’ test, like the other narrowing constructions adopted
7 in  Buckley,  is  anything  more  than  an  artifact  of  the  Court’s
8 construction of a federal statute.”); see also Human Life of Wash., Inc.,
9 624  F.3d  at  1009‐11  (concluding  that  Buckley  did  not  lay  down  a
10 bright‐line  test  requiring  that  the  major  purpose  of  an  organization
11 must  be  to  support  or  oppose  a  candidate,  and  that  a  state  law
15  The  Seventh  Circuit  has  since  distinguished  Center  for  Individual  Freedom  v.
Madigan  by  applying  the  “major  purpose”  limitation  to  narrow  a  campaign
finance  regulation  it  found  would  otherwise  violate  the  First  Amendment.
Barland, 2014 WL 1929619, at *33, 36‐37.  Although Barland seems to accept that
the  major  purpose  limitation  is  not  a  “constitutional  command,”  it  asserts  that
the  limitation  remains  an  “important  check”  to  determine  whether  a  disclosure
rule  is  closely  tailored  to  the  public’s  information  interest.  Id.  at  *36  (internal
quotation marks omitted). We believe it is unnecessary here to resort to a major
purpose limitation to hold that the disclosure regime satisfies exacting scrutiny.
51
No.  12‐2904‐cv
Vermont Right to Life Committee, Inc., et al. v. Sorrell, et al.
1 regulating  organizations  with  a  major  purpose  of  engaging  in  such
2 actions was constitutional).
3   We  join  the  Circuits  that  have  considered  PAC  definitions  in
4 this context after Citizens United and hold that the Constitution does
5 not  require  disclosure  regulatory  statutes  to  be  limited  to  groups
6 having  “the  major  purpose”  of  nominating  or  electing  a  candidate.
7 The  “express  advocacy”  analysis  above  applies  with  equal  force  to
8 “the  major  purpose”  analysis  here.    When  the  Buckley  Court
9 construed  the  relevant  federal  statute  to  reach  only  groups  having
10 “the  major  purpose”  of  electing  a  candidate,  it  was  drawing  a
11 statutory line.  See McConnell, 540 U.S. at 191‐93.  It was not holding
12 that the Constitution forbade any regulations from going further.  Id.
13   B.  Standard of Review
14   Although  Vermont’s  PAC  statutes  are  not  rendered
15 unconstitutional  because  they  reach  beyond  organizations  having
16 the  “major  purpose”  of  nominating  or  electing  a  candidate,  they
52
No.  12‐2904‐cv
Vermont Right to Life Committee, Inc., et al. v. Sorrell, et al.
1 remain  subject  to  the  appropriate  degree  of  constitutional  scrutiny.
2 VRLC argues that “[s]trict scrutiny applies to government’s defining
3 an  organization  as  a  political  committee  –  or  whatever  label  a
4 jurisdiction  uses  –  and  thereby  imposing  political‐committee
5 burdens.”    Appellants’  Br.  45.    In  essence,  VRLC  asks  this  Court  to
6 aggregate the  various  statutory  provisions  that  apply  to  a  Vermont
7 “political  committee,”  decide  that  these  provisions  add  up  to  an
8 “onerous  burden,”  and  conclude  from  this  that  the  definition  of  a
9 Vermont political committee must be evaluated using strict scrutiny.
10   But as the Fourth Circuit has recently explained:
11 [The  Citizens  United]  Court  used  the  word
12 “onerous”  in  describing  certain  PAC‐style
13 obligations  and  restrictions  [but]  .  .  .  .  the
14 Court  distinguished  its  application  of  the
15 strict  scrutiny  standard  to  expenditure
16 restrictions  from  the  exacting  scrutiny
17 standard  applicable  to  disclosure
18 requirement  provisions  .  .  .  .  In  sum,  we
19 conclude  that  even  after  Citizens  United,  it
20 remains  the  law  that  provisions  imposing
21 disclosure  obligations  are  reviewed  under
53
No.  12‐2904‐cv
Vermont Right to Life Committee, Inc., et al. v. Sorrell, et al.
1 the intermediate scrutiny level of “exacting
2 scrutiny.”
3
4 The  Real  Truth  About  Abortion,  Inc.  v.  Fed.  Election  Comm’n,  681  F.3d
5 544, 549 (4th Cir. 2012), cert. denied, 133 S. Ct. 841 (2013); accord Wis.
6 Right to Life, Inc. v. Barland, No. 12‐2915, 2014 WL 1929619, at *33 (7th
7 Cir.  May  14,  2014)  (applying  exacting  scrutiny  to  review  rule  that
8 imposed  “PAC‐like  disclosure  program”  on  “independent
9 disbursement  organizations”);  Free  Speech  v.  Fed.  Election  Comm’n,
10 720  F.3d  788,  792‐93  (10th  Cir.  2013),  cert.  denied,  2014  WL  2011565
11 (May 19, 2014); Human Life of Wash. Inc., 624 F.3d at 1012‐13.
12 Vermont’s  definition  of  “political  committee,”  which  is  then
13 used  to  impose  disclosure  obligations,  does  not  require  strict
14 scrutiny  review.    A  defined  term  such  as  “political  committee”  is
15 simply a useful drafting tool.  The definition sets out the domain of a
16 series  of  separate  statutory  provisions.    For  example,  the  statute
17 currently  defines  “political  committee”  in  section  2901(13),  then
18 subjects  every  “political  committee”  to  disclosure  requirements  in
54
No.  12‐2904‐cv
Vermont Right to Life Committee, Inc., et al. v. Sorrell, et al.
