Constellation Brands, U.S. Operations, Inc. v. National Labor Relations Board , 842 F.3d 784 ( 2016 )

15‐2442‐ag, 15‐4106‐ag
Constellation Brands, U.S. Operations, Inc. v. NLRB
In the
United States Court of Appeals
for the Second Circuit
AUGUST TERM 2016
Nos. 15‐2442‐ag, 15‐4106‐ag
CONSTELLATION BRANDS, U.S. OPERATIONS, INC., DBA WOODBRIDGE
WINERY,
Petitioner–Cross‐Respondent,
v.
NATIONAL LABOR RELATIONS BOARD,
Respondent–Cross‐Petitioner,
TEAMSTERS LOCAL UNION 601,
Intervenor.
Petitions for review and enforcement of orders of the National Labor
Relations Board
ARGUED: AUGUST 24, 2016
DECIDED: NOVEMBER 21, 2016
Before: WALKER, CABRANES, and LOHIER, Circuit Judges.
This  case  presents  two  questions.  The  first  is  whether  the
framework  for  evaluating  proposed  bargaining  units  set  forth  in
Specialty Healthcare & Rehabilitation Center of Mobile, 357 N.L.R.B. 934(2011),  is  unlawful.  Under  this  framework,  the  National  Labor
Relations Board (the “Board”) uses a two‐step analysis to determine
whether  a  union’s  proposed  bargaining  unit  consists  of  employees
who  share  a  “community  of  interests”  and  does  not  arbitrarily
exclude  other  employees.  Several  sister  circuits  recently  approved
this standard, but we have yet to opine on this question. The second
question  is  whether  the  Board  properly  applied  the  Specialty
Healthcare framework in its order at issue in this case.
We hold the Specialty Healthcare framework to be valid, as our
sister circuits have, and to be consistent with this Court’s precedent.
We  conclude  that  the  Board  did  not  properly  apply  the  Specialty
Healthcare  framework,  however,  in  its  decision  and  order  against
Constellation  Brands,  U.S.  Operations,  Inc.,  d/b/a  Woodbridge
Winery.  In  approving  the  petitioned‐for  collective  bargaining  unit,
the  Board  did  not  analyze  at  step  one  of  the  Specialty  Healthcare
framework  whether  the  excluded  employees  had  meaningfully
distinct  interests  from  members  of  the  petitioned‐for  unit  in  the
context  of  collective  bargaining  that  outweigh  similarities  with  unit
members.
2
Accordingly,  we  GRANT  the  petition  for  review,  DENY  the
Board’s  cross‐petition  for  enforcement,  and  REMAND  the  cause  to
the  Board  for  further  proceedings  consistent  with  the  record  of  this
matter and this opinion.
SHAY DVORETZKY (David Raimer, Willis J.
Goldsmith, on the brief) Jones Day,
Washington, DC, for Petitioner–Cross‐
Respondent.
GREG P. LAURO, Attorney (Jennifer Abruzzo,
Deputy General Counsel; John H. Ferguson,
Associate General Counsel; Linda Dreeben,
Deputy Associate General Counsel; Julie B.
Broido, Supervisory Attorney, on the brief),
for Richard F. Griffin, Jr., General Counsel,
National Labor Relations Board,
Washington, DC, for Respondent–Cross‐
Petitioner.
MATTHEW J. GINSBURG, AFL‐CIO,
Washington, DC (James B. Coppess, AFL‐
CIO, Washington, DC; Robert Bonsall,
Beeson, Tayer & Bodine, Sacramento, CA, on
the brief), for Intervenor.
3
JOSÉ A. CABRANES, Circuit Judge:
This  case  presents  two  questions.  The  first  is  whether  the
framework  for  evaluating  proposed  bargaining  units  set  forth  in
Specialty Healthcare & Rehabilitation Center of Mobile, 357 N.L.R.B. 934(2011),  is  unlawful.  Under  this  framework,  the  National  Labor
Relations Board (the “Board”) uses a two‐step analysis to determine
whether  a  union’s  proposed  bargaining  unit  consists  of  employees
who  share  a  “community  of  interests”  and  does  not  arbitrarily
exclude  other  employees.  Several  sister  circuits  recently  approved
this standard, but we have yet to opine on this question.1 The second
question  is  whether  the  Board  properly  applied  the  Specialty
Healthcare framework in its order at issue in this case.
We hold the Specialty Healthcare framework to be valid, as our
sister circuits have, and to be consistent with this Court’s precedent.
