Ashim Khattri Chettri v. Nepal Rastra Bank ( 2016 )

14‐3724
Ashim Khattri Chettri, et al. v. Nepal Rastra Bank, et al.
1
2 In the
3 United States Court of Appeals
4 For the Second Circuit
5 ________
6
7 AUGUST TERM, 2015
8
9 SUBMITTED: AUGUST 25, 2015
10 DECIDED: JUNE 20, 2016
11
12 No. 14‐3724
13
14 ASHIM KHATTRI CHETTRI, d/b/a Tarala Internationals, WU LIXIANG,
15 individually and as agent and partner of Tarala Internationals,
16 Plaintiff‐Appellants,
17
18 v.
19
20 NEPAL RASTRA BANK, AND DEPARTMENT OF REVENUE INVESTIGATION,
21 GOVERNMENT OF NEPAL,
22 Defendant‐Appellees,
23
24 NEPAL BANGLADESH BANK, LTD., AND CHASE MANHATTAN BANK,
25 Defendants,
26 ________
27
28 Appeal from the United States District Court
29 for the Southern District of New York.
30 No. 10 Civ. 8470 – Paul G. Gardephe, Judge.
31 ________
32
33 Before: NEWMAN, WALKER, and JACOBS, Circuit Judges.
34 ________
2  No. 14‐3724
1
2 Ashim Khattri Chettri, doing business as Tarala Internationals
3 (“Tarala”), and Wu Lixiang (“Wu”) appeal from the decision of the
4 United  States  District  Court  for  the  Southern  District  of  New  York
5 (Gardephe,  J.)  vacating  a  default  judgment  and  dismissing  their
6 complaint  against  Nepal  Rastra  Bank  (“Rastra  Bank”)  and  the
7 Department  of  Revenue  Investigation  of  the  Government  of  Nepal
8 (“the  Department”).    The  district  court  concluded  that  it  lacked
9 subject  matter  jurisdiction  because  both  Rastra  Bank  and  the
10 Department, as political subdivisions or agencies of the Government
11 of  Nepal  (“Nepal”),  are  immune  from  suit  under  the  Foreign
12 Sovereign  Immunities  Act  of  1976  (“FSIA”),  28  U.S.C.  §  1602  et  seq.
13 The district court also concluded that it lacked personal jurisdiction
14 because Tarala and Wu failed to comply with the service of process
15 requirements  of  the  FSIA.    We  agree  with  the  district  court’s
16 determination that it lacked subject matter jurisdiction and therefore
17 need  not  address  the  issue  of  service  of  process.    Accordingly,  we
18 AFFIRM the district court’s judgment vacating the default judgment
19 and dismissing the complaint.
20 ________
21
22 DILLI  RAJ  BHATTA,  Bhatta  Law  &  Associates,
23 PLLC, New York, NY, for Plaintiff‐Appellants.
3  No. 14‐3724
1 KHAGENDRA  GHARTI‐CHHETRY,  Chhetry  &
2 Associates,  P.C.,  New  York,  NY,  for  Defendant‐
3 Appellees.
4 ________
5
6 JOHN M. WALKER, JR., Circuit Judge:
7 Ashim Khattri Chettri, doing business as Tarala Internationals
8 (“Tarala”), and Wu Lixiang (“Wu”) appeal from the decision of the
9 United  States  District  Court  for  the  Southern  District  of  New  York
10 (Gardephe,  J.)  vacating  a  default  judgment  and  dismissing  their
11 complaint  against  Nepal  Rastra  Bank  (“Rastra  Bank”)  and  the
12 Department  of  Revenue  Investigation  of  the  Government  of  Nepal
13 (“the  Department”).    The  district  court  concluded  that  it  lacked
14 subject  matter  jurisdiction  because  both  Rastra  Bank  and  the
15 Department, as political subdivisions or agencies of the Government
16 of  Nepal  (“Nepal”),  are  immune  from  suit  under  the  Foreign
17 Sovereign  Immunities  Act  of  1976  (“FSIA”),  28  U.S.C.  §  1602  et  seq.
18 The district court also concluded that it lacked personal jurisdiction
19 because Tarala and Wu failed to comply with the service of process
20 requirements  of  the  FSIA.    We  agree  with  the  district  court’s
21 determination that it lacked subject matter jurisdiction and therefore
22 need  not  address  the  issue  of  service  of  process.    Accordingly,  we
23 AFFIRM the district court’s judgment vacating the default judgment
24 and dismissing the complaint.
