Ace Partners, LLC v. Town of East Hartford , 883 F.3d 190 ( 2018 )

14‐3831‐cv
Ace Partners, LLC v. Town of East Hartford
In the
United States Court of Appeals
for the Second Circuit
AUGUST TERM 2016
No.  14‐3831‐cv
ACE PARTNERS, LLC D/B/A TC’S PAWN CO.,
Plaintiff‐Appellee,
v.
TOWN OF EAST HARTFORD, EAST HARTFORD POLICE DEPARTMENT,
MARK J. SIROIS, CHIEF OF POLICE, I/O, JOHN MURPHY, DEPUTY CHIEF
OF POLICE, I/O,
Defendants‐Appellants.
On Appeal from the United States District Court
for the District of Connecticut
ARGUED: JUNE 23, 2017
DECIDED: FEBRUARY 28, 2018
Before: JACOBS, LEVAL, RAGGI, Circuit Judges.
________________
14‐3831‐cv
Ace Partners, LLC v. Town of East Hartford
On  appeal  from  that  part  of  a  summary  judgment  granting
ACE Partners, LLC, d/b/a TC’s Pawn Co., compensatory damages and
attorney’s fees on its § 1983 procedural due process challenge to the
Town  of  East  Hartford’s  decision  not  to  renew  plaintiff’s  license  to
deal  in  precious  metals,  defendants  argue  that  the  United  States
District  Court  for  the  District  of  Connecticut  (Chatigny,  J.)
misconstrued Conn. Gen. Stat. § 21‐100(a) in finding plaintiff to hold
a constitutionally protected property interest in the license renewal.
REVERSED AND REMANDED.
DANIEL  J.  KLAU  (James  R.  Smart,  Rory  M.
Farrell,  on  the  brief),  McElroy,  Deutsch,
Mulvaney  &  Carpenter,  LLP,  Hartford,
Connecticut, for Plaintiff‐Appellee.
THOMAS  R.  GERARDE (Katherine E. Rule, on
the  brief),  Howd  &  Ludorf,  LLC,  Hartford,
Connecticut, for Defendants‐Appellants.
REENA RAGGI, Circuit Judge:
This case concerns a 2009 decision by defendant East Hartford
Chief of Police Mark J. Sirois not to renew pawnbroker and precious
metals licenses held by plaintiff ACE Partners, LLC, d/b/a TC’s Pawn
Co. (“ACE”) after the State Attorney searched ACE’s East Hartford
premises and arrested two of its employees for attempting to receive
stolen  property.    ACE  sued  the  Town  of  East  Hartford,  its  Police
Department, Chief Sirois, and then‐Deputy Chief John Murphy in the
2
14‐3831‐cv
Ace Partners, LLC v. Town of East Hartford
United States District Court for the District of Connecticut (Robert N.
Chatigny, Judge) pursuant to 42 U.S.C. § 1983 for alleged violations of
substantive and procedural due process.  See U.S. Const., amend. XIV.
The district court awarded summary judgment to defendants on all
of  ACE’s  claims  with  one  exception.    It  awarded  ACE  summary
judgment  against  two  defendants,  the  Town  of  East  Hartford  and
Chief  Sirois  in  his  official  capacity  (hereafter,  collectively,  “the
Town”), on ACE’s claim that the decision not to renew its precious
metals license violated procedural due process because it was made
without  adequate  notice  and  opportunity  to  be  heard.    See  Ace
Partners, LLC v. Town of East Hartford, No. 3:09‐CV‐1282 (RNC), 2011
WL 4572109, at *5 (D. Conn. Sept. 30, 2011).  The Town now appeals
from that part of the amended final judgment, entered on August 11,
2016, as awards ACE $352,660 plus interest in compensatory damages
and  $490,831.75  in  attorney’s  fees  on  this  procedural  due  process
claim.1
For the reasons stated herein, we conclude that ACE was not
entitled  to  summary  judgment  on  this  procedural  due  process
challenge  because  Connecticut  law  does  not  afford  it  a
constitutionally  protected  property  interest  in  the  renewal  of  its
precious metals license.  For the same reason, we conclude that the
1 Although  both  parties  identify  defendant  Murphy  as  an  appellant,  the  district  court
granted him summary judgment on all ACE’s claims, a ruling he understandably does not
dispute before this court.  See Ace Partners, LLC v. Town of East Hartford, 2011 WL 4572109,
at  *6.    Meanwhile,  ACE  does  not  appeal  from  those  parts  of  the  judgment  in  favor  of
defendants.    Specifically,  it  does  not  appeal  the  award  of  summary  judgment  to  all
defendants on ACE’s substantive due process challenge to both renewal denials or on its
procedural due process challenge to the renewal denial of its pawnbroker license.  See id.
at *2–5.  ACE also does not appeal the summary judgment award to defendant Sirois in his
individual capacity and to defendant Murphy in his individual and official capacities on
ACE’s  procedural  due  process  challenge  to  the  renewal  denial  of  its  precious  metals
license.  See id. at *6–7.  Thus, we do not discuss those rulings further in this opinion, except
as they bear on the Town’s appeal.
3
14‐3831‐cv
Ace Partners, LLC v. Town of East Hartford
Town is entitled to judgment on this claim.  Accordingly, we reverse
that part of the final judgment in favor of ACE, and we remand this
case to the district court for it to enter judgment in favor of defendants
on all claims.  That reversal extends to the award of attorney’s fees
because  our  ruling  on  the  merits  means  that  ACE  is  not  now,  and
could not ever properly have been considered, a “prevailing party,”
the  necessary  predicate  for  a  fees  award  pursuant  to  42  U.S.C.
§ 1988(b).    In  light  of  that  ruling,  there  is  no  need  to  address  the
Town’s  proximate  cause  challenge  to  the  award  of  compensatory
damages  or  its  reasonableness  challenge  to  the  award  of  attorney’s
fees.
