Florez v. CIA ( 2016 )

15‐1055‐cv
Florez v. CIA
15‐1055‐cv
Florez v. CIA
1  In the
2  United States Court of Appeals
3  For the Second Circuit
4  August Term, 2015
5  No. 15‐1055‐cv
6  SERGIO FLOREZ,
7  Plaintiff‐Appellant,
8  v.
9  CENTRAL INTELLIGENCE AGENCY,
10  Defendant‐Appellee.
11  Appeal from the United States District Court
12  for the Southern District of New York.
13  No. 1:14‐cv‐01002 ― Sidney H. Stein, Judge.
14  ARGUED: JANUARY 11, 2016
15  DECIDED: JULY 14, 2016
16  Before: STRAUB, LIVINGSTON and CHIN, Circuit Judges.
FLOREZ V. CIA
1  Appeal from the entry of summary judgment by the United
2  States District Court for the Southern District of New York (Sidney
3  H. Stein, Judge), in favor of Defendant‐Appellee Central Intelligence
4  Agency, in an action by Plaintiff‐Appellant Sergio Florez challenging
5  the Agency’s Glomar response to a Freedom of Information Act
6  request.  During the pendency of this appeal, the Federal Bureau of
7  Investigation released certain documents concerning the subject of
8  Mr. Florez’s request.  Because we find those disclosures relevant to
9  the merits of Mr. Florez’s challenge, we REMAND for the District
10  Court to pass on the import of those documents in the first instance.
11
12  Judge LIVINGSTON dissents in a separate opinion.
13  DAVID E. MCCRAW, (Jeremy A. Kutner, on the
14  brief), New York, NY, for Sergio Florez.
15  JESSICA JEAN HU (Christopher Connolly, on the
16  brief), Assistant United States Attorneys, for Preet
17  Bharara, United States Attorney for the Southern
18  District of New York, New York, NY.
19  STRAUB, Circuit Judge:
20  This appeal arises from a request submitted to Defendant‐
21  Appellee Central Intelligence Agency (“CIA”) by Plaintiff‐Appellant
22  Sergio Florez (“Mr. Florez”), pursuant to the Freedom of
23  Information Act (“FOIA”).  See 5 U.S.C. § 552 et seq.  Mr. Florez’s
‐2‐
FLOREZ V. CIA
1  request, dated November 3, 2013, sought “the disclosure and release
2  of any and all records between 1958 and 1990 related to and or
3  mentioning [his] father, Armando J. Florez” (“Dr. Florez”).  Joint
4  App’x at 62.  During the 1960s, Dr. Florez served in several high‐
5  level diplomatic roles on behalf of the Republic of Cuba, including
6  as chargé d’affaires1 in Washington, D.C.  He defected to the United
7  States in 1968, became an American citizen in 1979, and died in
8  October 2013.
9  On November 20, 2013, the CIA answered Mr. Florez’s request
10  with a so‐called Glomar response,2 stating that it “can neither
1 A chargé d’affaires is “[a]n officer in charge of an embassy who is not an
ambassador, (as when, for example, the level of relations between two states has
been lowered to below the ambassadorial level) and who is accredited to the
minister of foreign affairs, rather than to the chief of state.”  Chas. W. Freeman,
Jr., The Diplomat’s Dictionary 29 (2d ed. 2010).
2 The term “Glomar response” refers to “a response that neither confirms nor
denies the existence of documents responsive to the request.” Ctr. for
Constitutional Rights v. CIA, 765 F.3d 161, 164 n.5 (2d Cir. 2014), cert. denied, 135 S.
Ct. 1530 (2015).  The term “arises from the CIA’s successful defense of its refusal
to confirm or deny the existence of records regarding a ship named the Hughes
Glomar Explorer in Phillippi v. Cent. Intelligence Agency, 546 F.2d 1009, 1011 (D.C.
Cir. 1976),” Conti v. Dep’t of Homeland Sec., No. 12‐cv‐5827, 2014 WL 1274517, at *3
n.2 (S.D.N.Y. Mar. 24, 2014).
‐3‐
FLOREZ V. CIA
1  confirm nor deny the existence or nonexistence of records
2  responsive to [Mr. Florez’s] request.”  Id. at 70.  It asserted that the
3  existence or nonexistence of such records “is currently and properly
4  classified and is intelligence sources and methods information” that
5  is exempt from disclosure under FOIA.  Id.  On December 4, 2013,
6  Mr. Florez timely filed an administrative appeal with the CIA’s
7  Agency Release Panel.3
8  On February 18, 2014, while Mr. Florez’s administrative
9  appeal was pending, Mr. Florez timely filed the underlying action.4
10  The CIA and Mr. Florez filed cross‐motions for summary judgment.
11  On April 22, 2014, while the motions underwent briefing, the
12  Agency Release Panel denied Mr. Florez’s administrative appeal.
3 The CIA’s Agency Release Panel is composed of various CIA officials and is
tasked with, inter alia, rendering “final Agency decisions from appeals of initial
adverse decisions under the Freedom of Information Act.”  32 C.F.R. § 1900.41(c).