4  No. 14‐3724
1 BACKGROUND
2 Tarala,  a  Colorado  corporation,  is  the  principal  supplier  of
3 clothing  and  military  equipment  to  Nepal.    Wu  is  the  director  of  a
4 company  that  helps  Tarala  coordinate  the  logistics  of  its
5 international  transactions.    Wu  has  acted  as  Tarala’s  agent  in
6 connection  with  contracts  with  Nepal  and  has  also  independently
7 conducted business with Nepal.
8 Rastra Bank, located in Kathmandu, is Nepal’s financial agent
9 and  is  authorized  to  open  and  operate  accounts,  settle  obligations,
10 and issue letters of credit on behalf of Nepal.  The Department is the
11 prosecutorial  arm  of  Nepal’s  Ministry  of  Finance  and  its  duties
12 include  monitoring  wire  transfers  for  compliance  with  Nepalese
13 laws such as the Nepal Asset (Money) Laundering Prevention Act of
14 2008.
15 Between  2006  and  2008,  Nepal  placed  several  orders  with
16 Tarala  for  equipment  for  the  Nepalese  army  and  police  force.
17 Acting  as  Tarala’s  distribution  partner  in  these  transactions,  Wu
18 coordinated  procurement  and  delivery  of  the  goods.    Nepal  paid
19 Tarala  for  the  equipment  through  letters  of  credit  issued  by  Rastra
20 Bank to Chase Manhattan Bank, naming Tarala as a beneficiary.
21 On  July  23,  2008,  Tarala  wired  $1  million  from  Chase
22 Manhattan Bank, located in New York, to Wu’s personal account at
23 Nepal Bangladesh Bank, Ltd. (“Bangladesh Bank”), which is located
5  No. 14‐3724
1 in Kathmandu.  Wu claims that he intended to use the $1 million to
2 pay  a  third  party  to  transport  equipment  and  complete  delivery  of
3 goods to Nepal.
4 On  August  4,  2008,  Bangladesh  Bank  notified  Rastra  Bank  of
5 irregularities concerning the wire payment to Wu. Bangladesh Bank
6 informed  Rastra  Bank  that  Wu  had  failed  to  provide  adequate
7 documentation  of  the  source  of  the  funds  and  that,  as  a  result,
8 Bangladesh Bank was freezing the funds pending an explanation of
9 their source and pending further instructions from Rastra Bank.  On
10 August  27,  2008,  the  Department  instructed  Rastra  Bank  to  direct
11 Bangladesh  Bank  to  freeze  Wu’s  account  pending  further
12 investigation.
13 In  an  attempt  to  persuade  Bangladesh  Bank  to  release  the
14 funds,  Tarala  provided  letters  from  financial  institutions  and
15 government agencies attesting to the legitimacy of the wire transfer.
16 Rastra  Bank  and  the  Department  took  the  position  that  this
17 documentation was insufficient to establish the source of the funds.
18 On  November  10,  2010,  after  the  letters  were  unsuccessful  in
19 unfreezing  the  account,  Tarala  and  Wu  filed  the  underlying
20 complaint  in  this  action.    Rastra  Bank  and  the  Department
21 responded by claiming that Tarala and Wu failed to comply with the
22 statutory requirements for service of process under the FSIA.
6  No. 14‐3724
1 On  January  18,  2011,  the  district  court  ordered  Rastra  Bank
2 and the Department to show cause why a default judgment should
3 not be entered against them.  After Rastra Bank and the Department
4 failed  to  respond  by  a  court‐imposed  deadline,  the  district  court
5 entered a default judgment in favor of Tarala and Wu in the amount
6 of $1,000,500.