We  conclude,  however,  that  the  Board  did  not  properly  apply  the
Specialty  Healthcare  framework  in  its  decision  and  order  against
Constellation  Brands,  U.S.  Operations,  Inc.,  d/b/a  Woodbridge
Winery  (“Constellation”).  In  approving  the  petitioned‐for  collective
bargaining unit, the Board did not analyze at step one of the Specialty
1 See Kindred Nursing Ctrs. E., LLC v. NLRB, 727 F.3d 552 (6th Cir. 2013) (enforcing
the original Specialty Healthcare case); accord FedEx Freight, Inc. v. NLRB, ‐‐‐F.3d‐‐‐,
2016 WL 5929822 (7th Cir. Oct. 12, 2016); NLRB v. FedEx Freight, Inc., 832 F.3d 432(3d Cir. 2016); Nestle Dreyer’s Ice Cream Co. v. NLRB, 821 F.3d 489 (4th Cir. 2016)
(rejecting challenge under the National Labor Relations Act and the
Administrative Procedure Act); Macy’s, Inc. v. NLRB, 824 F.3d 557 (5th Cir. 2016);
FedEx Freight, Inc. v. NLRB, 816 F.3d 515 (8th Cir. 2016).
4
Healthcare  framework  whether  the  excluded  employees  had
meaningfully  distinct  interests  from  members  of  the  petitioned‐for
unit in the context of collective bargaining that outweigh similarities
with unit members.
Accordingly,  we  GRANT  the  petition  for  review,  DENY  the
Board’s  cross‐petition  for  enforcement,  and  REMAND  the  cause  to
the  Board  for  further  proceedings  consistent  with  the  record  of  this
matter and this opinion.
BACKGROUND
Constellation  owns  and  operates  Woodbridge  Winery  in
California,  which  employs  about  100  managers  and  200  production
and maintenance employees. Its employees are divided into various
departments.  This  case  concerns  the  cellar  operations  department,
which  is  organized  into  two  subgroups:  “outsider  cellar”  with  46
employees  and  “barrel”  with  18  employees.  The  parties  dispute
whether  the  “outside  cellar”  employees  form  a  group  that  is
sufficiently  distinct  from  the  “barrel”  employees  (as  well  as  from
Constellation’s other employees) that they may be treated separately
for  collective  bargaining  purposes  under  Section  9  of  the  National
Labor Relations Act (“NLRA”).2
2 29 U.S.C. § 159 (laying out the procedures by which the Board resolves a
question of representation and directs an election).
5
The certification of a bargaining unit falls largely to the Board’s
Regional  Directors  (“RDs”),  who  are  appointed  by  the  General
Counsel  and  approved  by  the  Board,  and  to  hearing  officers  in  the
regional offices, who report to the RDs.3 Parties seeking to determine
whether  a  particular  labor  organization  has  majority  support  in  a
workplace  submit  a  petition  for  an  election  to  the  Board’s  regional
office.4 Where the parties do not agree on an appropriate bargaining
unit,  a  hearing  officer  will  conduct  a  representation  hearing  to
“determine  the  unit  appropriate  for  the  purposes  of  collective
bargaining,  to  investigate  and  provide  for  hearings,  and  determine
whether a question of representation exists, and to direct an election
or take a secret  ballot  .  .  .  and  certify the  results  thereof.”5  Based  on
the hearing officer’s report, the RD will decide on the petition and, if
warranted, direct an election and prescribe its procedures. Although
See  id.  §  153(b)  (“The  Board  is  . . .  authorized  to  delegate  to  its  regional
3
directors  its  powers  . . . to  determine  the  unit  appropriate  for  the  purpose  of
collective  bargaining  . . . .”);  29  C.F.R.  §  102.64  (2015)  (describing  the  conduct  of
hearings  before  hearing  officers);  id.  §  102.67  (concerning  proceedings  before
RDs).
While  substantial  power  has  been  delegated  to  the  RDs,  the  Board’s
General  Counsel,  a  Presidential  appointee  whose  nomination  is  subject  to  the
advice  and  consent  of  the  Senate,  retains  the  ultimate  authority  with  respect  to
“the investigation of charges and issuance of complaints” under the NLRA. See 29
U.S.C. § 153(d).
See id. § 159(c) (requiring a petition be filed to seek Board approval of a
4
proposed bargaining unit).
Id. § 153(b).
5
6
parties have the right to appeal the RD’s decision to a three‐member
panel  of  the  Board,  the  Board’s  review  is  discretionary  and  granted
only in limited circumstance.6 Following the Board’s review, elections
are held and the RD may certify the results.
On  September  2,  2014,  the  Teamsters  Local  Union  601  (the
“Union”) filed a petition seeking to represent Constellation’s outside
cellar employees as a bargaining unit. Constellation objected, arguing
that  an  appropriate  unit  should  encompass  all  production  and
maintenance  employees  or,  at  a  minimum,  all  cellar  operations
employees.  Following  a  hearing,  the  RD  decided  in  favor  of  the
Union and directed that an election be held. In determining that the
Union’s  proposed  bargaining  unit  of  outside  cellar  employees  was
appropriate,  the  RD  applied  the  Specialty  Healthcare  standard.  On
February  26,  2015,  a  three‐member  panel  of  the  Board  (Chairman
Pearce,  Member  Hirozawa,  and  Member  McFerran)  denied
Constellation’s  request  to  review  the  RD’s  decision,  stating  that
6  See  29  C.F.R.  §  102.67(d)  (2015)  (“The  Board  will  grant  a  request  for
review only where compelling reasons exist therefor. . . . [R]eview may be granted
only upon one or more of the following grounds: (1) That a substantial question of
law  or  policy  is  raised  because  of:  (i)  [t]he  absence  of;  or  (ii)  [a]  departure  from,
officially reported Board precedent. (2) That the regional director’s decision on a
substantial  factual  issue  is  clearly  erroneous  on  the  record  and  such  error
prejudicially  affects  the  rights  of  a  party.  (3)  That  the  conduct  of  any  hearing  or
any  ruling  made  in  connection  with  the  proceeding  has  resulted  in  prejudicial
error.  (4)  That  there  are  compelling  reasons  for  reconsideration  of  an  important
Board rule or policy.”).