1 section  2964.    The  statute  could  be  rewritten  to  dispense  with  the
2 defined  term  “political  committee”  by  making  the  disclosure
3 requirements  a  standalone  provision.    The  same  process  could  be
4 followed  with  every  other  provision,  including  the  contribution
5 limitations  in  section  2941(a)(4).    This  process  would  not  alter  the
6 substance  of  the  statute,  and  the  resulting  statute  likely  would  be
7 unwieldy;  it  would  be  more  difficult  to  apply  and  review.    But  it
8 would lack a “political committee” definition that could be subjected
9 to the type of challenge envisioned by VRLC.
10   It  is  the  challenged  regulation,  not  the  PAC  definition,
11 therefore,  that  determines  what  level  of  scrutiny  should  apply.
12 VRLC  highlights  the  following  obligations  that  apply  to  an
13 organization once it is defined as a political committee: registration,
14 recordkeeping necessary for reporting, and reporting requirements.
15 It asserts these “are the very burdens that are ‘onerous’ as a matter
16 of  law.”    Appellants’  Br.  43.    These  requirements  amount  to  the
55
No.  12‐2904‐cv
Vermont Right to Life Committee, Inc., et al. v. Sorrell, et al.
1 establishment  of  a  disclosure  regime.    As  a  result,  we,  like  the
2 district  court,  apply  exacting  scrutiny  to  the  “political  committee”
3 definition  as  used  to  impose  the  registration  and  disclosure
4 requirements here.16  Vt. Right to Life Comm., Inc., 875 F. Supp. 2d. at
5 393;  see  also  Yamada  v.  Weaver,  872  F.  Supp.  2d  1023,  1048  (D.  Haw.
6 2012) (collecting cases that “analyzed various definitions of ‘political
7 committee,’  which  include  the  burdens  associated  with  such
8 classification, and considered them to be ‘disclosure requirements’”).
9 C.  Application
10 Judge Sessions correctly found that Vermont’s PAC definition,
11 in the context of disclosure requirements, survives exacting scrutiny.
12 Vt.  Right  to  Life  Comm.,  Inc.,  875  F.  Supp.  2d  at  396‐97.    Vermont’s
13 regime  only  calls  for  disclosures  of  “contributions”  and
16
Although  there  may  be  an  open  question  as  to  what  level  of  scrutiny  should
apply  where  the  political  committee  definition  is  used  to  impose  the  burden  of
contribution  limits,  we,  like  the  district  court,  do  not  find  a  need  to  reach  that
question  here.    VRLC  has  not  challenged  the  contribution  limits  and  expressly
stated  in  its  brief  that  such  limits  were  “immaterial”  for  the  purpose  of  its
challenge to the political committee definition.
56
No.  12‐2904‐cv
Vermont Right to Life Committee, Inc., et al. v. Sorrell, et al.
1 “expenditures,”  both  of  which  are  defined  terms  that  require  a
2 purpose to promote or oppose a candidacy.  Vt. Stat. Ann. tit. 17, §
3 2901(4),  (7).    In  other  words,  Vermont  PACs  need  only  disclose
4 transactions  that  have  the  purpose  of  supporting  or  opposing  a
5 candidate.17    The  disclosure  regime  is  substantially  related  to  the
6 recognized  governmental  interest  in  “providing  the  electorate  with
7 information about the sources of election‐related spending.”  Citizens
8 United, 558 U.S. at 367 (internal quotation marks omitted).
9 The  definition  also  reaches  groups  only  once  they  have
10 accepted contributions of $1,000 or more and made expenditures of
11 $1,000  or  more  in  any  two‐year  general  election  cycle  for  the
12 purpose of supporting or opposing one or more candidates.  See Vt.
13 Stat.  Ann.  tit.  17,  §  2901(13).    This  is  different  from  the  Wisconsin
14 regulation  struck  down  by  the  Seventh  Circuit  that  imposed  a
15 disclosure regime on “every independent group that crosses the very
The  statutory  scheme  only  asks  for  information  that  PACs  would  track  even
17
absent a legal requirement.  A contributor database is a valuable asset for a PAC,
and few organizations would fail to maintain an accounting of its expenditures.
57
No.  12‐2904‐cv
Vermont Right to Life Committee, Inc., et al. v. Sorrell, et al.
1 low  $300  threshold  in  express‐advocacy  spending.”  Barland,  2014
2 WL 1929619, at *35 (emphasis in original).  The Seventh Circuit itself
3 relied  on  regulatory  differences  to  distinguish  Barland  from  its
4 earlier  decision  to  uphold  Illinois’  disclosure  system  because  that
5 political  committee  definition  covered  “only  groups  that  accept
6 contribution or make expenditures ‘on behalf of or in opposition to’
7 a candidate or ballot initiative.”  Id. at *33 (quoting Madigan, 697 F.3d
8 at  488).    Factual  distinctions  aside,  we  find  the  Seventh  Circuit’s
9 reasoning  in  Center  of  Individual  Freedom  v.  Madigan  the  more
10 persuasive: “[O]ur inquiry depends on whether there is a substantial
11 relation  between  [Vermont’s]  interest  in  informing  its  electorate
12 about  who  is  speaking  before  an  election  and  [its]  regulation  of
13 campaign‐related  spending  by  groups  whose  major  purpose  is  not
14 electoral politics.  We find that there is.”  697 F.3d at 491 (emphasis
15 in original).
58
No.  12‐2904‐cv
Vermont Right to Life Committee, Inc., et al. v. Sorrell, et al.
1 Moreover,  Vermont’s  PAC  definition  is  limited  to
2 organizations that make expenditures and receive contributions.  Vt.
3 Stat. Ann. tit. 17, § 2901(13).  This definition has a substantial relation
4 to  Vermont’s  legitimate  informational  interests.    Defining  PACs  as
5 entities  that  receive  contributions  and  then  imposing  disclosure
6 requirements  simply  addresses  the  situation  where,  for  example,  a
7 corporation  creates  an  entity  with  an  opaque  name  –  say,
8 “Americans  for  Responsible  Solutions”  –  contributes  money  to  that
9 entity,  and  has  that  entity  engage  in  speech  on  its  behalf.    By
10 requiring  that  entity  to  meet  reporting  and  organizational
11 requirements,  Vermont  can  ensure  that  the  underlying  speaker  is
12 revealed.  If the same corporation wishes to engage in independent
13 expenditures,  however,  it  is  free  to  do  so  without  limitation  and
14 without  falling  under  the  PAC  definition  and  disclosure
15 requirements as long as it does not receive contributions.