BACKGROUND
I.  ACE Procures Pawnbroker and Precious Metals Licenses for
its East Hartford Location
At times relevant to this case, ACE operated pawnbroker and
precious  metals  businesses  from  locations  in  Waterbury  and  East
Hartford,  Connecticut.    Connecticut  law  regulates  such  businesses,
requiring each to be conducted pursuant to licenses issued for one‐
year terms by designated officials of the municipalities wherein the
businesses are to be conducted.  See Conn. Gen. Stat. §§ 21‐39, 21‐40,
21‐100.  Before opening its East Hartford store in October 2007, ACE
owner  Christa  Matuschkowitz  applied  to  the  Town  for  and  was
granted  one‐year  pawnbroker  and  precious  metals  licenses.    The
following  year,  Matuschkowitz  applied  to  renew  these  licenses,
which renewal was granted for one year running from August 9, 2008,
through August 9, 2009.
4
14‐3831‐cv
Ace Partners, LLC v. Town of East Hartford
II.  The Arrest of ACE Employees and the Search of its Store
In the spring of 2009, ACE’s East Hartford location came under
scrutiny by the Connecticut State Attorney, who was then supervising
a task force investigating suspected trafficking in stolen property by
certain pawnshops across the state.  Pursuant to that investigation, on
or about April 14, 2009, a state police officer, operating undercover,
offered  to  sell  two  ACE  employees,  subsequently  identified  as
Nicholas Carbone and General Manager Jay Sargent, what appeared
to  be  stolen  property,  specifically,  a  “new  in  box”  power  tool  still
equipped with “spider wrap,” an anti‐theft device that emits a loud
noise if its cable is cut.  J.A. 198–201.  In a recorded exchange with the
officer, Sargent stated that he would not buy the tool with the spider
wrap on it, but “if it wasn’t on it I could buy it, but I can’t take it off.”
Id. at 199.  The officer briefly left the store and returned with the spider
wrap  removed  from  the  tool,  whereupon  Carbone,  in  Sargent’s
presence, paid the officer $35 for the tool—which had a retail value of
$214—and asked if he had “another one.”  Id. at 200.
On or about June 3, 2009, other officers working with the State
Attorney returned to ACE’s East Hartford store and there conducted
a buy‐bust operation, arresting two participating employees, Carbone
and Nicholas St. Peter, and seizing various items from the premises
pursuant  to  a  search  warrant.   Carbone and St.  Peter  were  charged
with misdemeanor larceny based on their attempted receipt of stolen
property.    See  Conn.  Gen.  Stat.  §  53a‐125a.    Sargent  would  also  be
arrested on misdemeanor larceny charges on August 11, 2009.  See id.
§§ 53a‐125b; 53a‐48.2
In  October  2010,  ACE  and  Sargent  entered  into  agreements  with  the  State  Attorney,
2
whereby the former waived any claims to property seized from the East Hartford store
5
14‐3831‐cv
Ace Partners, LLC v. Town of East Hartford
III.  The Town Decides Not To Renew ACE’s Licenses
On June 30, 2009, i.e., shortly after the Carbone‐St. Peter arrests,
East Hartford Deputy Police Chief Murphy prepared a letter for Chief
Sirois’s  signature  proposing  to  revoke  ACE’s  pawnbroker  and
precious  metals  licenses  “for  cause,”  pursuant  to  Conn.  Gen.  Stat.
§§ 21‐40,  21‐100(a),  based  on  the  “[r]ecent  occurrences”  at  its  East
Hartford  location.    J.A.  241.    The  letter  advised  ACE  that  it  could
request  a  hearing.    Sirois,  however,  decided  not  to  revoke  ACE’s
licenses at that time, and the letter was never sent.
The following month, on July 20 and 21, 2009, Matuschkowitz
filed  applications  with  the  Town  to  renew  ACE’s  pawnbroker  and
precious metals licenses, which were scheduled to expire on August
9,  2009.    In  these  applications,  Matuschkowitz  identified  General
Manager  Sargent,  as  well  as  herself,  as  among  ACE’s  owners  or
officers.  Chief Sirois denied renewal, advising Matuschkowitz of his
decision in a letter dated Friday, August 7, 2009, which explained that
“[r]ecent occurrences” at ACE’s East Hartford location “demonstrate
that there exists cause not to renew.”  Id. at 379.  At his deposition in
this action, Sirois testified that, at the time he reviewed ACE’s renewal
application, he had been advised by Murphy that the State Attorney
had developed incriminating evidence of stolen property trafficking
against ACE East Hartford employees, including a manager; that two
such  employees  had  already  been  arrested;  and  that  the  arrest  of  a
third ACE employee was anticipated.  Sirois acknowledged that he
did not know the particular evidence supporting the State Attorney’s
actions.
(with certain exceptions) and consented to the property’s return to the original owners or
its forfeiture to the State of Connecticut.  In turn, the State Attorney agreed not to pursue
prosecutions of ACE or its arrested employees.
6
14‐3831‐cv
Ace Partners, LLC v. Town of East Hartford
ACE  received  Sirois’s  letter  denying  renewal  on  Saturday,
August 8, 2009, one day before its pawnbroker and precious metals
licenses expired on Sunday, August 9.  On Monday, August 10, ACE
General Manager Sargent requested a meeting with Sirois to discuss
his adverse renewal decision.  The request was denied, with Deputy
Chief  Murphy  advising  Sargent  that  there  was  no  reason  for  a
meeting.  The following day, August 11, the State Attorney arrested
Sargent.
Without the requisite licenses to operate as a pawnbroker or to
deal in precious metals, ACE closed its East Hartford store.3
IV.  District Court Proceedings
On August 12, 2009, ACE filed this action.  Discovery ensued,
after which the parties, on October 1, 2010, cross‐moved for summary
judgment,  with  defendants  urging  dismissal  of  all  claims  and  ACE
seeking judgment in its favor on its procedural due process claim.  We
here focus on the procedural claim, as the partial grant of summary
judgment to ACE on the part of that claim pertaining to the precious
metals license is the only ruling challenged on this appeal.
The district court construed Connecticut’s pawnbroker licensing
statute, particularly the phrase stating that “the chief of police of any
city  may  grant  [pawnbroker]  licenses  to  suitable  persons,”  see  Conn.
Gen. Stat. § 21‐40 (emphasis added), to afford sufficient discretion to
the  licensing  authority  to  preclude  ACE  from  establishing  a
3 It is not clear whether ACE would have kept the store open if it had secured renewal of
only the precious metals license.  That question might bear on the Town’s proximate cause
challenge  to  damages  in  light  of  the  district  court’s  rejection  of  ACE’s  procedural  due
process challenge to the denial of its pawnbroker license.  We need not pursue the matter,
however, because ACE has not challenged the district court’s determination that it lacked
a constitutionally protected property interest in the renewal of its pawnbroker license, and
we here conclude that it lacked such an interest in renewal of its precious metals license.