7
Constellation had “raise[d] no substantial issues warranting review.”
Special App. 4.
In  the  Board‐ordered  election,  the  outside  cellar  employees
voted  31–13  to  unionize  and  the  RD  certified  the  Union  as  the
collective‐bargaining  representative  of  those  employees.  Following
the  usual  procedure  for  contesting  the  validity  of  a  union  election,
Constellation refused to bargain with the Union, which then filed an
unfair‐labor‐practice charge.7 On July 29, 2015, a three‐member Board
panel granted the General Counsel’s motion for summary judgment
and concluded that Constellation had violated the NLRA by refusing
to bargain.8 Constellation subsequently petitioned for review of that
decision, and the Board filed a cross‐petition for enforcement.
JURISDICTION
While  both  parties  agree  that  we  have  jurisdiction,  we
nonetheless  consider  the  issue  independently.9  The  Board  had
7   The  well‐settled  practice  for  challenging  the  appropriateness  of  a
bargaining unit is refusing to bargain with the proposed unit and then defending
against  an  unfair  labor  practice  charge  on  the  ground  that  the  unit  is
inappropriate. See, e.g., NLRB v. Ky. River Cmty. Care, Inc., 532 U.S. 706, 709 (2001)
(“Because  direct  judicial  review  of  representation  determinations  is  unavailable,
. . . the respondent sought indirect review by refusing to bargain with the union,
thereby inducing the General Counsel of the Board to file an unfair labor practice
complaint under §§ 8(a)(1) and 8(a)(5) [of the NLRA].” (citation omitted)).
8 See Constellation Brands, 362 N.L.R.B. No. 151 (2015).
See, e.g., Taylor v. Rogich, 781 F.3d 647, 648 n.2 (2d Cir. 2015).
9
8
jurisdiction  over  the  original  petition  under  29  U.S.C.  §  160(a)–(c),
which empowers the Board to prevent unfair labor practices.10 Since
Constellation  is  a  New  York  corporation  and  transacts  business
within this Circuit, we have jurisdiction over the petition for review
and the cross‐petition for enforcement under 29 U.S.C. § 160(f).11
29  U.S.C.  §  160(a)–(c)  provides,  in  relevant  part:  “The  Board  is
10
empowered, as hereinafter provided, to prevent any person from engaging in any
unfair labor practice (listed in section 158 of this title) affecting commerce. . . .  If
upon the preponderance of the testimony taken the Board shall be of the opinion
that any person named in the complaint has engaged in or is engaging in any such
unfair labor practice, then the Board shall state its findings of fact and shall issue
and  cause  to  be  served  on  such  person  an  order  requiring  such  person  to  cease
and  desist  from  such  unfair  labor  practice,  and  to  take  such  affirmative  action
including reinstatement of employees with or without back pay, as will effectuate
the policies of this subchapter . . . .”
11  29  U.S.C.  §  160(f)  provides:  “Any  person  aggrieved  by  a  final  order  of
the Board granting or denying in whole or in part the relief sought may obtain a
review of such order in any United States court of appeals in the circuit wherein
the  unfair  labor  practice  in  question  was  alleged  to  have  been  engaged  in  or
wherein such person resides or transacts business . . . by filing in such a court a
written petition praying that the order of the Board be modified or set aside.”); see
also Boire v. Greyhound Corp., 376 U.S. 473, 476–79 (1964).
In addition, 29 U.S.C. § 159(d) stipulates that the record and findings made
in  the  underlying  representation  proceeding  is  part  of  the  record  before  this
Court. It provides: “Whenever an order of the Board…is based in whole or in part
upon  facts  certified  following  an  investigation  pursuant  to  subsection  (c)  of  this
section and there is a petition for the enforcement or review of such order, such
certification  and  the  record  of  such  investigation  shall  be  included  in  the
transcript  of  the  entire  record  required  to  be  filed  under  subsection  (e)  or  (f)  of
section  160  of  this  title,  and  thereupon  the  decree  of  the  court  enforcing,
modifying,  or  setting  aside  in  whole  or  in  part  the  order  of  the  Board  shall  be
9
DISCUSSION
A. The Legality of the Specialty Healthcare Framework
The  threshold  question  presented  is  whether  we,  along  with
six  of  our  sister  circuits,12  should  also  adopt  the  Specialty  Healthcare
framework. “[W]e review the Board’s legal conclusions to ensure that
they have a reasonable basis in law.”13
When considering a petition for a proposed bargaining unit, an
RD  has  discretion  to  approve  any  appropriate  unit,  not  just  “the
single  most  appropriate  unit.”14  To  guide  its  discretion,  the  RD  has
traditionally asked whether the members of the proposed unit share
a  “community  of  interests  distinct  from  their  interests  as  employees
of the whole institution.”15 In Specialty Healthcare, the Board clarified
this  traditional  approach  by  introducing  a  new,  two‐step  analysis.