7 On  February  25,  2011,  the  Department  charged  Wu  with
8 violating  the  Nepal  Asset  (Money)  Laundering  Prevention  Act  of
9 2008  and,  pursuant  to  that  Act,  demanded  confiscation  of  the
10 disputed funds.
11 On  September  2,  2014,  on  the  motion  of  Rastra  Bank  and  the
12 Department,  and  after  receiving  a  statement  of  interest  from  the
13 United  States  recommending  vacatur,  the  district  court  reversed
14 course.    The  district  court  vacated  the  default  judgment  and
15 dismissed  the  complaint  for  lack  of  subject  matter  and  personal
16 jurisdiction.
17 Tarala and Wu now appeal, arguing that the district court had
18 both subject matter and personal jurisdiction over this action.
19 DISCUSSION
20 In reviewing a district court’s determination regarding subject
21 matter jurisdiction under the FSIA, we use a clear error standard for
22 factual findings and we review legal conclusions de novo. U.S. Titan,
23 Inc. v. Guangzhou Zhen Hua Shipping Co., 241 F.3d 135, 150–51 (2d Cir.
7  No. 14‐3724
1 2001).  We review for abuse of discretion a district court’s decision to
2 grant  a  motion  to  vacate  a  default  judgment.  SEC  v.  McNulty,  137
3 F.3d 732, 738 (2d Cir. 1998).
4 Tarala  and  Wu  argue  that  the  district  court  incorrectly
5 determined  that  it  lacked  subject  matter  and  personal  jurisdiction
6 and  that  the  district  court  abused  its  discretion  by  vacating  the
7 default  judgment  based  on  these  incorrect  determinations.    We
8 disagree. The district court lacked subject matter jurisdiction because
9 Rastra  Bank  and  the  Department  are  immune  from  suit  under  the
10 FSIA.
11 I. Subject Matter Jurisdiction and the FSIA
12 The  FSIA  “provides  the  sole  basis  for  obtaining  jurisdiction
13 over  a  foreign  state  in  federal  court.”  Argentine  Republic  v.  Amerada
14 Hess  Shipping  Corp.,  488  U.S.  428,  439  (1989).    The  Act  renders  a
15 foreign  state  “presumptively  immune  from  the  jurisdiction  of
16 United States courts,” Saudi Arabia v. Nelson, 507 U.S. 349, 355 (1993),
17 and  defines  the  term  “foreign  state”  to  include  “a  political
18 subdivision  of  a  foreign  state  or  an  agency  or  instrumentality  of  a
19 foreign state,” 28 U.S.C. § 1603(a).
20  Subject  matter  jurisdiction  exists  under  the  FSIA  only  if  a
21 specified  exception  to  that  Act  applies.  Nelson,  507  U.S.  at  355.
22 Because personal jurisdiction exists under the FSIA only if (a) service
23 of process has been made in accordance with the Act and (b) subject
8  No. 14‐3724
1 matter jurisdiction exists under the Act, a finding that a federal court
2 lacks subject matter jurisdiction over a claim against a foreign state
3 necessarily yields a finding that the court lacks personal jurisdiction
4 as well. See Verlinden B.V. v. Cent. Bank of Nigeria, 461 U.S. 480, 485 n.
5 5 (1983).
6 A  defendant  seeking  dismissal  for  lack  of  subject  matter
7 jurisdiction under the FSIA bears the burden of presenting a prima
8 facie  case  that  it  is  a  foreign  sovereign.  Virtual  Countries,  Inc.  v.
9 Republic of S. Africa, 300 F.3d 230, 241 (2d Cir. 2002).  If the defendant
10 meets  this  burden,  the  plaintiff  must  then  demonstrate  that  the
11 foreign  sovereign  lacks  immunity due  to  an FSIA  exception.  Cargill
12 Int’l S.A. v. M/T Pavel Dybenko, 991 F.2d 1012, 1016 (2d Cir. 1993).
13 Tarala  and  Wu  do  not  dispute  the  district  court’s
14 determination  that  the  Department  is  a  political  subdivision  of  a
15 sovereign state and that Rastra Bank is an agency or instrumentality
16 of a foreign state.  Tarala and Wu do, however, challenge the district
17 court’s  rejection  of  their  argument  that  two  specified  exceptions  to
18 the  FSIA  apply:  the  “commercial  activity”  exception  set  forth  in
19 Section  1605(a)(2)  and  the  “takings”  exception  set  forth  in  Section
20 1605(a)(3).    We  agree  with  the  district  court  that  neither  exception
21 applies on these facts.