7
14‐3831‐cv
Ace Partners, LLC v. Town of East Hartford
constitutionally  protected  property  interest  in  the  renewal  of  that
license.    See  Ace  Partners,  LLC  v.  Town  of  East  Hartford,  2011  WL
4572109,  at  *2–3.    Accordingly,  it  awarded  summary  judgment  to
defendants  on  that  part  of  ACE’s  procedural  claim.    See  id.    In  the
absence  of  comparable  language  in  the  precious  metals  licensing
statute, however, the district court concluded that ACE had shown a
constitutionally  protected  property  interest  in  the  renewal  of  that
license  and,  based  on  a  lack  of  notice  and  opportunity  to  be  heard
before  renewal  was  denied,  the  court  awarded  ACE  summary
judgment on that part of its procedural claim against the Town.  See
id. at *4–5.
Following a failure to secure reconsideration, a determination
of  damages  and  attorney’s  fees,  and  the  entry  of  an  amended  final
judgment, the Town filed this appeal.
DISCUSSION
I. Standard of Review
We review a challenged award or denial of summary judgment
de novo, and we will affirm only if the record, viewed in the light most
favorable to the non‐movant, shows no genuine dispute of material
fact and the movant’s entitlement to judgment as a matter of law.  See
Jackson v. Fed. Express, 766 F.3d 189, 193–94 (2d Cir. 2014).
To succeed on a procedural due process claim that one has been
denied  adequate  notice  of  an  adverse  action  or  a  meaningful
opportunity  to  be  heard,  a  plaintiff  must  first  establish  that  the
challenged  action  “deprived  him  of  a  protected  property  interest.”
Spinelli v. City of New York, 579 F.3d 160, 168 (2d Cir. 2009); see Barrows
v.  Burwell,  777  F.3d  106,  113–14  (2d  Cir.  2015).    To  show  such  a
protected  interest,  a  plaintiff  must  demonstrate  more  than  an
8
14‐3831‐cv
Ace Partners, LLC v. Town of East Hartford
“abstract  need  or  desire”  for  the  matter  at  issue,  or  a  “unilateral
expectation” as to its receipt.  Board of Regents of State Colls. v. Roth, 408
U.S. 564, 577 (1972); accord Barrows v. Burwell, 777 F.3d at 113.  Rather,
a  plaintiff  must  establish  “a  legitimate  claim  of  entitlement,”  one
“created and . . . defined by existing rules or understandings that stem
from an independent source,” including, as pertinent here, state law.
Board of Regents of State Colls. v. Roth, 408 U.S. at 577; accord Barrows v.
Burwell, 777 F.3d at 113.
Where,  as  here,  the  asserted  interest  is  a  government‐issued
license or permit, a legitimate claim of entitlement will be found to
exist “where, under applicable state law, absent the alleged denial of
due process, there is either a certainty or a very strong likelihood that
the application would have been granted.”  Harlen Assocs. v. Inc. Vill.
of Mineola, 273 F.3d 494, 504 (2d Cir. 2001) (internal quotation marks
omitted).  Thus, a property interest in a license or permit largely turns
on  “whether  the  issuing  authority  lacks  discretion  to  deny  the
permit,”  i.e.,  whether  the  authority  “is  required  to  issue  it  upon
ascertainment that certain objectively ascertainable criteria have been
met.”    Id.  (internal  quotation  marks  omitted).    In  other  words,  “[a]
clear entitlement, and, in turn, a constitutionally protected property
interest,  exists  only  when  the  discretion  of  the  issuing  agency  is  so
narrowly  circumscribed  that  approval  of  a  proper  application  is
virtually assured.”  Villager Pond, Inc. v. Town of Darien, 56 F.3d 375,
378 (2d Cir. 1995) (internal quotation marks omitted).
Applying these principles here, we conclude that approval of
ACE’s  renewal  application  for  its  precious  metals  license  was  not
“virtually  assured”  by  Connecticut  law  so  as  to  afford  ACE  the
protected property interest necessary for its procedural due process
claim.
9
14‐3831‐cv
Ace Partners, LLC v. Town of East Hartford
II. Section 21‐100(a)’s Plain Language Does Not Support ACE’s
Claimed Property Interest in Renewal
In  explaining  this  conclusion,  we  note  at  the  outset  that  the
Connecticut  Supreme  Court  has  not  itself  ruled  on  the  degree  of
discretion that Conn. Gen. Stat. § 21‐100(a) affords local authorities in
issuing or renewing the license required to deal in precious metals.
See generally Portalatin v. Graham, 624 F.3d 69, 84 (2d Cir. 2010) (stating
that federal courts are bound by highest state court’s construction of
state law).  In the absence of such controlling precedent, we look to
whether  the  statute,  construed  according  to  Connecticut’s
interpretive  standards,  unambiguously  answers  the  question.    See
Morenz v. Wilson‐Coker, 415 F.3d 230, 236–37 (2d Cir. 2005) (stating that
federal  court  is  “bound  to  interpret  Connecticut  law  according  to
Connecticut’s  own  interpretative  rules”).    The  “plain  meaning”
standard  of  statutory  interpretation  is  codified  in  Connecticut  law
and states as follows:
The  meaning  of  a  statute  shall,  in  the  first  instance,  be
ascertained  from  the  text  of  the  statute  itself  and  its
relationship  to  other  statutes.    If,  after  examining  such
text  and  considering  such  relationship,  the  meaning  of
such text is plain and unambiguous and does not yield
absurd  or  unworkable  results,  extratextual  evidence  of
the meaning of the statute shall not be considered.
Conn. Gen. Stat. § 1‐2z; accord Morenz v. Wilson‐Coker, 415 F.3d at 236
(quoting § 1‐2z and citing supporting Connecticut precedent).