made  and  entered  upon  the  pleadings,  testimony,  and  proceedings  set  forth  in
such transcript.”
12 See ante note 1.
NLRB v. Special Touch Home Care Servs., Inc., 566 F.3d 292, 296–97 (2d Cir.
13
2009) (quotation marks omitted).
Am.  Hosp.  Ass’n  v.  NLRB,  499  U.S.  606,  610  (1991).  This  discretion  is
14
derived  from  29  U.S.C.  § 159(b)  that  states,  in  relevant  part:  “The  Board  shall
decide in each case whether, in order to assure to employees the fullest freedom in
exercising  the  rights  guaranteed  by  this  subchapter,  the  unit  appropriate  for  the
purposes of collective bargaining . . . .” Id.15 Staten Island Univ. Hosp. v. NLRB, 24 F.3d 450, 454 (2d Cir. 1994).
10
“[I]n  step  one,  the  Board  [i.e.,  the  RD]  performs  a  community‐of‐
interest  analysis  to  determine  whether  the  proposed  unit  is
appropriate;  if  the  unit  is  found  appropriate,  in  step  two  [the  party
opposing  certification]  must  demonstrate  that  the  excluded
employees  it  wishes  to  include  share  an  ‘overwhelming  community
of interest’ with the included employees.”16
While  the  RD’s  discretion  in  determining  the  appropriateness
of  a  bargaining  unit  is  broad,  it  is  not  unlimited.  Section  9(c)  of  the
NLRA  explicitly  states  that  “[i]n  determining  whether  a  unit  is
appropriate  .  .  .  the  extent  to  which  the  employees  have  organized
shall  not  be  controlling.”17  The  Board  has  long  disfavored  fractured
units  that  may  arbitrarily  exclude  certain  groups  of  employees  or
could  invite  “gerrymandering”  of  interests  among  employees.18
Nestle  Dreyer’s,  821  F.3d  at  496  (emphasis  omitted)  (quoting  Specialty
16
Healthcare, 357 N.L.R.B. at 944).
17  29 U.S.C. § 159(c)(5).
18  Francis  Biddle,  an  architect  of  the  NLRA,  the  second  Chairman  of  the
National Labor Board (the predecessor of the Board), and later, Attorney General
of  the  United  States,  was  a  vocal  opponent  of  fractured  units  during  the  Senate
committee  hearings  prior  to  the  passage  of  the  NLRA:  “If  the  employees
themselves could make the decision without proper consideration of the elements
which  should  constitute  the  appropriate  units  they  could  in  any  given  instance
defeat  the  practical  significance  of  the  majority  rule;  and,  by  breaking  off  into
small  groups,  could  make  it  impossible  for  the  employer  to  run  his  plant.”  See
Hearings  of  S.  1958  Before  the  S.  Comm.  On  Educ.  &  Lab.,  74th  Cong.  82  (1935),
(statement of Francis Biddle), reprinted in 1 NLRA LEGISLATIVE  HISTORY 1458–59.
He  further  recognized  then  that  there  was  always  the  risk  “of  your  Board
gerrymandering and not carrying out the purposes of the Board,” but noted that
11
Today,  it  is  well  established  under  Board  precedent  that  “the  Board
does not approve fractured units, i.e., combinations of employees that
are too narrow in scope or that have no rational basis.”19
“any arbitrary act of the Board in selecting the unit is subject to check on review
by the court.” Id.For many years, the Board presumed store‐wide or plant‐wide units to be
appropriate  over  multiple  representation  units  within  an  employer.  See,  e.g.,
Laurel  Assocs.,  Inc.,  d/b/a Jersey  Shore  Nursing  &  Rehab.  Ctr., 325  N.L.R.B.  603(1998) (service  and  maintenance  unit  in  nursing  home  is  presumptively
appropriate);  Gourmet,  Inc.,  d/b/a  Jackson’s  Liquors,  208  N.L.R.B.  807,  808
(1974) (“The  employerwide  unit  . . .  is  presumptively  appropriate.”); Kalamazoo
Paper Box Corp., 136 N.L.R.B. 134, 136 (1962) (“A plantwide unit is presumptively
appropriate under the Act, and a community of interest inherently exists among
such employees.”); May Dep’t Stores, Co., 97 N.L.R.B. 1007, 1008 (1952) (declaring a
“store‐wide  unit”  to  be  “the  optimum  unit  for  the  purpose  of  collective
bargaining” in the retail industry).