59
No.  12‐2904‐cv
Vermont Right to Life Committee, Inc., et al. v. Sorrell, et al.
1 Vermont’s  tailored  disclosure  regime  is  distinguishable  from
2 the perpetual reporting and organizational requirements that raised
3 concern for the Eighth Circuit.  See Minn. Citizens Concerned for Life,
4 Inc. v. Swanson, 692 F.3d 864, 867‐69, 872‐73 (8th Cir. 2012) (en banc)
5 (addressing Minnesota statute that required any association seeking
6 to engage in independent expenditures to set up a PAC).  The Eighth
7 Circuit  expressed  doubt  over  Minnesota’s  reporting  requirements,
8 which  were  “untethered  from  continued  speech.”    Id.  at  876.
9 Similarly,  in  Iowa  Right  to  Life  Committee,  Inc.  v.  Tooker,  the  Eighth
10 Circuit  rejected  an  Iowa  statute  on  the basis  of  its  requirement  that
11 groups “file perpetual, ongoing reports.”  717 F.3d 576, 597 (8th Cir.
12 2013),  cert.  denied,  134  S.  Ct.  1787  (2014).    By  contrast,  the  Vermont
13 statute  at  issue  only  considers  a  group  a  “political  committee”  and
14 subjects it to reporting requirements if it receives contributions and
15 makes expenditures of $1,000 or more in a two‐year general election
16 cycle.  Vt. Stat. Ann. tit. 17, § 2901(13).  The reporting requirement,
60
No.  12‐2904‐cv
Vermont Right to Life Committee, Inc., et al. v. Sorrell, et al.
1 therefore,  is  not  “perpetual”;  it  is  contingent  upon  qualifying  as  a
2 PAC based on a group’s ongoing contributions and expenditures.  In
3 addition, the Vermont statute recognizes the ability of a PAC to file a
4 “final report” that lists all of its contributions and expenditures and
5 terminates its campaign activities.  Id. § 2965(b).
6   VRLC‐FIPE  also  contends  that  the  $100  threshold  for
7 reporting  a  contribution,  see  id.  §  2963(a)(1),  is  too  low.    In  Buckley,
8 the  Supreme  Court  upheld  a  disclosure  threshold  after  observing
9 that  it  was  not  “wholly  without  rationality.”    424  U.S.  at  83.    The
10 Ninth Circuit has applied a “wholly without rationality” standard in
11 evaluating  a  disclosure  threshold,  although  it  evaluated  the  overall
12 scheme  using  an  “exacting  scrutiny”  standard.    Canyon  Ferry  Rd.
13 Baptist  Church  of  E.  Helena,  Inc.  v.  Unsworth,  556  F.3d  1021,  1031,
14 1033‐34 (9th Cir. 2009).18  Regardless of the applicable standard, the
18  Although  VRLC‐FIPE  contends  that  the  Fourth  Circuit  has  applied  a  more
stringent test to a disclosure threshold, it is not clear whether the Fourth Circuit
was inquiring into the actual dollar value that would trigger a report.  N.C. Right
61
No.  12‐2904‐cv
Vermont Right to Life Committee, Inc., et al. v. Sorrell, et al.
1 threshold  is  not  so  low  as  to  prompt  any  real  constitutional  doubt.
2 See Nat’l Org. for Marriage v. McKee, 669 F.3d 34, 40‐41 (1st Cir. 2012)
3 (upholding  $100  threshold);  Family  PAC  v.  McKenna,  685  F.3d  800,
4 809 n.7 (9th Cir. 2012) (approving disclosure requirements triggered
5 by $25 and $100 contributions, and noting that “[i]t is far from clear .
6 .  .  that  even  a  zero‐dollar  disclosure  threshold  would  succumb  to
7 exacting  scrutiny”).    We  thus  also  sustain  the  district  court’s
8 approval of the disclosure threshold.
9 POLITICAL COMMITTEE CONTRIBUTION LIMITS
10   Vermont law provides that a “political committee . . . shall not
11 accept  contributions  totaling  more  than  $2,000.00  from  a  single
12 source, political committee or political party in any two‐year general
13 election cycle.”  Vt. Stat. Ann. tit. 17, § 2805(a).19  We have previously
14 held  that  it  is  “unquestionably  constitutional”  for  the  State  to  limit
to Life Comm. Fund for Indep. Political Expenditures v. Leake, 524 F.3d 427, 439 (4th
Cir. 2008).
19  As  mentioned  in  note  4  supra,  new  contribution  limits  will  take  effect  on
January 1, 2015.
62
No.  12‐2904‐cv
Vermont Right to Life Committee, Inc., et al. v. Sorrell, et al.
1 contributions  to  groups  “making  contributions  to  or  coordinated
2 expenditures  with  candidates  for  office.”    Landell,  382  F.3d  at  140.
3 As  a  result,  Vermont  may  impose  contribution  limits  on  VRLC‐PC,
4 an entity that makes contributions to candidates.  The only question
5 here is whether the statute’s contribution limits are unconstitutional
6 as  applied  to  VRLC‐FIPE,  which  claims  to  be  an  independent‐
7 expenditure‐only PAC.