To  apply  that  standard  here,  we  begin  by  reproducing  the
statutory text for Connecticut’s precious metals licensing statute.  At
the time ACE applied for and was denied renewal of its licenses, that
law stated in pertinent part as follows:
10
14‐3831‐cv
Ace Partners, LLC v. Town of East Hartford
Sec.  21‐100.  License  required.    Fee.    Record  of
transactions.  (a)  No person may engage in or carry on
the  business  of  purchasing  gold  or  gold‐plated  ware,
silver  or  silver‐plated  ware,  platinum  ware,  watches,
jewelry,  precious  stones  or  coins  unless  such  person  is
licensed  by  the  chief  of  police  or,  if  there  is  no  chief  of
police,  the  first  selectman  of  the  municipality  in  which
such person intends to carry on such business [subject to
exceptions not applicable here].  Such  person shall pay
an annual fee of ten dollars for such license.  The license
may be revocable for cause, which shall include, but not
be  limited  to,  failure  to  comply  with  any  requirements
for  licensure  specified  by  the  licensing  authority  at  the
time of issuance.  A chief of police or first selectman shall
refuse to issue a license under this subsection to a person
who has been convicted of a felony.  A chief of police or
first selectman may require any applicant for a license to
submit  to  state  and  national  criminal  history  records
checks.
Conn. Gen. Stat. § 21‐100(a) (2001).
The  parties’  arguments  require  us  to  consider  this  precious
metals  licensing  statute  in  relation  to  Connecticut’s  pawnbroker
licensing  statute.    Accordingly,  we  also  reproduce  the  relevant
sections of the latter statute as in effect at the pertinent time:
Sec. 21‐39.  License required. . . .  No person, corporation,
limited liability company or partnership shall, in any city
or town of this state, engage in or carry on the business
of loaning money upon deposits or pledges of [tangible
property], or of purchasing such property on condition
of selling the same back again at a stipulated price, unless
such  person,  corporation,  limited  liability  company  or
partnership is licensed as a pawnbroker . . . .
11
14‐3831‐cv
Ace Partners, LLC v. Town of East Hartford
Sec. 21‐40.  Issuance of licenses.  Fees.  The selectmen of
any town and the chief of police of any city may grant
licenses  to  suitable persons  to  be  pawnbrokers  .  .  .  and
may revoke such licenses for cause . . . .  The person so
licensed  shall  pay  .  .  .  a  license  fee  of  fifty  dollars,  and
twenty‐five  dollars  per  year  thereafter  for  renewal  of
such  license,  and  shall,  at  the  time  of  receiving  such
license,  file  .  .  .  a  bond  to  such  city  or  town,  with
competent  surety,  in  the  penal  sum  of  two  thousand
dollars, to be approved by such licensing authority, and
conditioned  for  the  faithful  performance  of  the  duties
and  obligations  pertaining  to  the  business  so  licensed.
Each  such  license  shall  designate  the  place  where  such
business is to be carried on and shall continue one year
unless sooner revoked.  No license shall be issued under
this  section  by  the  selectmen  or  chief  of  police  to  any
person  who  has  been  convicted  of  a  felony.    The
selectmen or chief of police may require any applicant for
a  license  under  this  section  to  submit  to  state  and
national criminal history records checks.
Id. § 21‐39 (1997), § 21‐40 (2001).4
Focusing  now  on  particular  statutory  language,  we  note  that
the opening words of § 21‐100(a), no less than the opening words of
§ 21‐39,  speak  of  prohibition,  not  entitlement:  “No  person”  can
conduct either a precious metals or pawnbroker business in the State
of Connecticut unless he is licensed to do so by designated authorities
of  the  municipality  where  the  business  will  be  conducted.    See
generally Aurilio v. Sweeney, No. CV 980357150S, 1999 WL 171414, at *4
(Conn.  Super.  Ct.  Mar.  11,  1999)  (observing  that  §  21‐100(a)  is  “a
prohibition  of  the  business  unless  a  license  is  obtained”  (internal
4 As noted supra at 3 n.1, ACE does not appeal the district court’s determination that these
statutory sections confer no property interest in the issuance or renewal of a pawnbroker
license.
12
14‐3831‐cv
Ace Partners, LLC v. Town of East Hartford
quotation marks omitted)), aff’d 761 A.2d 801 (Conn. App. Ct. 2000).
Neither § 21‐100(a) nor § 21‐40 pronounce specific requirements for
securing a license, although both prohibit the licensing of convicted
felons  and  impose  annual  fees.    The  text  of  the  precious  metals
licensing statute, however, plainly contemplates “requirements,” and
moreover,  as  discussed  in  the  next  paragraph,  affords  police  chiefs
virtually unfettered discretion to specify them.  Conn. Gen. Stat. § 21‐
100(a).
This is evident from the statute’s revocation provision, which
states  that  precious  metals  licenses  may  be  revoked  “for  cause,”  a
term  that  is  not  statutorily  defined  except  to  state  that  it  “shall
include, but not be limited to, failure to comply with any requirements
for licensure specified by the licensing authority at the time of issuance.”  Id.
(emphasis added).  By thus referencing “requirements for licensure,”
the  statute  makes  clear  that  the  issuance  or  renewal  of  a  precious
metals  license  is  subject  to  such  requirements  as,  here,  the  chief  of
police  may  specify  in  the  exercise  of  his  discretion.    See  Webster’s
Third  New  International  Dictionary  1929  (1976)  (defining
“requirement”  as  “something  required,”  “a  requisite  or  essential
condition”);  State  v.  Agron,  148  A.3d  1052,  1056  (Conn.  2016)
(presuming,  in  absence  of  statutory  definition,  that  legislature
intended  word  to  have  its  “ordinary  meaning”  as  expressed  in
dictionary (internal quotation marks omitted)).  Further, by using the
expansive  adjective  “any”  to  describe  these  “requirements  for
licensure,”  while  providing  no  statutory  criteria  for  such
requirements,  the  statute  makes  plain  that  the  chief’s  discretion  to
specify  requirements  is  virtually  unfettered.    See  United  States  v.
Gonzales,  520  U.S.  1,  5  (1997)  (construing  word  “any”  to  have
expansive  meaning,  that  is,  “‘one  or  some  indiscriminately  of
whatever  kind’”  (quoting  Webster’s  Third  New  International
13
14‐3831‐cv
Ace Partners, LLC v. Town of East Hartford
Dictionary 97 (1976))); Commission on Human Rights & Opportunities v.
Bd. of Educ. of Cheshire, 855 A.2d 212, 238 (Conn. 2004) (recognizing
that unless context signals otherwise, word “any” constitutes “broad
and inclusive language”).