This Circuit has long held a preference for consolidating bargaining units.
See,  e.g.,  Staten  Island  Univ.  Hosp,  24  F.3d  at  456  (“We  regard  the  single‐facility
presumption  as  the  kind  of  rebuttable  presumption  that  was  beyond  dispute  in
American Hospital.”); accord NLRB v. Phoenix Programs of N.Y., Inc., 2 F. App’x 166,
168–69 (2d Cir. 2001) (summary order) (affirming the Board’s determination that
the employer failed to rebut the “single‐facility presumption”).
19 Seaboard Marine, Ltd., 327 N.L.R.B. 556 (1999).
The Board has maintained this governing approach following the Specialty
Healthcare decision in 2011. See, e.g., A.S.V., Inc., 360 N.L.R.B. No. 138 (2014)
(applying Specialty Healthcare and rejecting the proposed unit as “fractured” and
thus inappropriate); Odwalla, Inc., 357 N.L.R.B. 1608, 1612‐13 (2011) (applying
Specialty Healthcare to find that the recommended unit was an inappropriate
“fractured unit” and to further suggest that, even if a smaller constituent part of a
proposed unit would constitute an appropriate free‐standing unit, the unit may
12
Certain  interested  groups  argue  that  the  Specialty  Healthcare
test  essentially  creates  a  presumption  in  favor  of  “micro”  unions,
causing  the  undue  proliferation  of  bargaining  units  that  make  it
difficult  for  employers  to  settle  labor  disputes  and  that  arbitrarily
exclude  certain  employees.20  In  addition  to  the  increased  costs  to
employers  of  administering  multiple  contracts  and  benefit  plans  or
reconciling conflicting demands from separate units, “micro” unions
may  also,  the  interested  groups  argue,  diminish  the  rights  of
employees.21  These  groups  argue  that  the  proliferation  of  units  can
allow  one  bargaining  unit  to  disrupt  the  operations  of  an  enterprise
with  unique  demands  not  shared  by  other  employees.  “Micro”
unions  can  also  make  it  more  difficult  for  employees  to  access  new
opportunities  across  units  and  may  diminish  the  overall  power  of
nevertheless become inappropriate if additional employees are proposed for
inclusion who have less community of interest with one another than do the
excluded employees).
20  See  Brief  for  Amici  Curiae  Coalition  for  a  Democratic  Workplace,
Chamber  of  Commerce  of  the  United  States  of America,  National  Association  of
Manufacturers,  National  Retail  Federation,  and  Retail  Litigation  Center,  Inc.,  at
22‐24,  Constellation  Brands  v.  NLRB,  No.  15‐2442‐ag  (2d  Cir.  Dec.  16,  2015),  ECF
No. 46.
21 See Cont’l Web Press, Inc. v. NLRB, 742 F.2d 1087, 1090 (7th Cir. 1984)
(“[B]reaking up a work force into many small units creates a danger that some of
them will be so small and powerless that it will be worth no one’s while to
organize them, in which event the members of these units will be left out of the
collective bargaining process.”).
13
labor  by  creating  units  so  small  that  they  lack  influence.22  Outside
groups  also  echo  Constellation’s  objections  that  the  Specialty
Healthcare  framework  is  a  departure  from  decades  of  Board  cases23
and inconsistent with the NLRA.24
In the present case, Constellation asserts two objections to the
Specialty  Healthcare  test.  First,  it  argues  that  this  test  impermissibly
gives  controlling  weight  to  the  extent  to  which  employees  have
already been organized, thereby departing from past precedent of the
Board and contravening the statutory language of the NLRA. Under
the prior framework, Constellation argues, the RD had to determine
whether  the  petitioned‐for  unit  had  interests  “sufficiently  distinct
from”  those  of  excluded  employees  as  part  of  the  “community  of
interest”  analysis.25  Under  Specialty  Healthcare,  in  contrast,  that
determination  of  “sufficiently  distinct  interests”  is  postponed  until
22   See  NLRB  v.  Purnell’s  Pride,  Inc.,  609  F.2d  1153,  1156  (5th  Cir.  1980)
(“[T]he  designation  of  .  .  .  small  unit[s]  that  exclude[]  employees  with  common
skills,  attitudes,  and  economic  interests  may  unnecessarily  curtail  the  union’s
bargaining  power  and  may  generate  destructive  factionalization  and  in‐fighting
among employees.”).
See, e.g., ante notes 18 and 19 (discussing the Board’s historical preference
23
for  employer‐wide  units  and  opposition  to  fractured  units);  but  see,  e.g.,
Montgomery Ward & Co., 150 N.L.R.B. 598, 601 (1964) (“[T]he Board has held that
the  appropriateness  of  an  overall  unit  does  not  establish  that  a  smaller  unit  is
inappropriate.”).
24  29 U.S.C. § 159(b), (c)(5).
