Luna Torres v. Holder ( 2014 )

13‐2498
Luna Torres v. Holder
1  UNITED STATES COURT OF APPEALS
2  FOR THE SECOND CIRCUIT
3  August Term, 2013
4  (Argued:  May 5, 2014  Decided:  August 20, 2014)
5  Docket No. 13‐2498
6
7  JORGE LUNA TORRES,
8  Petitioner,
9  v.
10  ERIC H. HOLDER, JR., Attorney General of the United States,
11  Respondent.*
12
13  Before:  SACK, RAGGI, and CHIN, Circuit Judges.
14  The petitioner, a lawful permanent resident of the United States, was
15  convicted of attempted arson in the third degree in violation of New York Penal
16  Law §§ 110 and 150.10.  A United States Immigration Judge determined that this
17  conviction was an ʺoffense described inʺ 18 U.S.C. § 844(i) and therefore
18  constituted an ʺaggravated felonyʺ rendering the petitioner ineligible for
19  cancellation of removal under the Immigration and Nationality Act.  See 8 U.S.C.
20  § 1101(a)(43)(E)(i).  The Board of Immigration Appeals affirmed, rejecting the
21  petitionerʹs argument that the state provision under which he was convicted is
The Clerk of the Court is respectfully directed to amend the caption as set forth
*
above.
1
1  not an ʺoffense described inʺ 18 U.S.C. § 844(i) because it lacks a federal
2  jurisdictional element.  We conclude that under Chevron, U.S.A., Inc. v. Natural
3  Resources Defense Council, Inc., 467 U.S. 837 (1984), we must defer to the
4  reasonable determination of the Board of Immigration Appeals that a state law
5  offense need not contain a federal jurisdictional element in order to qualify as an
6  ʺoffense described inʺ 18 U.S.C. § 844(i), and thereby constitute an aggravated
7  felony.  The petition is therefore
8  DENIED.
9  MATTHEW L. GUADAGNO, New York,
10  NY, for Petitioner.
11  REBECCA HOFFBERG PHILLIPS, Trial
12  Attorney (Stuart F. Delery, Assistant
13  Attorney General; William C. Peachey,
14  Assistant Director; Brianne Whelan Cohen,
15  Acting Senior Litigation Counsel, on the
16  brief), Civil Division, U.S. Department of
17  Justice, Washington, DC, for Respondent.
18  SACK, Circuit Judge:
19  We consider on this appeal whether a conviction under New York Penal
20  Law §§ 110 and 150.10 for attempted arson in the third degree constitutes an
21  ʺaggravated felonyʺ under the Immigration and Nationality Act (ʺINAʺ).  See 8
22  U.S.C. § 1101(a)(43)(E)(i).  Answering this question requires us to decide whether
23  this state crime, which lacks a federal jurisdictional element, is an ʺoffense
2
1  described inʺ 18 U.S.C. § 844(i), the federal statute governing explosive materials
2  offenses, which does contain such an element.  Because we defer to the BIAʹs
3  reasonable determination that a state ʺoffense described inʺ 18 U.S.C. § 844(i)
4  need not contain a federal jurisdictional element, we deny the petition.
5  BACKGROUND
6  Jorge Luna Torres, a native and citizen of the Dominican Republic and a
7  lawful permanent resident of the United States, was convicted in 1999 of
8  attempted arson in the third degree in violation of New York Penal Law §§ 110
9  and 150.10.   Luna1 was sentenced to one day of imprisonment and five years of
10  probation.
11   In 2006, Luna sought admission to the United States as a lawful
12  permanent resident after a trip abroad.  On March 13, 2007, the Immigration and
13  Naturalization Service issued a Notice to Appear charging Luna with
14  inadmissibility as an alien convicted of a crime involving moral turpitude.
15  Luna applied for cancellation of removal.  After a merits hearing, a United
16  States Immigration Judge (ʺIJʺ) found Luna removable as charged, a conclusion
17  which Luna does not challenge before this Court.  Relying on Matter of Bautista,
Although the removal proceedings employ the petitionerʹs full name, Jorge Luna
1
Torres, he refers to himself as Jorge Luna.  We follow his preference here.