To be sure, even broad licensing discretion cannot be exercised
arbitrarily, invidiously, or discriminatorily.  But that does not mean
that  an  applicant  has  a  property  interest  in  issuance  of  the  license.
Rather, such potential abuses are checked by substantive due process
and equal protection, which apply regardless of whether an applicant
has  a  property  interest  protected  by  procedural  due  process. 5    In
deciding whether ACE has such a constitutionally protected property
interest, we consider only the degree of licensing discretion afforded
police  chiefs  by  §  21‐100(a).    We  conclude  that,  far  from  “lack[ing]
discretion to deny” ACE a renewal of a precious metals license, Harlen
Assocs. v. Inc. Vill. of Mineola, 273 F.3d at 504, the police chief had broad
discretion to do just that by virtue of his authority to specify licensing
requirements.  Indeed, that is the conclusion reached by the only state
court  that  appears  to  have  construed  §  21‐100(a).    See  Aurilio  v.
Sweeney,  1999  WL  171414,  at  *4  (concluding  from  lack  of  statutory
criteria for issuing agent to determine whether precious metals license
should issue that legislature intended issuance of such license to rest
within agent’s “sound discretion”).6
5   ACE does not here appeal the district court’s rejection of its substantive due process claim
for  failure  to  show  that  the  refusal  to  renew  its  licenses  was  arbitrary.    Nor  has  it  ever
asserted an equal protection claim.
6 Because Aurilio is not a decision of the Connecticut Supreme Court, it does not control
our construction of § 21‐100(a).  Nevertheless, the decision can be a “helpful indicator” of
how  Connecticut’s  highest  court  might  view  the  discretion  issue.    Reddington  v.  Staten
Island  Univ.  Hosp.,  511  F.3d  126,  133  (2d  Cir.  2007)  (recognizing  that  decisions  by
intermediate  state  courts,  while  not  binding,  can  be  “helpful  indicators”  of  how  state’s
highest court might view issue).
14
14‐3831‐cv
Ace Partners, LLC v. Town of East Hartford
That conclusion is only reinforced by the statute’s reference to
requirements  specified  “at  the  time  of  issuance.”    Conn.  Gen.  Stat.
§ 21‐100(a).  This makes plain that requirements need not be specified
for  applicants  in  advance  of  their  applications.    Rather,  the  police
chief’s  discretion  is  broad  enough  to  allow  him  to  specify
requirements right up until the time of issuance to address concerns
raised by facts and circumstances attending that application.  Thus, a
police chief can decide to issue a license, but only on condition that
the licensee abide by requirements specified at the time of issuance.
It necessarily follows that the chief can also decline to issue licenses
where  it  is  apparent  that  an  applicant  already  fails  to  satisfy  such
requirements.    Indeed,  it  would  be  absurd  to  construe  §  21‐100(a)
otherwise, so as to allow a police chief, for example, to issue a license
on condition that no employee of the licensee be arrested for criminal
activity on the premises, but to preclude him from denying a license
to an applicant whose employees have already been arrested and are
pending investigation for such conduct.  See generally Allen v. Commʹr
of  Revenue  Servs.,  152  A.3d  488,  501  (Conn.  2016)  (discussing  “well
established” tenet that “those who promulgate statutes do not intend
absurd  consequences  or  bizarre  results”  (alterations  and  internal
quotation marks omitted)), cert. denied, 137 S. Ct. 2217 (2017).
That the police chief here effectively imposed a no‐employee‐
arrest requirement is evident from the explanation he gave ACE for
not  renewing  its  precious  metals  license.    To  the  extent  §  21‐100(a)
provides for the police chief to “specify” requirements for licensure,
the police chief’s denial letter appears not to have articulated such a
no‐arrest  requirement  with  the  precision  or  detail  contemplated  by
that  verb.    See  Webster’s  Third  New  International  Dictionary  2187
(1976)  (defining  “specify”  as  “to  mention  or  name  in  a  specific  or
explicit manner,” to “tell or state precisely or in detail”).  But ACE can
15
14‐3831‐cv
Ace Partners, LLC v. Town of East Hartford
hardly claim that it was prejudiced by lack of specificity here.  The
record admits no dispute that (1) ACE employees had been arrested
and  were  then  under  investigation  for  attempting  to  receive  stolen
property  from  undercover  officers  at  the  licensed  premises,  and
(2) ACE  understood  the  reference  to  “recent  events”  in  the  police
chief’s  denial  letter  to  allude  to  these  arrests  as  well  as  to  related
seizures from its premises incident to a search warrant.  J.A. 379.
Indeed,  rather  than  argue  inadequate  specification,  ACE
complains  that  Chief  Sirois  lacked  personal  knowledge  of  the  facts
supporting the referenced arrests, and emphasizes that neither ACE
nor its employees were ultimately prosecuted by the State Attorney.
The argument merits little discussion.  ACE does not—and cannot—
argue that the arrests were not well supported by probable cause, or
that the denial of renewal was arbitrary.  In any event, the issue before
us  is  not  whether  sufficient  evidence  (or  knowledge  of  evidence)
supported Sirois’s exercise of discretion.  We consider only whether
the language of § 21‐100(a) so effectively deprived Sirois of discretion
to  do  anything  but  grant  ACE’s  renewal  application  in  the
circumstances  of  this  case that  ACE  can claim a  protected  property
interest.    For  the  reasons  just  explained,  we  conclude  that  the
statutory language, far from affording little or no renewal discretion
to the police chief here, granted him such broad discretion to specify
any requirements for licensure right up to the time a license would
have issued, that ACE cannot show that the renewal of its license was
virtually assured.
In urging otherwise, ACE relies on the 1981 amendment to § 21‐
100(a), which added the earlier‐referenced felon bar.  That bar states
that the chief of police “shall refuse to issue a [precious metals] license
. . . to a person who has been convicted of a felony.”  Conn. Gen. Stat.