25 See, e.g., Wheeling Island Gaming, Inc., 355 N.L.R.B. 637, 638 (2010).
14
step  two,  at  which  point  the  employer  must  show  that  excluded
employees shared an “overwhelming community of interest” with the
presumptively  appropriate  petitioned‐for  group.26  This  heightened
showing,  Constellation  argues,  makes  it  nearly  impossible  for  an
employer to resist unions’ efforts to gerrymander bargaining units.
This  concern  is  misplaced.  Step  one  of  Specialty  Healthcare
expressly  requires  the  RD  to  evaluate  several  factors  relevant  to
“whether the interests of the group sought were sufficiently distinct
from  those  of  other  employees  to  warrant  the  establishment  of  a
separate unit.”27 For instance, the Board must consider “[w]hether the
employees  are  organized  into  a  separate  department;  have  distinct
skills  and  training;  have  distinct  job  functions  and  perform  distinct
work  .  .  .  ;  are  functionally  integrated  with  the  Employer’s  other
employees;  .  .  .  have  distinct  terms  and  conditions  of  employment;
and  are  separately  supervised.”28  Accordingly,  it  seems  to  us  that
Specialty  Healthcare  does  not  significantly  redefine  the  showing
required  of  a  party  seeking  Board  approval  in  establishing  a
bargaining unit. Nor does it contravene Section 9(c) of the NLRA by
giving union organizers an inappropriate degree of control.
26  Nestle Dreyer’s, 821 F.3d at 496 (quoting Specialty Healthcare, 357 N.L.R.B.
at 944).
27  Id. at 500 (brackets and internal quotation marks omitted).
Specialty  Healthcare,  357  N.L.R.B.  at  942  (emphases  added)  (internal
28
quotation marks omitted).
15
Constellation’s  second  argument  against  adoption  of  the  rule
of  Specialty  Healthcare  is  that  the  Board  failed  to  provide  a  reasoned
explanation  for  the  new  standard.29  This  argument  is  also
unpersuasive.  Step  one  of  Specialty  Healthcare  adopts  verbatim  the
“community  of  interest”  test  on  which  the  Board  has  long  relied.30
Step  two  is  a  novel  formulation  called  the  “overwhelming
community  of  interest”  test,  but  its  substance  is  consistent  with
earlier  Board  precedents  that  imposed  a  heightened  burden  on  a
party  who  urges  the  Board  to  add  employees  to  a  unit  that  has
otherwise  been  deemed  appropriate.  Moreover,  the  phrase
“overwhelming community of interest” was taken from a decision of
the  United  States  Court  of  Appeals  for  the  District  of  Columbia
Circuit,  which  itself  purported  to  summarize  relevant  Board
precedents.31  One  might  question  the  desirability  of  the  Board’s
approach.  Yet  it  seems  implausible  to  claim  that  a  Board  decision,
announced  in  a  14‐page  opinion  (exclusive  of  the  dissent)  that
borrows  heavily  from  Board  and  appellate  precedent,  is  invalid
because it failed to explain itself.
See Serv. Emps. Int’l Union, Local 32BJ v. NLRB, 647 F.3d 435, 442 (2d Cir.
29
2011)  (“Where  the  Board  departs  from  prior  interpretations  of  the  Act  without
explaining  why  that  departure  is  necessary  or  appropriate,  the  Board  will  have
exceeded the bounds of its discretion.” (internal quotation marks omitted)).
30  See  Allied  Chem.  &  Alkali  Workers,  Local  Union  No.  1  v.  Pittsburgh  Plate
Glass  Co.,  Chem.  Div., 404  U.S.  157,  172–73  (1971); Kalamazoo  Paper  Box  Corp., 136
N.L.R.B. at 137.
31 See Blue Man Vegas, LLC v. NLRB, 529 F.3d 417, 421–23 (D.C. Cir. 2008).
16
In sum, Constellation has failed to meet its burden of showing
that the Specialty Healthcare framework is inconsistent with the NLRA
or meaningfully departs from the Board’s past precedents.
B. Did the Board Correctly Apply Specialty Healthcare?
We  now  turn  to  the  application  of  the  Specialty  Healthcare
framework  in  this  case.  In  reviewing  the  Board’s  decision  of  unit
appropriateness, we are mindful that our task is not to substitute our
judgment  for  that  of  the  Board.32  The  Board  is  empowered  to
determine whether a unit is appropriate for the purposes of collective
bargaining33  and  “select  from  those  possible  arrangements  in
reaching  its  unit  determination.”34  Although  the  Board’s
determination that a bargaining unit is appropriate “will stand unless
arbitrary  and  unreasonable,”35  we  conclude  that  the  RD  misapplied
the Specialty Healthcare framework at step one.
32 See Universal Camera Corp. v. NLRB, 340 U.S. 474, 488 (1951) (“Congress
has merely made it clear that a reviewing court is not barred from setting aside a
Board decision when it cannot conscientiously find that the evidence supporting
that decision is substantial . . . .”; see also Banknote Corp. of Am. v. NLRB, 84 F.3d
637, 651 (2d Cir. 1996).