8 I. Campaign Finance Standards of Review
9 A.  Expenditure Limits
10   Strict  scrutiny  applies  when  the  government  seeks  to  ban  or
11 limit political expenditures.  Ognibene v. Parkes, 671 F.3d 174, 182 (2d
12 Cir.  2012).    In  order  for  a  restriction  to  survive  strict  scrutiny,  the
13 government  must  show  that  the  restriction  “furthers  a  compelling
14 interest  and  is  narrowly  tailored  to  achieve  that  interest.”    Citizens
15 United,  558  U.S.  at  340  (internal  citations  and  quotation  marks
16 omitted).
63
No.  12‐2904‐cv
Vermont Right to Life Committee, Inc., et al. v. Sorrell, et al.
1   The  Supreme  Court  has  recognized  only  one  interest  that  is
2 sufficiently  compelling  to  justify  an  expenditure  limitation:
3 preventing the actuality or appearance of quid pro quo corruption.  Id.
4 at  358‐59.    It  has  expressly  rejected  any  governmental  interest  in
5 preventing  the  appearance  of  influence  or  access,  id.  at  359‐60,
6 limiting  distortions  of  the  marketplace  of  ideas,  id.  at  349‐50,
7 protecting  the  dissenting  shareholders  of  corporate  speakers,  id.  at
8 361‐62,  equalizing  the  resources  of  candidates,  Buckley,  424  U.S.  at
9 56,  or  ensuring  that  government  officials  do  not  devote  excessive
10 time  to  raising  money,  Randall,  548  U.S.  at  243,  245‐46.    The  anti‐
11 corruption rationale cannot justify a limitation on expenditures that
12 are  not  coordinated  with  any  political  campaign.    Ariz.  Free  Enter.
13 Club’s Freedom Club PAC v. Bennett, 131 S. Ct. 2806, 2826 (2011).
14   B.  Contribution Limits
15   Contribution limits are “more leniently reviewed because they
16 pose  only  indirect  constraints  on  speech  and  associational  rights.”
64
No.  12‐2904‐cv
Vermont Right to Life Committee, Inc., et al. v. Sorrell, et al.
1 Ognibene,  671  F.3d  at  182‐83.    Contribution  limitations  or  bans  “are
2 permissible  as  long  as  they  are  closely  drawn  to  address  a
3 sufficiently important state interest.”  Id. at 183; see also Green Party of
4 Conn.  v.  Garfield,  616  F.3d  189,  199  (2d  Cir.  2010)  (quoting  Fed.
5 Election Comm’n v. Beaumont, 539 U.S. 146, 162 (2003)).  The Supreme
6 Court recently stated that campaign finance restrictions must target
7 quid  pro  quo  corruption  or  its  appearance  in  order  to  survive  First
8 Amendment scrutiny.  McCutcheon v. Fed. Election Comm’n, 134 S. Ct.
9 1434,  1441‐42,  1450  (2014).20  Special  deference  is  due  to  the
10 legislature’s  selection  of  the  precise  contribution  amount  limits.
11 Ognibene, 671 F.3d at 189.
20
The  Court  also  allowed  for  the  possibility  that  such  regulation  could  be
justified  as  preventing  circumvention  of  contribution  limits.  McCutcheon  v.  Fed.
Election Comm’n, 134 S. Ct. 1434, 1452‐53, 1457 (2014); see also Ognibene v. Parkes,
671 F.3d 174, 194‐95 (2d Cir. 2012) (identifying as two interests that could justify
contribution  limitations:  (1)  an  anti‐corruption  interest  in  avoiding  quid  pro  quo
corruption  or  the  appearance  of  quid  pro  quo  corruption;  and  (2)  an  “anti‐
circumvention interest in preventing the evasion of valid contribution limits.”).
65
No.  12‐2904‐cv
Vermont Right to Life Committee, Inc., et al. v. Sorrell, et al.
1 II. Independent‐Expenditure‐Only Groups
2 In  Citizens  United,  the  Supreme  Court  declared  that  “‘[t]he
3 absence of prearrangement and coordination of an expenditure with
4 the  candidate  or  his  agent  not  only  undermines  the  value  of  the
5 expenditure  to  the  candidate,  but  also  alleviates  the  danger  that
6 expenditures  will  be  given  as  a  quid  pro  quo  for  improper
7 commitments from the candidate.’”  558 U.S. at 345 (quoting Buckley,
8 424  U.S.  at  47);  see  also  Cal.  Med.  Ass’n  v.  Fed.  Election  Comm’n,  453
9 U.S. 182, 203 (1981) (Blackmun, J., concurring in part and concurring
10 in the judgment) (“Cal. Med.”).  As we have noted, see N.Y. Progress
11 & Prot. PAC v. Walsh, 733 F.3d 483, 487 (2d Cir. 2013), several Courts
12 of  Appeals  have  concluded  that  an  anti‐corruption  rationale
13 therefore  cannot  apply  to  contributions  to  groups  that  engage  only
14 in  independent  expenditures.    See  Wisc.  Right  to  Life  State  Political
15 Action Comm. v. Barland, 664 F.3d 139, 154 (7th Cir. 2011) (“WRLC I”);
16 Thalheimer v. City of San Diego, 645 F.3d 1109, 1118‐21 (9th Cir. 2011);
66
No.  12‐2904‐cv
Vermont Right to Life Committee, Inc., et al. v. Sorrell, et al.
1 NCRL  III,  525  F.3d  at  295.    For  example,  the  U.S.  Court  of  Appeals
2 for the District of Columbia stated that, in the context of groups that
3 make  independent  expenditures  only,  the  Supreme  “Court  has
4 effectively  held  that  there  is  no  corrupting  ‘quid’  for  which  a
5 candidate might in exchange offer a corrupt ‘quo.’”  SpeechNow.org v.