16
14‐3831‐cv
Ace Partners, LLC v. Town of East Hartford
§ 21‐100(a).  This text cannot be construed, as ACE urges, to make “the
only requirement” for a precious metals license “that the holder not
be  a  convicted  felon”—a  conclusion  reached  with  neither  textual
analysis nor citation to authority in Curcio v. Torres, No. 3:00‐cv‐976
(GLG),  2000  WL  1610767,  at  *3  (D.  Conn.  Oct.  4,  2000),  and  quoted
approvingly by the district court here, see Ace Partners, LLC v. Town of
East Hartford, 2011 WL 4572109, at *4.7  While the words “shall refuse”
are properly construed as a mandate that limits the chief of police’s
licensing discretion, see generally Wiseman v. Armstrong, 989 A.2d 1027,
1031 (Conn. 2010) (“[T]he word shall creates a mandatory duty when
it  is  juxtaposed  with  a  substantive  action  verb.”  (alteration  and
internal quotation marks omitted)), what that mandate here limits is
the police chief’s discretion to grant licenses, not his discretion to deny
them.  In other words, the quoted felon bar removes from the sphere
of persons to whom the police chief can grant precious metals licenses
those persons convicted of felony crimes.  But within the class of non‐
felons,  the  1981  amendment  leaves  undisturbed  §  21‐100(a)’s
language  affording  the  chief  broad  discretion  to  specify  “any
requirements for licensure.”  Conn. Gen. Stat. § 21‐100(a); see Aurilio
v.  Sweeney,  1999  WL  171414, at  *4–5.    Indeed,  despite  its agreement
with Curcio, the district court acknowledged a police chief’s statutory
authority to set further requirements for licensure, concluding that if
a  non‐felon  applicant  “fulfills  those  requirements,  the  chief  has  no
discretion  as  to  whether  to  issue  the  license.”    Ace  Partners,  LLC  v.
Town of East Hartford, 2011 WL 4572109, at *4.  What the district court
failed  to  consider,  however,  is  that  the  police  chief  here  effectively
7 Curcio failed to acknowledge, much less distinguish, the contrary construction of § 21‐
100(a) by a Connecticut court in Aurilio v. Sweeney, 1999 WL 171414, at *4–5.  The district
court  acknowledged  the  different  interpretations,  see  ACE  Partners,  LLC  v.  Town  of  East
Hartford,  2011  WL  4572109,  at  *4  (observing  that  Aurilio  construed  §  21‐100(a)  to  grant
police chief “unlimited discretion” while Curcio construed statute to grant “no discretion“),
but concluded simply that it “agree[d] with the decision in Curcio,” id.; but see infra at 17.
17
14‐3831‐cv
Ace Partners, LLC v. Town of East Hartford
specified a requirement for licensure that ACE could not satisfy, i.e.,
that its employees not have been arrested for illegal business activities
on  the  licensed  premises.    For  reasons  already  stated,  we  conclude
that doing so fell well within the broad discretion afforded the police
chief by § 21‐100(a).8
Barletta v. Rilling, 973 F. Supp. 2d 132 (D. Conn. 2013), cited by
ACE, is not to the contrary.  The district court there held that § 21‐
100(a)’s felon bar violated equal protection because it was overbroad
to the state’s purpose.  See id. at 135–40.  That determination was not
appealed and is not before us today or relevant to our analysis.  In
Barletta, however, the district court went on to reject a procedural due
process  challenge  to  the  denial  of  a  precious  metals  license,  stating
that “[n]othing in state law or custom gave [plaintiff] a property right
to a precious metals license.”  Id. at 140.
Despite  this  statement  anticipating  our  holding  today,  ACE
maintains that Barletta, like Curcio, construed § 21‐100(a) to “require[]
a municipality to issue a precious metals license to an applicant unless
the  applicant  is  a  felon.”    Appellee  Br.  at  17.    In  support,  it  cites
Barletta’s  observation,  made  in  the  course  of  its  equal  protection
analysis, that, after addition of a felon bar to § 21‐40, “anyone other
than  persons  convicted  of  a  felony  could  obtain  a  precious  metals
license.”  Barletta v. Rilling, 973 F. Supp. 2d  at 138 (emphasis added).
The argument fails for the simple reason that “could” does not mean
“must.”  Indeed, when the quoted language is placed in context, it is
evident that Barletta recognized the felon bar to limit the police chief’s
broad licensing discretion in “only one way,” i.e., he could not issue
8 Nothing  in  §  21‐100(a)  appears  to  prevent  a  person  from  submitting  a  new  license
application  when  it  can  satisfy  the  requirement  at  issue  as,  for  example,  here,  by  ACE
showing that no person arrested for criminal activities relating to its business would have
an interest in or be employed at the licensed premises.
18
14‐3831‐cv
Ace Partners, LLC v. Town of East Hartford
precious metals licenses to convicted felons in any circumstances.  Id.
The chief’s discretion was not “bounded,” however, as to non‐felons
who  “could”  still  obtain  such  licenses  in  the  exercise  of  the  chief’s
discretion to specify requirements.  Id. (observing that “bar of every
person ever convicted of a felony . . .  left [police chief’s] discretion
bounded in only one way: anyone other than persons convicted of a
felony could obtain a precious metals license”).
ACE nevertheless maintains that police chiefs lack discretion to
deny precious metals licenses to non‐felons because § 21‐100(a) does
not contain language akin to that in § 21‐40 stating that police chiefs
“may  grant  [pawnbroker]  licenses  to  suitable  persons.”  Conn.  Gen.
Stat.  § 21‐40.    Analyzing  other  licensing  statutes  with  comparable
“suitable  persons”  language,  the  Connecticut  Supreme  Court  has
held that determining an applicant’s suitability necessarily requires
the  issuing  agent  to  exercise  “judgment  and  reasoned  discretion.”
Ballas  v.  Woodin,  231  A.2d  273,  275  (Conn.  1967).    The  district  court
relied  on  this  precedent  in  concluding  that  ACE  lacked  a  protected
property  interest  in  the  renewal  of  its  pawnbroker  license  because
“[t]he ‘suitable person’ determination gives the chief of police enough
discretion that a given applicant . . . cannot be certain that he will be
found suitable.”   Ace Partners, LLC v. Town of East Hartford, 2011 WL
4572109, at *3.  ACE maintains that when the § 21‐100(a) felon bar is
considered together with the absence of “suitable person” language,
the statute must be understood to deprive police chiefs of discretion
to deny precious metals licenses to non‐felons.