22
23
9  No. 14‐3724
1 A. The Commercial Activity Exception
2 Under  the  commercial  activity  exception  set  forth  in  Section
3 1605(a)(2), a foreign state lacks immunity under the FSIA when:
4 the  action  is  based  [1]  upon  a  commercial  activity
5 carried  on  in  the  United  States  by  the  foreign  state;  or
6 [2]  upon  an  act  performed  in  the  United  States  in
7 connection  with  a  commercial  activity  of  the  foreign
8 state elsewhere; or [3] upon an act outside the territory
9 of  the  United  States  in  connection  with  a  commercial
10 activity  of  the  foreign  state  elsewhere  and  that  act
11 causes a direct effect in the United States.
12 28  U.S.C.  §  1605(a)(2).    None  of  the  three  grounds  for  invoking  the
13 commercial activity exception applies here.
14 1. The Inapplicability of the First Ground
15 With respect to the first ground, this action is not “based upon
16 a  commercial  activity  carried  on  in  the  United  States.”  Id.    The
17 “threshold  step”  in  assessing  the  applicability  of  the  commercial
18 activity  exception  is  always  to  “identify  the  act  of  the  foreign
19 sovereign State that serves as the basis for plaintiffs’ claims.” Garb v.
20 Republic  of  Poland,  440  F.3d  579,  586  (2d  Cir.  2006).    Tarala  and  Wu
21 cite  as  a  commercial  activity  Nepal’s  entering  into  a  contract  with
22 Colorado‐based  Tarala  to  supply  goods  and  equipment.    This
23 lawsuit,  however,  is  based  not  upon  that  contract  but  upon  the
24 Department and Rastra Bank’s freezing of Wu’s account in Nepal.
25 The  term  “‘based  upon’  .  .  .  calls  for  something  more  than  a
26 mere  connection  with,  or  relation  to,  commercial  activity.”  Nelson,
10  No. 14‐3724
1 507 U.S. at 358 (footnote omitted). In order for a cause of action to be
2 “based upon” a commercial activity and thereby fit within the FSIA
3 exception,  there  must  exist  a  “degree  of  closeness  .  .  .  between  the
4 commercial activity and the gravamen of the plaintiff’s complaint.”
5 Kensington Int’l Ltd. v. Itoua, 505 F.3d 147, 156 (2d Cir. 2007) (internal
6 quotation  marks  omitted).    This  degree  of  closeness  must  be
7 “considerably  greater  than  common  law  causation  requirements.”
8 Transatlantic  Shiffahrtskontor  GmbH  v.  Shanghai  Foreign  Trade  Corp.,
9 204 F.3d 384, 390 (2d Cir. 2000).
10 The  district  court  properly  found  that  the  gravamen  of  the
11 complaint is the freezing of the $1 million that Tarala wired to Wu’s
12 Bangladesh  Bank  account.    A  foreign  sovereign  engages  in  a
13 commercial  activity  within  the  meaning  of  the  FSIA  only  when  it
14 “acts[]  not  as  regulator  of  a  market,  but  in  the  manner  of  a  private
15 player within it.” Republic of Argentina v. Weltover, Inc., 504 U.S. 607,
16 614 (1992); see also Garb, 440 F.3d at 598 (“[A] state’s confiscation of
17 property within its borders is not a ‘commercial’ act.”).  Rastra Bank
18 and  the  Department  were  acting  as  government  regulators,  not
19 private commercial players, when they froze Wu’s account as part of
20 an  investigation  and  therefore  were  not  engaged  in  a  commercial
21 activity.