6 Fed. Election Comm’n, 599 F.3d 686, 694‐95 (D.C. Cir. 2010) (en banc).
7   VRLC‐FIPE  urges  that  we  follow  these  courts  and  hold  that
8 contribution  limits  may  not  be  constitutionally  applied  to
9 “independent expenditure” entities.  But even if contribution limits
10 would  be  unconstitutional  as  applied  to  independent‐expenditure‐
11 only groups, VRLC‐FIPE would not succeed here.  The district court
12 correctly concluded that based on the undisputed facts presented at
13 summary  judgment,  VRLC‐FIPE  is  enmeshed  financially  and
14 organizationally  with  VRLC‐PC,  a  PAC  that  makes  direct
15 contributions  to  candidates.    Thus,  because  contribution  limits  are
67
No.  12‐2904‐cv
Vermont Right to Life Committee, Inc., et al. v. Sorrell, et al.
1 constitutional  as  applied  to  VRLC‐PC,  we  agree  with  the  district
2 court that they also may be applied to VRLC‐FIPE.
3 In  holding  that  independent  expenditures  cannot  give  rise  to
4 quid pro quo corruption, the Supreme Court focused on the “absence
5 of  prearrangement  and  coordination”  when  expenditures  are
6 independent.    Citizens  United,  558  U.S.  at  345,  357‐61;  see  also  Ala.
7 Democratic  Conference  v.  Broussard,  541  F.  App’x  931,  935  (11th  Cir.
8 2013)  (per  curiam)  (“In  prohibiting  limits  on  independent
9 expenditures,  Citizens  United  heavily  emphasized  the  independent,
10 uncoordinated  nature  of  those  expenditures,  which  alleviates
11 concerns about corruption.”).  Although some courts have held that
12 the  creation  of  separate  bank  accounts  is  by  itself  sufficient  to  treat
13 the  entity  as  an  independent‐expenditure‐only  group,  see,  e.g.,
14 Emily’s List v. Fed. Election Comm’n, 581 F.3d 1, 12 (D.C. Cir. 2009),21
Even the D.C. district courts, however, have not resolved whether Emily’s List
21
holds  that  a  separate  bank  account  alone  is  sufficient  to  allow  for  unlimited
expenditures.  Compare Stop This Insanity, Inc. Emp. Leadership Fund v. Fed. Election
Commʹn, 902 F. Supp. 2d 23, 43 (D.D.C. 2012) (“When a single entity is allowed to
68
No.  12‐2904‐cv
Vermont Right to Life Committee, Inc., et al. v. Sorrell, et al.
1 we  do  not  believe  that  is  enough  to  ensure  there  is  a  lack  of
2 “prearrangement and coordination.”  A separate bank account may
3 be  relevant,  but  it  does  not  prevent  coordinated  expenditures  –
4 whereby  funds  are  spent  in  coordination  with  the  candidate.    See
5 Stop  This  Insanity,  Inc.  Emp.  Leadership  Fund  v.  Fed.  Election  Comm’n,
6 902 F. Supp. 2d 23, 43 (D.D.C. 2012).
7 Nor is it enough to merely state in organizational documents
8 that  a  group  is  an  independent‐expenditure‐only  group.    Some
9 actual  organizational  separation  between  the  groups  must  exist  to
10 assure that the expenditures are in fact uncoordinated.  We therefore
11 decline  to  adopt  the  reasoning  of  the  Fourth  Circuit  in  NCRL  III.
12 There,  the  Fourth  Circuit  rejected  North  Carolina’s  argument  that
make both limited direct contributions and unlimited independent expenditures,
keeping the bank accounts for those two purposes separate is simply insufficient
to overcome the appearance that the entity is in cahoots with the candidates and
parties  that  it  coordinates  with  and  supports.”),  with  Carey  v.  Fed.  Election
Comm’n,  791  F.  Supp.  2d  121,  135  (D.D.C.  2011)  (“As  long  as  Plaintiffs  strictly
segregate these funds . . . they are free to seek and expend unlimited soft money
funds geared toward independent expenditures.”).
69
No.  12‐2904‐cv
Vermont Right to Life Committee, Inc., et al. v. Sorrell, et al.
1 NCRL‐FIPE (a similar organization to VRLC‐FIPE) was “not actually
2 an  independent  expenditure  committee  because  it  [was]  ‘closely
3 intertwined’”  with  NCRL  and  NCRL‐PAC,  two  organizations
4 (similar to VRLC and VRLC‐PC) that did not limit their activities to
5 independent  expenditures.    NCRL  III,  525  F.3d  at  294  n.8.    The
6 Fourth  Circuit  concluded  based  only  on  NCRL‐FIPE’s
7 organizational  documents  that  the  group  was  “independent  as  a
8 matter of law.”22  Id.  We do not agree that organizational documents
9 alone  satisfy  the  anti‐corruption  concern  with  coordinated
10 expenditures that may justify contribution limits.
11 There  is  little  guidance  from  other  courts  on  examining
12 coordination of expenditures, but we conclude that, at a minimum,
22  Dissenting  from  this  conclusion,  Judge  Michael  stated  that  “at  any  given
moment,  the  same  director  or  staffer  is  on  the  one  hand  ensuring  that  NCRL–
PACʹs activities follow a candidateʹs campaign strategy, while on the other hand
‘independently’  designing  NCRL–FIPEʹs  expenditure  strategy  to  promote  that
same  candidate.”    NCRL  III,  525  F.3d  274,  336  (4th  Cir.  2008)  (Michael,  J.,
dissenting).    He  concluded  that  without  any  organizational  separation  it  was
“hard to understand how NCRL‐FIPE could, whether intentionally or not, avoid
incorporating  the  coordinated  campaign  strategies  used  by  NCRL‐PAC  into  its
own ostensibly independent campaign work.”  Id.
70
No.  12‐2904‐cv
Vermont Right to Life Committee, Inc., et al. v. Sorrell, et al.