Indeed,  ACE  argues  that  this  conclusion  is  compelled  by
legislative  history  showing  that,  as  initially  proposed,  the  1981
amendment to § 21‐100(a) would have added not only a felon bar but
the following “suitable person” language:  “A chief of police or first
19
14‐3831‐cv
Ace Partners, LLC v. Town of East Hartford
selectman may refuse to issue a license under this subsection upon a
sufficient finding that the applicant is not a suitable person to receive
such  license.    No  license  shall  be  issued  to  a  person  who  has  been
convicted of a felony.”  H.B. 5174, 1981 Leg., Gen. Assemb., Jan. Sess.
(Conn. 1981).  ACE submits that the deletion of the first sentence from
the  final  amendment  signals  legislative  intent  to  deny  police  chiefs
discretion  to  deny  precious  metals  licenses  to  non‐felons.    See
H. Amendment  A  to  H.B.  5174,  1981  Leg.,  Gen.  Assemb.,  Jan.  Sess.
(Conn. 1981).
The  legislative  history  cited  by  ACE  does  not  evidence  such
intent.  It merely recites the fact that the “suitable person” language
was deleted from the final amendment.  See Proceedings Before Conn.
S.  Gen.  Assemb.,  1981  Leg.,  Vol.  24,  Pt.  9,  2762–3066,  at  3045  (Conn.
1981)  (statement  of  Sen.  Mustone)  (referencing  “eliminat[ion]  from
the Bill [of] authorization for the local licensing authority to refuse to
issue a license to an unsuitable person”); Proceedings Before Conn. H.
Gen. Assemb., 1981 Leg., Vol. 24, Pt. 10, 3133–3481, at 3443 (Conn. 1981)
(statement  of  Rep.  Carragher)  (referencing  deletion  of  “unsuitable
person language” from amendment, so that statute “will now in fact
mandate that” licensing authority “not issue a license to a convicted
felon”).  Nothing in these statements explains why the language was
removed.
Our task, however, is not to speculate about legislative intent
with respect to language not included in § 21‐100(a).  Our task is to
construe the statutory text in effect at the time of the events in dispute.
In 1983, Connecticut amended the precious metals statute to clarify
that revocation for cause “shall include . . . failure to comply with any
requirements  for  licensure  specified  by  the  licensing  authority.”    1983
Conn. Acts 689 (Reg. Sess.) (codified as amended at Conn. Gen. Stat.
20
14‐3831‐cv
Ace Partners, LLC v. Town of East Hartford
§ 20‐100(a) (1983)) (emphasis added).  ACE’s reliance on the felon bar
to argue lack of discretion as to non‐felons fails because it ignores this
statutory text.
Thus, § 21‐100(a) and § 21‐40 both afford licensing discretion,
albeit through different language:  § 21‐100(a) through a provision to
specify “any requirements for licensure,” § 21‐40 through a “suitable
person” provision.  We need not here decide whether the authority to
specify “any requirement for licensure” affords discretion that is the
functional,  if  not  the  precise,  equivalent  of  identifying  a  person’s
suitability to hold a license.  We conclude only that the former task
reaches broadly and requires the exercise of “judgment and reasoned
discretion” as much as the latter.  Ballas v. Woodin, 231 A.2d at 275.
Indeed,  because  §  21‐100(a)  allows  licensing  requirements  to  be
identified up to the time of issuance, and because such requirements
may respond to concerns that become apparent only upon review of
an  application  and  its  attending  circumstances,  the  applicant  for  a
precious metals license can be no more certain than the applicant for
a  pawnbroker  license  that  its  application  will  be  granted  and  the
requested license issued.  Thus, we conclude that § 21‐100(a) does not
confer on non‐felons a constitutionally protected property interest in
the issuance or renewal of a precious metals license.
ACE nevertheless strives to preserve its judgment by arguing
that even if § 21‐100(a) is properly construed not to confer a property
interest in the issuance of a new license, the same conclusion should
not obtain for license renewals, which are more akin to revocations.
Connecticut  law  does  not  support  the  argument.    Once  a  license  is
issued, Connecticut recognizes the licensee to hold a property interest
protected by procedural due process, but the interest lasts only for the
term  of  the  license.    See  Hart  Twin  Volvo  Corp.  v.  Comm’r  of  Motor
21
14‐3831‐cv
Ace Partners, LLC v. Town of East Hartford
Vehicles,  327  A.2d  588,  591  n.1  (Conn.  1973)  (holding  that  “license,
being within the scope of the protection afforded by the due process
clause,  is  indeed  a  property  right  once  it  has  been  issued,  and  it
remains such until its expiration date so long as the laws pertaining to
its use are obeyed” (emphasis added)); Rocque v. Conn. Waste Oil, Inc.,
No. CV 010809202S, 2001 WL 1743219, at *2 (Conn. Super. Ct. Dec. 20,
2001)  (rejecting  due  process  challenge  to  denial  of  license  renewal
because  “property  right  expired  when  the  permit  expired”).    Thus,
whatever support ACE might find in other states’ laws for equating
renewal denials and revocations, see Club Misty, Inc. v. Laski, 208 F.3d
615,  618  (7th  Cir.  2000)  (observing  that  Illinois  law  treats  refusal  to
renew  license  for  cause  as  equivalent  to  revocation,  affording  a
constitutionally protected property interest in renewal), Connecticut
law affords none.
In sum, nothing in the plain language of Connecticut’s precious
metals  licensing  statute,  even  when  viewed  together  with  its
pawnbroker  statute,  gives  rise  to  “a  certainty  or  a  very  strong
likelihood” that ACE’s precious metals license would be renewed in
the circumstances of this case.  Harlen Assocs. v. Inc. Vill. of Mineola,
273 F.3d at 504.  Far from compelling the chief of police to issue or
renew  precious  metals  licenses  to  non‐felons,  the  plain  language  of
§ 21‐100(a) affords the chief virtually unfettered discretion to grant,
renew, or deny licenses to such applicants by allowing him to specify
“any requirements for licensure” that he deems warranted and to do
so  up  to  the  time  he  makes  the  licensing  decision.    “Any
requirements”  is  broad  enough  to  allow  the  chief  to  specify
requirements addressing concerns raised by a particular application,
as  for  example  here,  a  requirement  that  none  of  the  applicant’s
employees  have  been  arrested  and  be  pending  investigation  for
criminal activity on the licensed premises.  While the chief of police
22
14‐3831‐cv
Ace Partners, LLC v. Town of East Hartford
may have failed to state such a requirement as explicitly or precisely
as contemplated by the word “specify,” the record indicates both that
ACE could not satisfy that requirement and that it understood that to
be  the  reason  for  denial.    In  these  circumstances, and  in the  face  of
such  broad  statutory  authority  to  set  licensing  requirements,  ACE
cannot show that, but for the denial of procedural due process, § 21‐
100(a) “virtually assured” the renewal of its precious metals license.