22 Tarala and Wu contend that Tarala wired the $1 million to Wu
23 so  that  Wu  could  facilitate  the  delivery  of  equipment  under  the
11  No. 14‐3724
1 contracts  with  Nepal.    Rastra  Bank  and  the  Department  argue  that
2 insufficient evidence supports this contention.  The dispute is beside
3 the point, however, because, even if commercial activities had led to
4 the  conduct  that  eventually  injured  Tarala  and  Wu,  this  would  not
5 alone render such activities the basis of their suit.  In Saudi Arabia v.
6 Nelson,  the  Supreme  Court  held  that  alleged  torts  rather  than  the
7 commercial  activities  preceding  those  torts  formed  the  basis  of  the
8 plaintiffs’ action if, “[e]ven taking each of the [plaintiffs’] allegations
9 about [the commercial activities] as true, those facts alone entitle the
10 [plaintiffs] to nothing under their theory of the case.” 507 U.S. at 358.
11 Tarala and Wu are not alleging breach of contract in this action. At
12 the time Rastra Bank and the Department froze Wu’s account, Rastra
13 Bank  had  already  paid  in  full  the  letters  of  credit  in  satisfaction  of
14 the contracts between Nepal and Tarala.  This action is based upon
15 Bangladesh Bank’s allegedly tortious freezing, not the contract, and
16 therefore  the  first  ground  for  invoking  the  “commercial  activity”
17 exception does not apply.
18 2. The Inapplicability of the Second Ground
19 With  respect  to  the  second  ground,  this  action  plainly  is  not
20 “based . . . upon an act performed in the United States in connection
21 with  a  commercial  activity  of  the  foreign  state  elsewhere.”
22 § 1605(a)(2).  This action is based upon the freezing of the $1 million
23 wired to Wu’s account at Bangladesh Bank.  The freezing took place
12  No. 14‐3724
1 in Nepal: the Department, Rastra Bank, and the bank that held Wu’s
2 account are all located in Nepal.  The freezing was in no sense “an
3 act  performed  in  the  United  States,”  and  Tarala  and  Wu  do  not
4 argue  otherwise.    Thus,  the  second  ground  of  the  “commercial
5 activity” exception does not apply.
6 3. The Inapplicability of the Third Ground
7 With respect to the third ground, this action is not “based . . .
8 upon an act outside the territory of the United States in connection
9 with a commercial activity of the foreign state elsewhere [when] that
10 act  causes  a  direct  effect  in  the  United  States.”  §  1605(a)(2).    This
11 FSIA  ground  can  be  broken  into  three  requirements:  (1)  that  the
12 operative act occur outside the United States, (2) that the act occur in
13 connection with a commercial activity of the foreign state elsewhere,
14 and (3) that the act cause a direct effect in the United States.  Because
15 the  freezing  of  the  funds  at  issue  occurred  in  Nepal,  this  action
16 plainly satisfies the first requirement, but the action does not satisfy
17 the second or third.
18 As to the second requirement, Tarala and Wu fail to establish
19 that  the  freezing  of  Wu’s  funds  occurred  in  connection  with
20 commercial  activity.    We  interpret  the  term  “in  connection  with”
21 narrowly,  see  Garb,  440  F.3d  at  587,  and  a  plaintiff  must  cite  more
22 than  “tangential  commercial  activities  to  which  the  ‘acts’  forming
23 the  basis  of  the  claim  have  only  an  attenuated  connection,”  Drexel
13  No. 14‐3724
1 Burnham  Lambert  Grp.  Inc.  v.  Comm.  of  Receivers  for  Galadari,  12  F.3d
2 317,  330  (2d  Cir.  1993).    In  this  matter,  any  connection  between  the
3 contract  and  the  freezing  is  too  attenuated.    As  we  have  already
4 pointed out, Nepal had fulfilled its obligations under the contract by
5 the time that Rastra Bank and the Department froze Wu’s account.