1 there  must  be  some  organizational  separation  to  lessen  the  risks  of
2 coordinated  expenditures.    Separate  bank  accounts  and
3 organizational  documents  do  not  ensure  that  “information  []  will
4 only  be  used  for  independent  expenditures.”    Catholic  Leadership
5 Coal. of Tex. v. Reisman, No. A‐12‐CA‐566‐SS, 2013 WL 2404066, at *17
6 (W.D. Tex. May 30, 2013) (emphasis added) (“The informational wall
7 [that  plaintiff]  asserts  it  can  raise  to  keep  its  independent
8 expenditure  activities  entirely  separate  from  its  direct  campaign
9 contribution  activities  is  thin  at  best.    This  triggers  the  precise
10 dangers  of  corruption,  and  the  appearance  of  corruption,  which
11 motivated  the  Court  in  Buckley  to  uphold  the  challenged
12 contribution  limits.”).    As  discussed  below,  whether  a  group  is
13 functionally  distinct  from  a  non‐independent‐expenditure‐only
14 entity  may  depend  on  factors  such  as  the  overlap  of  staff  and
15 resources,  the  lack  of  financial  independence,  the  coordination  of
16 activities, and the flow of information between the entities.
71
No.  12‐2904‐cv
Vermont Right to Life Committee, Inc., et al. v. Sorrell, et al.
1   The  decisions  cited  by  VRLC‐FIPE  to  challenge  the  district
2 court’s  conclusion  that  VRLC‐FIPE  is  not  sufficiently  separate  from
3 VRLC‐PC  are  inapposite.    In  Citizens  United,  the  Supreme  Court
4 observed  that  a  corporation’s  “PAC  is  a  separate  association  from
5 the  corporation.”    558  U.S.  at  337.    But  it  did  so  only  to  emphasize
6 how  the  challenged  statute  was  “a  ban  on  corporate  speech
7 notwithstanding  the  fact  that  a  PAC  created  by  a  corporation  can
8 still  speak.”    Id.    In  Cal.  Med.,  the  Supreme  Court  observed  that  a
9 PAC was not “merely the mouthpiece” of its contributor because the
10 PAC  was  a  “multicandidate  political  committee”  and  “receive[d]
11 contributions  from  more  than  50  persons  during  a  calendar  year.”
12 453  U.S.  at  196.    The  Court’s  reliance  on  these  facts  supports  our
13 conclusion  that  whether  two  entities  are  separate  depends  on  their
14 particular circumstances.  The Supreme Court rejected the assertion
15 that a contributor’s contributions to a PAC “should receive the same
16 constitutional protection as [the PAC’s] independent expenditures.”
72
No.  12‐2904‐cv
Vermont Right to Life Committee, Inc., et al. v. Sorrell, et al.
1 Id. at 195.  These decisions do not support VRLC‐FIPE’s position that
2 the  facts  regarding  its  relationships  with  VRLC  and  VRLC‐PC  are
3 irrelevant  to  the  constitutional  analysis.    See  Ala.  Democratic
4 Conference,  541  F.  App’x  at  936  (“In  this  as‐applied  challenge,
5 whether the establishment of separate bank accounts by . . . a hybrid
6 independent expenditure and campaign contribution organization[]
7 eliminates all corruption concerns is a question of fact.”)
8 III. Undisputed  Facts  in  the  District  Court’s  Evaluation  of  the
9 Summary Judgment Motions
10
11 The  role  of  the  court  on  a  summary  judgment  motion  is  “to
12 determine  whether,  as  to  any  material  issue,  a  genuine  factual
13 dispute  exists.”    In  re  Dana  Corp.,  574  F.3d  129,  151  (2d  Cir.  2009).
14 VRLC‐FIPE  did  not  contest  the  evidence  presented  by  Vermont  or
15 present opposing evidence at summary judgment.  Vermont argued
16 “that [VRLC‐FIPE] in fact is enmeshed completely with [VRLC‐PC],
17 which  contributes  funds  to  candidates.”  VRLC‐FIPE  apparently
18 “chose[]  not  to  take  the  fallback  position  of  contesting  the  factual
73
No.  12‐2904‐cv
Vermont Right to Life Committee, Inc., et al. v. Sorrell, et al.
1 showing  [Vermont]  has  made  to  prove  its  point,”  but  simply
2 asserted that “its status is cemented as a matter of law” and argued
3 that  it  is  “entitled  to  judgment  as  a  matter  of  law  regardless  of
4 [Vermont’s] evidence.”  Vt. Right to Life Comm., Inc., 875 F. Supp. 2d
5 at 384, 404‐05.
6 The  State’s  summary  judgment  motion  included  numerous
7 depositions,  financial  reports,  emails,  meeting  minutes,  and  expert
8 reports.    Both  parties  attached  statements  of  undisputed  materials
9 facts to their summary judgment motions.  In its response brief, the
10 State  attached  a  statement  of  disputed  facts,  which  contested
11 Plaintiffs’ showing.  Plaintiffs did not file an opposing statement of
12 disputed  facts.    Therefore,  we,  like  the  district  court,  consider  the
13 factual  record  undisputed.    On  the  basis  of  the  State’s  evidence,
14 described below, we agree with the district court that there was no
15 genuine  dispute  of  material  fact  as  to  VRLC‐FIPE’s  organizational
16 separation from VRLC‐PC.
74
No.  12‐2904‐cv
Vermont Right to Life Committee, Inc., et al. v. Sorrell, et al.
1 VRLC‐PC is registered with the Federal Election Commission
2 as a federal PAC and was created by VRLC to engage in federal and
3 state  campaign  activities,  including  making  direct  contributions  to
4 candidates.    It  is  clearly  not  an  independent‐expenditure‐only
5 group.  VRLC‐FIPE offers only two facts to demonstrate that it must
6 be  treated  as  separate  from  VRLC‐PC.    One,  the  organizational
7 documents show that VRLC created two committees, VRLC‐PC and
8 VRLC‐FIPE.    Two,  VRLC‐FIPE  maintains  a  separate  bank  account.
9 For the reasons discussed above, these facts alone are not enough to
10 hold  that  VRLC‐FIPE  is  an  independent‐expenditure‐only  group
11 when,  based  on  the  State’s  undisputed  evidence,  it  is  otherwise
12 indistinguishable  from  the  non‐independent‐expenditure‐only
13 group, VRLC‐PC.