3
1  25 I. & N. Dec. 616 (BIA 2011), overruled by Bautista v. Attorney Gen., 744 F.3d 542  (3d Cir. 2014), the IJ also found Luna ineligible for cancellation of removal as a
3  permanent resident convicted of an aggravated felony, see 8 U.S.C. § 1229b(a)(3).
4  In Matter of Bautista, the Board of Immigration Appeals (ʺBIAʺ) had concluded
5  that a conviction under the same provision of the New York Penal Law
6  constitutes an aggravated felony under section 101(a)(43)(E)(i) of the INA as an
7  ʺoffense described inʺ 18 U.S.C. § 844(i).  Matter of Bautista, 25 I. & N. Dec. at 618–
8  20; see 8 U.S.C. § 1101(a)(43)(E)(i) (codifying INA § 101(a)(43)(E)(i)).
9  Luna appealed the denial of cancellation to the BIA.  He argued that the
10  agency should reconsider Matter of Bautista and that, if it did not, the decision
11  should not be applied retroactively to his case.  The BIA dismissed Lunaʹs
12  appeal, declining to reconsider Matter of Bautista and concluding that its effect
13  was not impermissibly retroactive.  Luna timely petitioned this Court for review,
14  repeating both of these arguments.
15  After briefing but before oral argument in Lunaʹs appeal, the Third Circuit
16  vacated the BIAʹs ruling in Matter of Bautista, concluding that the New York
17  arson statute did not qualify as an aggravated felony because it lacked the
18  federal jurisdictional element.  Bautista v. Attorney Gen., 744 F.3d 54, 56 (3d Cir.
4
1  2014).  The Third Circuitʹs decision conflicts with interpretations by the Fifth,
2  Seventh, Eighth, and Ninth Circuits of 8 U.S.C. § 1101(a)(43)ʹs ʺoffense described
3  inʺ language.  See Spacek v. Holder, 688 F.3d 536 (8th Cir. 2012) (interpreting
4  8 U.S.C. § 1101(a)(43)(J), relating to racketeering offenses); Nieto Hernandez v.
5  Holder, 592 F.3d 681 (5th Cir. 2009) (interpreting 8 U.S.C. § 1101(a)(43)(E)(ii),
6  relating to firearms offenses); Negrete‐Rodriguez v. Mukasey, 518 F.3d 497 (7th Cir.
7  2008) (same); United States v. Castillo‐Rivera, 244 F.3d 1020 (9th Cir. 2001) (same).
8  We therefore requested supplemental briefing, which the parties submitted prior
9  to oral argument.
10  DISCUSSION
11  I. Jurisdiction and Standard of Review
12  This Court lacks jurisdiction to review the BIAʹs denial of discretionary
13  relief from removal.  See 8 U.S.C. §§ 1252(a)(2)(B)(ii), 1229b(a).  But Lunaʹs claim
14  that his conviction is not an aggravated felony rendering him statutorily
15  ineligible for cancellation of removal raises a question of law which we retain
16  jurisdiction to review, id. § 1252(a)(2)(D), and which we evaluate under the
17  principles of deference set forth in Chevron, U.S.A., Inc. v. Natural Resources
18  Defense Council, Inc., 467 U.S. 837 (1984).
5
1  II. Whether a Violation of New York Penal Law § 150.10 Constitutes an
2  Aggravated Felony Under the INA
3  On appeal, Luna argues that Matter of Bautista was incorrectly decided
4  because Congress intended to define as ʺaggravated feloniesʺ only those state
5  law crimes encompassing all elements of the federal statute, including so‐called
6  ʺjurisdictionalʺ elements.  Because we defer to the BIAʹs reasonable conclusion to
7  the contrary, we reject this argument.