6 As  to  the  third  requirement,  Tarala  and  Wu  also  fail  to
7 demonstrate  a  “direct  effect”  in  the  United  States.    “[A]n  effect  is
8 direct  if  it  follows  as  an  immediate  consequence  of  the  defendant’s
9 activity.”  Weltover,  504  U.S.  at  618  (internal  quotation  marks  and
10 alteration  omitted).    “[T]he  mere  fact  that  a  foreign  state’s
11 commercial activity outside of the United States caused physical or
12 financial  injury  to  a  United  States  citizen  is  not  itself  sufficient  to
13 constitute a direct effect in the United States.” Guirlando v. T.C. Ziraat
14 Bankasi  A.S.,  602  F.3d  69,  78  (2d  Cir.  2010).    Here,  the  immediate
15 consequences  of  the  account  freezing  took  place  outside  of  the
16 United States.  Even under the version of the facts most favorable to
17 Tarala  and  Wu,  freezing  Wu’s  account  at  most  prevented  the
18 payment  of  a  third  party  in  Nepal;  it  did  not  directly  affect  the
19 satisfaction of the contract between Nepal and Tarala in the United
20 States.
21   Accordingly,  after  examining  each  of  the  three  grounds  for
22 invocation  of  Section  1605(a)(2),  we  conclude  that  the  commercial
23 activity exception does not apply in this action.
14  No. 14‐3724
1 B. The Takings Exception
2 Tarala  and  Wu  also  attempt  to  invoke  the  FSIA’s  takings
3 exception.  Under  Section  1605(a)(3),  a  foreign  state  lacks  immunity
4 under the FSIA in any action
5 in which [1] rights in property [2] taken [3] in violation
6 of international law are in issue and [4a] that property
7 or any property exchanged for such property is present
8 in  the  United  States  in  connection  with  a  commercial
9 activity  carried  on  in  the  United  States  by  the  foreign
10 state; or [4b] that property or any property exchanged
11 for  such  property  is  owned  or  operated  by  an  agency
12 or instrumentality of the foreign state and that agency
13 or  instrumentality  is  engaged  in  a  commercial  activity
14 in the United States.
15
16 See Garb, 440 F.3d at 588.
17 The applicability of the takings exception founders, however,
18 on  the  requirement  that  the  rights  in  property  must  be  “taken  in
19 violation  of  international  law.”    We  interpret  the  phrase  “taken  in
20 violation  of  international  law”  to  mean  “‘the  nationalization  or
21 expropriation of property without payment of the prompt adequate
22 and effective compensation required by international law,’ including
23 ‘takings  which  are  arbitrary  or  discriminatory  in  nature.’”    Zappia
24 Middle  E.  Constr.  Co.  v.  Emirate  of  Abu  Dhabi,  215  F.3d  247,  251  (2d
25 Cir. 2000) (quoting H.R. Rep. No. 94–1487, at 19 (1976)). Tarala and
26 Wu  have  not  alleged  sufficient  facts  to  plausibly  establish  that  the
27 freezing of Wu’s account constituted a taking, much less a taking “in
15  No. 14‐3724
1 violation  of  international  law.”    Rastra  Bank  and  the  Department
2 froze  Wu’s  financial  assets  in  connection  with  an  ongoing  money
3 laundering  investigation.    Unsurprisingly,  Tarala  and  Wu  offer  no
4 authority  for  the  proposition  that  a  routine  law  enforcement  action
5 such as this constitutes a taking within the meaning of § 1605(a)(3),
6 and  the  complaint’s  conclusory  criticisms  of  the  manner  in  which
7 Nepal  has  conducted  its  investigation  are  insufficient  to  prove  a
8 violation of international law.
9   Accordingly,  the  takings  exception  does  not  apply  in  this
10 action.
11 II. Personal Jurisdiction and Service of Process
12 Because  we  agree  with  the  district  court’s  determination  that
13 it  lacked  subject  matter  jurisdiction  because  Rastra  Bank  and  the
14 Department  are  immune  from  suit  under  the  FSIA,  we  need  not
15 decide whether the district court correctly determined that it lacked
16 personal jurisdiction due to defects in the service of process.
17 CONCLUSION
18 For  the  reasons  stated  above,  we  AFFIRM  the  district  court’s
19 judgment  vacating  the  default  judgment  and  dismissing  the
20 complaint.