14 First,  the  fact  that  there  are  two  separate  bank  accounts  does
15 not  mean  the  funds  were  actually  treated  as  separate.    An
16 accountant  who  examined  VLRC’s,  VRLC‐FIPE’s,  and  VRLC‐PC’s
75
No.  12‐2904‐cv
Vermont Right to Life Committee, Inc., et al. v. Sorrell, et al.
1 structure  and  finances  for  the  State  described  “a  fluidity  of  funds
2 between  VLRC‐FIPE  and  VRLC‐PC.”    He  found  that  VRLC
3 transferred  funds  from  VRLC‐PC  to  VRLC‐FIPE  if  VRLC‐FIPE
4 lacked  the  resources  to  engage  in  a  certain  activity.    VRLC‐FIPE’s
5 treasurer  testified  that  the  groups  use  VRLC‐PC’s  money  to  fund
6 VRLC‐FIPE’s  primary  activity  of  producing  voter  guides  when
7 VRLC‐FIPE lacks the funding.  Meeting minutes also show that the
8 two  groups  do  not  consider  their  funding  streams  as  distinct.    In  a
9 2008  VRLC‐PC  committee  meeting,  for  example,  those  present
10 described  a  joint  fundraising  goal  in  combined  VRLC‐FIPE  and
11 VRLC‐PC funds.  Taken as a whole, the groups’ financial history and
12 related  documents  do  not  support  a  finding  that  there  is  any
13 operational barrier between VRLC‐FIPE and VRLC‐PC. 23
23  We  acknowledge  that  the  record  does  not  show  that  funds  from  VRLC‐FIPE
were  used  for  candidate  contributions.    Nonetheless,  the  “fluidity  of  funds”  is
enough to show that the accounts were not kept sufficiently separate to establish
that  VRLC‐FIPE  is  an  independent  group  capable  of  succeeding  with  an  as‐
applied challenge to contribution limits.
76
No.  12‐2904‐cv
Vermont Right to Life Committee, Inc., et al. v. Sorrell, et al.
1 Next is the organizational structure of the groups; here again
2 there is no evidence that VRLC‐FIPE is segregated at all from VRLC‐
3 PC.  Both are committees of the umbrella organization VRLC, which,
4 by  itself,  would  not  show  coordination,  but  the  State’s  accountant
5 represented that VRLC has complete control over VRLC‐FIPE’s and
6 VRLC‐PC’s  structure  and  finances.    The  members  of  both
7 committees  are  appointed  by  the  president  of  VRLC  with  the
8 approval  of  VRLC’s  board.    The  committees  share  a  substantial
9 overlap in membership.  They meet at the same time and same place
10 and often discuss important tactical campaign issues with no regard
11 for the separation of the two committees.  The Executive Director of
12 VRLC (and its principal official), Mary Hahn Beerworth, is also an ex
13 officio  member  of  VRLC‐FIPE’s  committee;  she  attends  VRLC‐FIPE
14 and VRLC‐PC committee meetings and advises both.  The Chair of
15 VRLC‐PC,  Michelle  Morin,  is  also  a  member  of  VRLC’s  Board  of
16 Directors and a member of VRLC‐FIPE.
77
No.  12‐2904‐cv
Vermont Right to Life Committee, Inc., et al. v. Sorrell, et al.
1 Then  there  are  VRLC‐FIPE’s  actual  activities.    It  appears  that
2 VRLC‐FIPE’s  primary  purpose  is  the  production  of  voter  guides
3 describing  the  pro‐life  positions  of  candidates  in  each  county  in
4 Vermont.  This activity, however, is done in concert with VRLC‐PC.
5 Together  the  two  groups  produce  and  pay  for  the  guides,  which
6 often  list  both  groups  as  sponsors.    VRLC‐PC  in  turn  bases  its
7 endorsement decisions on these voter guides.  Beerworth and Morin
8 then  decide  whether  to  provide  the  candidates  that  VRLC‐PC
9 endorses  with  access  to  the  organization’s  support  phone  mailing
10 list.  There is no point at which VRLC‐FIPE separates itself from the
11 lines  of  communication  between  the  candidate,  VRLC,  and  VRLC‐
12 PC.    At  every  step  of  the  campaign  process,  it  is  completely
13 enmeshed with VRLC‐PC.
14 The 2010 campaign exemplifies the groups’ structural melding
15 and  absence  of  any  informational  or  activities  wall.    In  2010,
16 Beerworth  advised  Brian  Dubie  (VRLC‐PC  has  endorsed  Dubie  in
78
No.  12‐2904‐cv
Vermont Right to Life Committee, Inc., et al. v. Sorrell, et al.
1 every  election  in  which  he  has  run),  the  Republican  candidate  for
2 Governor, and members of his campaign staff on issues.  This same
3 year, the Dubie campaign accepted more than $900 worth of VRLC’s
4 support phone lists as an in‐kind contribution.
5 Because  VRLC‐FIPE  chose  not  to  contest  the  Defendants’
6 Statement of Undisputed Material Facts or its evidence in support of
7 its motion for summary judgment, we – like the district court – are
8 limited  to  the  State’s  evidence.    There  is  nothing  in  the  record  that
9 raises  a  genuine  dispute  as  to  whether  VRLC‐FIPE  operated  as  an
10 entity  apart  from  VRLC‐PC.    It  relied  on  funding  from  VRLC  and
11 VRLC‐PC  when  necessary.    It  was  comprised  of  the  same  people  –
12 including  VRLC‐PC’s  own  chairwoman.    It  worked  with  VRLC‐PC
13 on  its  primary,  if  not  only,  project,  voter  guides.    It  received  its
14 information  and  advice  from  the  same  sources.    It  met  at  the  same
15 time  and  place.    Uncontroverted,  this  evidence  is  sufficient  to
16 conclude  that  VRLC‐FIPE  is  not  meaningfully  distinct  from  VRLC‐
79
No.  12‐2904‐cv
Vermont Right to Life Committee, Inc., et al. v. Sorrell, et al.