8  The Statutory Framework
9  Under the INA, an alien is ineligible for cancellation of removal if he has
10  been convicted of an aggravated felony.  8 U.S.C. § 1229b(a)(3).  The statute
11  defines the term ʺaggravated felonyʺ by enumerating an extensive catalogue of
12  crimes identified with varying degrees of specificity.  See id. § 1101(a)(43).  The
13  definitionʹs penultimate sentence also provides that ʺ[t]he term applies to an
14  offense described in this paragraph whether in violation of Federal or State law
15  and applies to such an offense in violation of the law of a foreign country for
16  which the term of imprisonment was completed within the previous 15 years.ʺ
17  Id.
6
1  Among the offenses included under INA § 101(a)(43)ʹs definition is ʺan
2  offense described inʺ 18 U.S.C. § 844(i).  See 8 U.S.C. § 1101(a)(43)(E)(i).  That
3  section in turn provides:
4  Whoever  maliciously  damages  or  destroys,  or  attempts  to  damage
5  or destroy, by means of fire or an explosive, any building, vehicle, or
6  other  real  or  personal  property  used  in  interstate  or  foreign
7  commerce or in any activity affecting interstate or foreign commerce
8  shall  be  imprisoned  for  not  less  than  5  years  and  not  more  than  20
9  years, fined under this title, or both . . . .
10
11  18 U.S.C. § 844(i).  New York Penal Law § 150.10, under which Luna was
12  convicted, provides that ʺ[a] person is guilty of arson in the third degree when he
13  intentionally damages a building or motor vehicle by starting a fire or causing an
14  explosion.ʺ  N.Y. Penal Law § 150.10(1).  The two statutes are substantially
15  similar except that 18 U.S.C. § 844(i) contains one element—that the property
16  destroyed be ʺused in interstate or foreign commerce or in any activity affecting
17  interstate or foreign commerceʺ—which New York Penal Law § 150.10 lacks.
18  The question this appeal poses is whether the New York provision must include
19  this jurisdictional element in order to qualify as an ʺoffense described inʺ the
20  federal statute.
7
1  The BIAʹs Decision in Matter of Bautista
2  The BIA confronted precisely this question in Matter of Bautista.  After
3  determining that New York Penal Law § 150.10 and 18 U.S.C. § 844(i) are
4  substantially similar except for the jurisdictional element, the BIA concluded that
5  its analysis in Matter of Vasquez‐Muniz, 23 I. & N. Dec. 207 (BIA 2002) (en banc),
6  controlled.  Matter of Bautista, 25 I. & N. Dec. at 618‐20.
7  In Matter of Vasquez‐Muniz, the BIA decided that a conviction under the
8  California Penal Code for possession of a firearm by a felon constituted an
9  aggravated felony under 8 U.S.C. § 1101(a)(43)(E)(ii) as an ʺoffense described inʺ
10  18 U.S.C. § 922(g)(1).  Matter of Vasquez‐Muniz, 23 I. & N. Dec. at 213.  The BIA,
11  sitting en banc, reasoned that a state crime ʺdescribed inʺ a federal crime need not
12  reproduce the federal jurisdictional element.  Id.  The BIA concluded that the
13  penultimate sentence of section 1101(a)(43), which clarifies that the term
14  ʺaggravated felonyʺ applies to ʺan offense described in this paragraph whether in
15  violation of Federal or State lawʺ or ʺthe law of a foreign country,ʺ expressed a
16  congressional ʺconcern over substantive offenses rather than any concern about
17  the jurisdiction in which they are prosecuted.ʺ  Id. at 210 (emphasis added).  The
18  BIA also reasoned that, since states rarely include federal jurisdictional language
8
1  in their criminal statutes, requiring state crimes to reproduce federal
2  jurisdictional elements in order to constitute aggravated felonies would virtually
3  excise state criminal convictions from the ambit of section 1101(a)(43)(E), despite
4  clear language to the contrary.  Id. at 211 (citing 8 U.S.C. § 1231(a)(4)(B)(ii), which
5  refers to aliens ʺin the custody of a Stateʺ pursuant to a final conviction for an
6  offense described in 8 U.S.C. § 1101(a)(43)(E)).  The same would be true, the BIA
7  concluded, of foreign offenses.  Id. at 211‐12.