33  29 U.S.C. § 159(b).
34 Staten Island Univ. Hosp., 24 F.3d at 455.; see also Universal Camera Corp.,
340 U.S. at 488.
35 Staten Island Univ. Hosp., 24 F.3d at 455.
17
1. Step One: “Community of Interest”
Constellation  argues  that  the  Specialty  Healthcare  standard
improperly  rubber  stamps  a  union’s  organizing  efforts  by
presumptively  approving  the  petitioned‐for  unit  and  creating  too
high  a  burden  for  the  objecting  party.36  We  rejected  that  argument
above  precisely  because  Specialty  Healthcare  indeed  requires  the
Board  to  consider,  at  step  one,  whether  members  of  the  proposed
unit  have  an  interest  that  is  “separate  and  distinct”  from  all  other
employees.37  But  merely  reciting  or  repeating  the  standard  cannot
substitute for the analysis that Specialty Healthcare demands.
The RD (whose decision the Board declined to review) did not
make  the  step‐one  determination  required  by  Specialty  Healthcare.
Although  he  appropriately  recited  the  community  of  interest
standard,  and  declared  that  “employees  in  the  petitioned‐for  unit
share  distinct  characteristics,”  Special  App.  34,  the  RD  did  not
explain why those employees had interests “sufficiently distinct from
Constellation argues that the Specialty Healthcare test created a new legal
36
standard.  By  deferring  analysis  of  whether  other  employees  were  unjustifiably
excluded until step two, the opposing party must now show excluded employees
share  an  “overwhelming  community  of  interests”  (not  merely  a  “community  of
interests”).  This  higher  showing,  Constellation  contends,  violates  Section  9(c)  of
the  NLRA  by  giving  controlling  weight  to  the  extent  to  which  employees  have
already  been  organized.  The  Board  counters  that  the  Specialty  Healthcare
framework  “clarified—rather  than  overhauled—its  unit‐determination  analysis.”
See Nestle Dreyer’s, 821 F.3d at 500.
37 Specialty Healthcare, 357 N.L.R.B. at 942.
18
those  of  other  employees to warrant  the  establishment  of a  separate
unit.”38  Rather,  the  RD  based  his  step‐one  determination  on  his
finding  “that  the  employees  in  that  unit  are  a  readily  identifiable
group, such that there is a rational basis for grouping them together
in a bargaining unit.”39 Special App. 32. Reciting the legal framework
does not substitute for analysis of differences between unit‐members
and  other  employees,  as  required  by  Specialty  Healthcare.  Indeed,  as
one  of  our  sister  circuits  has  stated,  the  very  purpose  of  step  one  is
“to guard against arbitrary exclusions” that have no purchase in the
context of collective bargaining.40
To be sure, the RD made a number of factual findings that tend
to  show  that  outside  cellar  employees  had  interests  distinct  from
other  employees.  But  he  never  explained  the  weight  or  relevance  of
those findings. For instance, the RD did not explain why some factual
findings, which seemed to indicate the presence of distinct interests,
38 Nestle Dreyer’s, 821 F.3d at 500 (internal quotation marks omitted).
39 While the RD purported to identify differences between members of the
petitioned‐for unit and other employees at step one, the language was little more
than boilerplate. It seems highly unlikely, for example, that only employees of the
petitioned‐for  cellar  unit  “unlike  the  unit  of  employees  sought  by  the  Employer
. . . must demonstrate skills of lower‐level job classifications before moving up to
higher‐level job classifications within the department,” as the RD claims. Special
App.  32‐33.  It  seems  implausible  that  non‐cellar  employees  need  not
“demonstrate  skills”  before  being  promoted.  The  RD’s  remaining  findings  of
differences are similarly conclusory.
40 Nestle Dreyer’s, 821 F.3d at 499.
19
e.g.,  “physically  separate  locations”  or  “separate  front‐line  [and]
immediate  supervisors,”  should  have  outweighed  other  findings  of
similarities,  e.g.,  similar  “job  functions  and  duties,”  evidence  of
“interchange”  and  “work[ing]  together,”  and  “identical  skills  and
training  requirements.”  Special  App.  44  n.20.  To  the  extent  that  the
RD did provide such explanations, it did so only at step two, i.e., only
to rebut a heightened showing that the excluded employees share an
“overwhelming  community  of  interest”  with  the  presumptively
appropriate  petitioned‐for  unit.  This  misapplication  of  Specialty
Healthcare requires us to deny the Board’s petition for enforcement.41
Our  sister  circuits  have  accepted  the  Specialty  Healthcare
framework based on the understanding that it requires the Board to
ensure, at step one, that employees are not inappropriately “excluded
[from  a  bargaining  unit]  on  the  basis  of  meager  differences.”42  To
properly  apply  this  framework,  the  Board  must  analyze  at  step  one
41  The Board cannot recite the legal standard and summarize the factual
record without any intervening explanation to demonstrate that it has performed
the analysis demanded by its own caselaw. See, e.g., Long Island Head Start Child
Dev. Servs. v. NLRB, 460 F.3d 254, 257–58 (2d Cir. 2006)(“[T]he agency must
examine the relevant data and articulate a satisfactory explanation for its action
including a rational connection between the facts found and the choice made.”