1 PC,  and  affirm  the  district  court’s  grant  of  Defendants’  summary
2 judgment motion on this issue.
3 In  Colorado  Republican  Federal  Campaign  Committee  v.  Federal
4 Election Commission, the Supreme Court rejected the argument that a
5 party’s  expenditure  is  coordinated  “because  a  party  and  its
6 candidate are identical,” saying “[w]e cannot assume . . . that this is
7 so.”  518 U.S. 604, 622 (1996).  Plaintiffs‐Appellants ask this Court to
8 follow  Colorado  Republican.    Here,  however,  we  do  not  assume  that
9 VRLC‐FIPE  and  VRLC‐PC  are  identical;  we,  like  the  district  court,
10 have  examined  the  undisputed  facts  and  conclude  that  VRLC‐FIPE
11 has presented no evidence to raise a genuine dispute of material fact
12 about its independence from VRLC’s non‐independent‐expenditure‐
13 only entity, VRLC‐PC.
14 IV. Contribution Limits as Applied to VRLC‐FIPE
15 Those  courts  that  have  found  contribution  limits
16 unconstitutional as applied to independent‐expenditure‐only groups
80
No.  12‐2904‐cv
Vermont Right to Life Committee, Inc., et al. v. Sorrell, et al.
1 have  done  so  on  the  basis  of  the  holding  in  Citizens  United  that
2 independent  expenditures  do  not  carry  the  danger  that  the
3 expenditure will be given as quid pro quo for commitments from the
4 candidate.    See,  e.g.,  WRLC  I,  664  F.3d  at  143;  NCRL  III,  525  F.3d  at
5 293‐95.  Such expenditures are not prearranged or coordinated with
6 the  candidate.    Separate  bank  accounts  alone,  however,  do  not
7 always  eliminate  coordinated  expenditures.    Some  organizational
8 divide  must  exist  to  ensure  that  the  two  are  separate  –  that  the
9 independent  expenditures  are  truly  spent  independent  of  any
10 coordination with a candidate.
11 VRLC‐FIPE  is  indistinguishable  from  VRLC‐PC,  a  non‐
12 independent‐expenditure‐only  group.    As  discussed  above,  this  is
13 clear  from  the  total  overlap  of  staff  and  resources,  the  fluidity  of
14 funds, and the lack of any informational barrier between the entities.
15 We  acknowledge,  though,  that  especially  with  committees  that
16 operate  with  low  funding  levels,  small  staff,  and  few  resources,  it
81
No.  12‐2904‐cv
Vermont Right to Life Committee, Inc., et al. v. Sorrell, et al.
1 will  be  difficult  at  times  to  maintain  separation  among  those
2 committees.  Nevertheless, in the absence of any opposing evidence
3 here,  we  have  no  basis  to  find  that  VRLC‐FIPE  is  distinct  from  the
4 non‐independent‐expenditure‐only organization VRLC‐PC.
5 We have held that the state may impose contribution limits on
6 some groups – groups such as VRLC‐PC that directly contribute or
7 coordinate  expenditures  with  campaigns.    Where  VRLC‐FIPE  is
8 functionally  indistinguishable  from  VRLC‐PC,  the  same  limits  may
9 constitutionally  apply  to  it.    “The  Supreme  Court  has  upheld
10 limitations  on  contributions  to  entities  whose  relationships  with
11 candidates are sufficiently close to justify concerns about corruption
12 or the appearance thereof.”  Long Beach Area Chamber of Commerce v.
13 City of Long Beach, 603 F.3d 684, 696 (9th Cir. 2010); accord McConnell,
14 540  U.S.  at  154‐55  (upholding  limitations  on  contributions  to
15 national  parties  because  “the  close  relationship  between  federal
16 officeholders and the national parties, as well as the means by which
82
No.  12‐2904‐cv
Vermont Right to Life Committee, Inc., et al. v. Sorrell, et al.
1 parties have traded on that relationship, . . . have made all large soft‐
2 money contributions to national parties suspect”); Cal. Med., 453 U.S.
3 at  203  (Blackmun,  J.,  concurring  in  part  and  concurring  in  the
4 judgment)  (upholding  limitations  on  contributions  to
5 “multicandidate  political  committees”  because  their  close
6 relationship  with  candidates  and  office  holders  made  them
7 “conduits for contributions to candidates, and as such they pose[d] a
8 perceived  threat  of  actual  or  potential  corruption”).    It  is  the
9 requirement of independence – the absence of “prearrangement and
10 coordination”  – that  alleviates  the  danger  that  expenditures  will  be
11 spent as quid pro quo for improper commitments from the candidate.
12 VRLC‐PC  participates  in  federal  and  state  elections,  makes  direct
13 contributions  to  candidates,  and  works  with  campaigns.    It  is  an
14 organization  with  the  type  of  close  relationship  to  candidates  that
15 allows  for  state  disclosure  requirements  and  financial  limitations.
16 Where  VRLC‐FIPE  cannot  be  functionally  distinguished  from
83
No.  12‐2904‐cv
Vermont Right to Life Committee, Inc., et al. v. Sorrell, et al.
1 VRLC‐PC,  the  same  concerns  apply.    Therefore,  we  agree  with  the
2 district court that Vermont’s contribution limits as applied to VRLC‐
3 FIPE are permitted.
4 CONCLUSION
5   For the reasons given above, we AFFIRM the judgment of the
6 district court in all respects.
84