8  Applying this reasoning in Matter of Bautista, the BIA found no distinction
9  between the federal jurisdictional element of 18 U.S.C. §§ 844(i) and that of
10  922(g)(1).  Matter of Bautista, 25 I. & N. Dec. at 620.  The BIA also distinguished
11  the holding of Jones v. United States, 529 U.S. 848 (2000), which emphasized the
12  importance of section 844(i)ʹs federal jurisdictional element, as ʺrelated to the
13  scope of the Federal criminal statute, not the collateral consequences in an
14  immigration case.ʺ  Matter of Bautista, 25 I. & N. Dec. at 621.  The BIA therefore
15  concluded that a conviction under New York Penal Law §§ 110 and 150.10
16  constituted an aggravated felony rendering an alien ineligible for cancellation of
17  removal.  Id. at 622.
9
1  Our Analysis Under Chevron
2  Chevron requires us to defer to an agencyʹs reasonable interpretation of the
3  statute it administers.  Chevron, 467 U.S. at 842‐44; Kar Onn Lee v. Holder, 701 F.3d
4  931, 936 (2d Cir. 2012).  We must first ask ʺwhether Congress has directly spoken
5  to the precise question at issue[,] . . . for the court, as well as the agency, must
6  give effect to the unambiguously expressed intent of Congress.ʺ  Chevron, 467
7  U.S. at 842‐43.  ʺ[I]f the statute is silent or ambiguous with respect to the specific
8  issue, the question for the court is whether the agencyʹs answer is based on a
9  permissible construction of the statute.ʺ  Id. at 843.  We must defer to the BIAʹs
10  interpretation of the INA unless it is ʺarbitrary, capricious, or manifestly contrary
11  to the statute.ʺ  Id. at 844.
12  ʺThe plainness or ambiguity of statutory language is determined by
13  reference to the language itself, the specific context in which that language is
14  used, and the broader context of the statute as a whole.ʺ  Kar Onn Lee, 701 F.3d at
15  936 (quoting Robinson v. Shell Oil Co., 519 U.S. 337, 341 (1997)) (internal quotation
16  marks omitted).  ʺIn interpreting the statute at issue, we consider not only the
17  bare meaning of the critical word or phrase but also its placement and purpose in
18  the statutory scheme.ʺ  Id. (quoting Holloway v. United States, 526 U.S. 1, 6 (1999))
10
1  (internal quotation marks omitted).  Considering the language of clause
2  1101(a)(43)(E)(i) and its place in paragraph 1101(a)(43) and the INA as whole, we
3  conclude that the statute is ambiguous as to whether a state crime must contain a
4  federal jurisdictional element in order to constitute an aggravated felony.
5  Section 1101(a)ʹs paragraph 43 identifies crimes that constitute aggravated
6  felonies in three ways.  Some are indicated in terms of generic offenses or
7  offenses ʺrelating toʺ generic offenses.  See, e.g., 8 U.S.C. § 1101(a)(43)(A)
8  (ʺmurder, rape, or sexual abuse of a minorʺ); id. § 1101(a)(43)(S) (ʺan offense
9  relating to obstruction of justice, perjury or subornation of perjury, or bribery of a
10  witnessʺ).  Others are referred to as offenses ʺdefined inʺ a particular federal
11  statute.  See, e.g., id. § 1101(a)(43)(B) (ʺillicit trafficking in a controlled substance
12  (as defined in section 802 of Title 21), including a drug trafficking crime (as
13  defined in section 924(c) of Title 18)ʺ).  And still others are denominated offenses
14  ʺdescribed inʺ a particular federal statute.  See, e.g., id. § 1101(a)(43)(E).  The
15  provision at issue here belongs in this last category.
16  Luna contends that, for a state offense to be one that is ʺdescribed inʺ a
17  federal statute, the elements of the state and federal crimes, including any
18  jurisdictional elements, must be identical.  See Petʹrʹs Br. at 13‐17.  The Third
11
1  Circuit took a similar approach in rejecting the BIAʹs decision in Matter of
2  Bautista, concluding that state offenses ʺdescribed inʺ a federal statute must
3  reproduce the federal jurisdictional element to constitute aggravated felonies,
4  while offenses ʺdefined inʺ a federal statute need not.2  Bautista, 744 F.3d at 59.