Villager Pond, Inc. v. Town of Darien, 56 F.3d at 378 (internal quotation
marks omitted).
Accordingly, the judgment in favor of ACE on its procedural
due process claim against the Town for failing to renew its precious
metals  license  is  reversed,  and  the  case  is  remanded  to  the  district
court for the entry of judgment in favor of the Town on this claim and,
thus, for defendants on all claims.
III. Reversal  of  the  Judgment  in  Favor  of  ACE  Necessarily
Reverses the Award of Attorney’s Fees to It as a Prevailing
Party
Title  42  U.S.C.  §  1988(b)  allows  a  court  to  award  “reasonable
attorney’s  fees”  to  the  “prevailing  party”  in  a  §  1983  action.    The
district court effectively designated ACE a prevailing party, at least in
part,  when,  on  September  22,  2014,  it  entered  judgment  in  ACE’s
favor on its procedural due process challenge to the Town’s refusal to
renew  its  precious  metals  license.    Thereafter,  ACE  relied  on  the
September 22, 2014 judgment in its favor to move for attorney’s fees,
which the district court ordered on April 21, 2016.  The district court
reiterated this fees award in its amended final judgment of August 11,
2016, the focus of which was to award ACE pre‐ and post‐judgment
interest on earlier ordered compensatory damages.
23
14‐3831‐cv
Ace Partners, LLC v. Town of East Hartford
Our  reversal  of  the  district’s  court  judgment  because  ACE
failed to demonstrate the property interest required for a procedural
due  process  claim  necessarily  extends  to  reverse  the  award  of
attorney’s fees.  This is because that merits ruling removes from this
case  the  essential  predicate  for  an  award  of  fees.    ACE  is  not,  and
cannot  be  considered  ever  properly  to  have  been,  a  “prevailing
party.”  See Altman v. Bedford Cent. Sch. Dist., 245 F.3d 49, 81 (2d Cir.
2001) (reversing § 1988(b) fees award to plaintiff following reversal of
its First Amendment claim); Russo v. State of New York, 672 F.2d 1014,
1023 (2d Cir. 1982) (citing precedent foreclosing § 1988 fees award to
party  who  did  not  succeed  on  civil  rights  claim),  modified  on  other
grounds, 721 F.2d 410 (2d Cir. 1983).
In  seeking  to  avoid  this  result,  ACE  argues  that  we  lack
jurisdiction to review the fees award because the Town failed timely
to appeal from the district court’s April 21, 2016 order.  See Appellee
Br. at 29–30 (arguing that, under Fed. R. Civ. P. 58(a)(3), an award of
attorney’s fees pursuant to Fed. R. Civ. P. 54(d) is an appealable final
order  when  entered  on  docket).    In  support,  it  cites  precedent
recognizing that “a postjudgment order granting a prevailing party its
attorney’s fees is collateral to the final judgment in a case.”  Id. at 29
(collecting cases) (emphasis added).  Such an argument might have
some appeal if the only fees issues before us were collateral to a final
judgment in  ACE’s  favor,  for  example,  the  Town’s  challenge  to  the
reasonable  calculation  of  attorney’s  fees.    But  it  does  not  persuade
here, where our reversal of final judgment on the merits means that
ACE was never properly identified as a prevailing party.  See Sole v.
Wyner,  551  U.S.  74,  86  (2007)  (holding  that  plaintiff  who  secures
preliminary injunction does not qualify as prevailing party entitled to
§  1988(b)  award  of  attorney’s  fees  “if  the  merits  of  the  case  are
ultimately decided against her”); Clark v. Township of Falls, 890 F.2d
24
14‐3831‐cv
Ace Partners, LLC v. Town of East Hartford
625, 626–27 (3d Cir. 1989) (“In general, when a judgment in favor of a
plaintiff is reversed on the merits, that party is no longer a ‘prevailing
party’ under 42 U.S.C. § 1988 and no longer entitled to attorney’s fees
under that statute.”); cf. Kirk v. N.Y.S. Dep’t of Educ., 644 F.3d 134, 138
(2d Cir. 2011) (concluding that § 1983 plaintiff who obtained favorable
judgment on full record did not lose “prevailing party” status when
appeal  was  declared  moot;  “no  court  overturned  Kirk’s  favorable
judgment  on  the  merits  or  rejected  the  legal  premise  of  the  district
court’s decision”).
There is no question here that the Town filed timely notices of
appeal from the district court’s September 22, 2014 judgment in favor
of ACE, as well as from the court’s amended final judgment of August
11, 2016.  Thus, our reversal of that judgment on the merits necessarily
requires  us  to  reverse  the  award  of  attorney’s  fees  to  ACE,  which
depended on that judgment.
CONCLUSION
To summarize, we hold as follows:
1. Conn.  Gen.  Stat.  §  21‐100(a)  does  not  afford  applicants  a
property  interest  in  the  issuance  or  renewal  of  a  precious  metals
license.    Thus,  the  district  court  erred  in  awarding  ACE  summary
judgment on its claim that the Town’s decision not to renew its license
following  the  arrests  of  ACE  employees  for  attempting  to  receive
stolen  property  on  the  licensed  premises  violated  procedural  due
process.  Rather, summary judgment must be entered in favor of the
Town.
2. Because  our  reversal  of  summary  judgment  to  ACE  is  a
merits decision, ACE is not and could not ever properly have been
25
14‐3831‐cv
Ace Partners, LLC v. Town of East Hartford
considered  a  “prevailing  party,”  the  necessary  predicate  for  any
award  of  attorney’s  fees  pursuant  to  42  U.S.C.  §  1988(b).    We,
therefore, reverse that award as well.
Accordingly,  the  amended  judgment  of  the  district  court  is
REVERSED in all respects and the case is REMANDED for the district
court to enter judgment on all claims in favor of defendants.
26