(quoting Motor Vehicle Mfrs. Ass’n v. State Farm Mut. Auto. Ins. Co., 463 U.S. 29, 43
(1983)); see also New England Health Care Emps. Union v. N.L.R.B., 448 F.3d 189, 194
(2d Cir. 2006) (“[W]e may not supply a reasoned basis for the agency’s action that
the agency itself has not given . . . .” (internal quotation marks omitted)).
42 Nestle Dreyer’s, 821 F.3d at 500 (internal quotation marks omitted); accord
FedEx Freight, 832 F.3d at 442–43.
20
the facts presented to: (a) identify shared interests among members of
the petitioned‐for unit, and (b) explain why excluded employees have
meaningfully distinct interests in the context of collective bargaining
that  outweigh  similarities  with  unit  members.43  Merely  recording
similarities or differences between employees does not substitute for
an explanation of how and why these collective‐bargaining interests
are  relevant  and  support  the  conclusion.  Explaining  why  the
excluded employees have distinct interests in the context of collective
bargaining is necessary to avoid arbitrary lines of demarcation and to
avoid  making  step  one  of  the  Specialty  Healthcare  framework  a  mere
rubber stamp.
While  the  RD  has  discretion  to  approve  of  “an  appropriate
unit, not the most appropriate unit,”44 he may exercise that discretion
only after finding, upon analysis, that a petitioner has met its “prima
facie”  burden  under  the  Specialty  Healthcare  framework.  The  RD
failed to do so here. Nor did the Board exercise its power of review to
ensure  that  the  new  framework  was  being  appropriately  applied.
Without  this  critical  first  step  of  the  Specialty  Healthcare  framework,
Cf.  FedEx  Freight,  832  F.3d  at  443  (requiring  analysis  of  “similarities
43
between the employees in the petitioned‐for unit and whether their interests were
sufficiently  distinct  from  other  employees”);  Staten  Island  Univ.  Hosp.,  24  F.3d  at
454  (describing  the  unit‐determination  as  turning  on  a  finding  of  “the  degree  to
which employees . . . share a community of interests distinct from their interests
as employees of the whole institution”).
44 Staten Island Univ. Hosp., 24 F.3d at 455 (citation omitted).
21
the  burden  would  be  exclusively  on  the  employer  to  prove  the
absence of distinctions. Such a burden is inconsistent with the NLRA
and the Board’s past precedent.
2. Step Two: “Overwhelming Community of Interests”
Constellation  argues  that  it  should  also  prevail  at  step  two  of
the  Specialty  Healthcare  framework,  known  as  the  “overwhelming
community of interests” test, which requires that Constellation show
“that  there  is  no  legitimate  basis  upon  which  to  exclude”  barrel
employees  from  that  unit.45  We  need  not  reach  this  question.  Since
the  Board  failed  to  perform  the  requisite  analysis  at  step  one,  its
decision  and  order  dated  July  29,  2015  against  Constellation  cannot
stand.
CONCLUSION
To summarize, we hold as follows:
(1) The  Board’s  framework  set  forth  in  Specialty  Healthcare  for
determining  a  bargaining  unit’s  appropriateness  is
consistent  with  the  NLRA  and  the  Board’s  past  precedent.
Constellation  failed  to  show  that  the  Specialty  Healthcare
framework  essentially  creates  a  presumption  in  favor  of
“micro”  unions  by  inappropriately  placing  the  burden  on
See  Specialty  Healthcare,  357  N.L.R.B.  at  944  (internal  quotation  marks
45
omitted).
22
the  opposing  party  to  prove  the  absence  of  distinction—
which,  if  true,  would  have  been  a  departure  from  past
precedent and inconsistent with the NLRA.
(2) Adopting  the  Specialty  Healthcare  framework,  we  conclude
that  the  Board  misapplied  step  one  of  that  framework.  It
failed  to  require  that  the  proponent  of  a  proposed
bargaining  unit  meet  its  “prima  facie”  burden  of  showing
why  the  excluded  employees  had  distinct  interests  from
employees  of  the  petitioned‐for  unit  in  the  context  of
collective bargaining, that is, (a) identifying shared interests
among  employees  of  the  petitioned‐for  unit  and  (b)
explaining  why  excluded  employees  have  meaningfully
distinct interests in the context of collective bargaining that
outweigh similarities with unit members.
Accordingly,  we  GRANT  the  petition  for  review,  DENY  the
Board’s  cross‐petition  for  enforcement,  and  REMAND  the  cause  to
the  Board  for  further  proceedings  consistent  with  the  record  of  this
matter and this opinion.
23