5  We are inclined to disagree.  It seems to us, as it did to the Fifth, Seventh,
6  Eighth, and Ninth Circuits, that ʺdescribed inʺ is the broader standard, and that
7  an offense identified in this way need not reproduce the federal jurisdictional
8  element to have immigration consequences.  See Castillo‐Rivera, 244 F.3d at 1023
9  (stating that Congress ʺʹhad to use some looser standard such as ʺdescribed inʺ
10  rather than the more precise standard of ʺdefined in,ʺ if it wanted more than a
11  negligible number of state offenses to count as aggravated feloniesʹʺ); Negrete‐
12  Rodriguez, 518 F.3d at 502, 503 (discussing Castillo‐Riveraʹs distinction between
13  ʺdescribed inʺ and ʺdefined inʺ and rejecting petitionerʹs argument that ʺʹdefined
14  inʹ and ʹdescribed inʹ are synonymousʺ); Nieto Hernandez, 592 F.3d at 685‐86
The Third Circuit also reasoned that if Congress had intended all state arson crimes
2
to constitute aggravated felonies, it could have written section 1101(a)(43)(E)(i) to refer
to the generic offense of arson rather than the federal statute governing explosives
offenses.  Bautista, 744 F.3d at 64.  While this argument is not without force, we find at
least equally persuasive the counterargument that Congress may have chosen to
indicate the covered crimes by referring to 18 U.S.C. § 844 because the explosives
offenses detailed therein are broader than generic or common‐law arson.  Cf. Negrete‐
Rodriguez, 518 F.3d at 503 (ʺ[M]any firearms offenses are not susceptible to being easily
described in general terms . . . .ʺ).
12
1  (citing Negrete‐Rodriguez and Castillo‐Rivera); Spacek, 688 F.3d at 538 (ʺSection
2  1101(a)(43)(J) requires only ʹan offense described in section 1962 of title 18,ʹ while
3  Congress used the more restrictive construction ʹas defined inʹ elsewhere in the
4  statute.ʺ (emphases in original)); see also Bautista, 744 F.3d at 71 (Ambro, J.,
5  dissenting) (ʺTo me, the phrase ʹdescribed inʹ refers broadly to the type of
6  offense.ʺ (emphasis in original)).
7  On the other hand, we do not think that this conclusion follows inexorably
8  from the INAʹs text and structure.  We are not fully convinced, for example, that
9  paragraph 43ʹs penultimate sentence unequivocally expresses Congressʹs intent
10  to discount federal jurisdictional elements when determining whether a state
11  offense is ʺdescribed inʺ a federal statute.  The BIA has reasoned and the
12  government has argued that the penultimate sentence—which states that the
13  term ʺaggravated felonyʺ ʺapplies to an offense described in this paragraph
14  whether in violation ofʺ federal, state, or foreign law—requires this
15  interpretation, because otherwise section 1101(a)(43)(E) would capture few, if
16  any, state crimes.  See Matter of Bautista, 25 I. & N. Dec. at 619‐20; Respʹtʹs Br. at
17  21‐24.  We think, though, that the penultimate sentence could also be read to
18  make clear that an offense will not be exempted from the definition of an
13
1  ʺaggravated felonyʺ merely because it was a violation of state or foreign, rather
2  than federal, law.  This reading would not require the result that the government
3  and the BIA appear to have reached.  We therefore are not persuaded that the
4  penultimate sentence evinces an unambiguously expressed congressional intent.
5  The BIA also determined in Matter of Bautista, and the government argues
6  on appeal, that reading 8 U.S.C. § 1101(a)(43) to require state offenses to include a
7  federal jurisdictional element renders meaningless another provision of the
8  Immigration and Naturalization Act.  See Matter of Bautista, 25 I. & N. Dec. at 620
9  (citing Matter of Vasquez‐Muniz, 23 I. & N. Dec. at 212); Respʹtʹs Br. at 25.  That
10  provision refers to the removal of aliens who are held ʺin the custody of a
11  State . . . pursuant to a final conviction for . . . an offense described inʺ 8 U.S.C.
12  § 1101(a)(43)(E), among other provisions.  8 U.S.C. § 1231(a)(4)(B)(ii).  We agree
13  with the BIA and the government that this provision suggests that at least some
14  state offenses must constitute aggravated felonies under subparagraph (E), or
15  there could be no individuals held in state custody pursuant to crimes
16  ʺdescribedʺ there.  But this fact alone does not compel the conclusion that
17  Congress has spoken unequivocally regarding whether a state offense ʺdescribed
18  inʺ 18 U.S.C. § 844(i) must reproduce that statuteʹs jurisdictional element.
14
1  Because we conclude that the statute is ambiguous, we owe deference to
2  the BIAʹs interpretation unless it is unreasonable.  See Chevron, 467 U.S. at 842–43;
3  Rotimi v. Holder, 577 F.3d 133, 139 (2d Cir. 2009).  As already indicated, we find
4  persuasive the BIAʹs reading of the relevant statutory provisions as set forth in
5  Matter of Bautista and might well adopt it ourselves,3 were we not constrained to
6  do so in any event by Chevron.  It is noteworthy, too, that the BIAʹs interpretation
7  is consonant with the conclusions of the Fifth, Seventh, Eighth, and Ninth
8  Circuits concerning related provisions of paragraph 43.  We therefore defer to the
9  BIAʹs ʺpermissible constructionʺ of section 1101(a)(43)(E)(i).4  See Kar Onn Lee, 701
10  F.3d at 937.
11  III. Whether Applying Matter of Bautista Is Impermissibly Retroactive
12  In the alternative, Luna argues that Matter of Bautista cannot be applied
13  retroactively to him because the decision represented ʺsuch a departure from
14  past practices by the [BIA]ʺ that he lacked notice that the state arson crime to
Even if we were to decide that the BIAʹs reading of the statute is clearly preferable to
3
the Petitionerʹs, it would not follow that the provision is unambiguous and that Chevron
deference is therefore not required.  Equipoise is not a precondition to a finding of
ambiguity.
4 For this reason, we reject Lunaʹs argument that the rule of lenity should be applied to
his case.  See Adams v. Holder, 692 F.3d 91, 107 (2d Cir. 2012) (stating that lenity enters
only ʺwhen none of the other canons of statutory interpretation is capable of resolving
the statuteʹs meaning and the BIA has not offered a reasonable interpretation of the
statuteʺ (internal quotation marks omitted)).
15
1  which he pled guilty would be deemed an aggravated felony.  Petʹrʹs Br. 30.  We
2  see no obstacle to Matter of Bautistaʹs application in Lunaʹs case.
3  Lunaʹs 1999 conviction postdated the 1996 enactment of 8 U.S.C.
4  § 1101(a)(43).  See Guaylupo‐Moya v. Gonzales, 423 F.3d 121, 126‐27 (2d Cir. 2005).
5  In relying on Matter of Bautista, the BIA therefore ʺdid not retroactively apply a
6  new law but instead applied [its] determination of what the law ʹhad always
7  meant.ʹʺ  De Quan Yu v. U.S. Attorney Gen., 568 F.3d 1328, 1333 (11th Cir. 2009)
8  (per curiam) (emphasis in original) (quoting Rivers v. Roadway Express, Inc., 511
9  U.S. 298, 313, n. 12 (1994)).  Once Matter of Bautista issued, ʺthat decision became
10  the controlling interpretation of the law and was entitled to full retroactive effect
11  in all cases still open on direct review, regardless of whether the events predated
12  the . . . decision.ʺ  Id. at 1334; see also Rivers, 511 U.S. at 312 (ʺThe essence of
13  judicial decisionmaking—applying general rules to particular situations—
14  necessarily involves some peril to individual expectations because it is often
15  difficult to predict the precise application of a general rule until it has been
16  distilled in the crucible of litigation.ʺ).  Matter of Bautista therefore governs Lunaʹs
17  case.
16
1  CONCLUSION
2  For the foregoing reasons, we defer to the BIAʹs determination, which we
3  conclude is reasonable, that a conviction under New York Penal Law §§ 110
4  and 150.10 constitutes an aggravated felony under 8 U.S.C. § 1101(a)(43)(E)(i),
5  rendering an alien ineligible for cancellation of removal.  Lunaʹs petition is
6  therefore DENIED.
17