4 “The exhaustion of administrative remedies by plaintiff is not at issue here.
Since the CIA did not respond to plaintiff’s appeal within 20 days, he is ‘deemed
to have exhausted his administrative remedies with respect to such request,’ 5
U.S.C. § 552(a)(6)(C)(i), and may file suit pursuant to 5 U.S.C. § 552(a)(4)(B).”
Florez v. CIA, No. 14‐cv‐1002, 2015 WL 728190, at *2 n.3 (S.D.N.Y. Feb. 19, 2015);
see also Oglesby v. Depʹt of Army, 920 F.2d 57, 62 (D.C. Cir. 1990).
‐4‐
FLOREZ V. CIA
1  On February 19, 2015, the United States District Court for the
2  Southern District of New York (Sidney H. Stein, Judge) granted
3  summary judgment in favor of the CIA and denied Mr. Florez’s
4  cross‐motion for summary judgment, holding that “the CIA’s Glomar
5  response was justified and the existence of any records is exempt
6  from disclosure under FOIA Exemption 1 (for classified national
7  defense or foreign policy secrets) and Exemption 3 (for matters
8  specifically exempted from disclosure by statute).”  Florez v. CIA,
9  No. 14‐cv‐1002, 2015 WL 728190, at *1 (S.D.N.Y. Feb. 19, 2015).  This
10  timely appeal followed.
11  During the pendency of this appeal, pursuant to a separate
12  FOIA request, the Federal Bureau of Investigation (“FBI”) released
13  several declassified documents pertaining to Dr. Florez on June 23,
14  2015, and one additional such document on July 24, 2015
15  (collectively, “FBI Disclosures”).  Mr. Florez requested that the CIA
16  revise its response to his FOIA request in light of the FBI
‐5‐
FLOREZ V. CIA
1  Disclosures.  The CIA reviewed the FBI Disclosures, but declined to
2  alter its position that a Glomar response is supportable in these
3  circumstances.  See Letter from Preet Bharara, United States
4  Attorney for the Southern District of New York, to Catherine
5  O’Hagan Wolfe, Clerk of Court at 1, Florez v. CIA, No. 15‐1055‐cv (2d
6  Cir. Dec. 18, 2015), ECF No. 57‐1 [hereinafter “CIA Ltr.”].
7  DISCUSSION
8  Mr. Florez challenges the CIA’s Glomar response as
9  inadequate under the FOIA, but we do not reach the merits of his
10  challenge at this time.  Because we find the FBI Disclosures relevant
11  to the issues presented, we remand for the District Court to pass on
12  the import of those documents in the first instance.
13  I.  Standard of Review
14  By statute, a district court must review de novo an agency’s
15  determination to withhold information requested under the FOIA,
16  see 5 U.S.C. § 552(a)(4)(B); Main St. Legal Servs., Inc. v. Nat’l Sec.
17  Council, 811 F.3d 542, , 542 (2d Cir. 2016), and we subsequently
‐6‐
FLOREZ V. CIA
1  review de novo the district court’s ruling, see Ctr. for Constitutional
2  Rights v. CIA, 765 F.3d 161, 166 (2d Cir. 2014), cert. denied, 135 S. Ct.
3  1530 (2015).  “The government bears the burden of demonstrating
4  that an exemption applies to each item of information it seeks to
5  withhold, and all doubts as to the applicability of the exemption
6  must be resolved in favor of disclosure.”  Ctr. For Constitutional
7  Rights, 765 F.3d at 166 (internal citations and quotation marks
8  omitted).  Such “[e]xceptions to FOIA’s general principle of broad
9  disclosure of Government records have consistently been given a
10  narrow compass.”  Id. (internal quotation marks and ellipsis
11  omitted).
12  “An agency may carry its burden by submitting declarations
13  giving reasonably detailed explanations why any withheld
14  documents fall within an exemption, and such declarations are
15  accorded a presumption of good faith.”  Id. (internal quotation
16  marks omitted).  We find a Glomar response justified only in
‐7‐
FLOREZ V. CIA
1  “unusual circumstances, and only by a particularly persuasive
2  affidavit.”  N.Y. Times Co. v. Dep’t of Justice, 756 F.3d 100, 122 (2d Cir.
3  2014) (internal quotation marks omitted); see also Halpern v. FBI, 181
4  F.3d 279, 295 (2d Cir. 1999) (“[T]he good faith presumption that
5  attaches to agency affidavits only applies when accompanied by
6  reasonably detailed explanations of why material was withheld.
7  Absent a sufficiently specific explanation from an agency, a court’s
8  de novo review is not possible and the adversary process envisioned
9  in FOIA litigation cannot function.”).
10  II.  FOIA Exemptions 1 and 3
11  On the merits, which we do not reach in this opinion, this
12  appeal presents an ordinary Glomar inquiry: whether the existence
13  or nonexistence of documents, within the CIA’s possession and
14  responsive to Mr. Florez’s request, is itself a fact exempt from
15  disclosure under one of two FOIA exemptions.  Because the
16  relevancy of the FBI Disclosures is determined by the scope of the
‐8‐
FLOREZ V. CIA
1  claimed exemptions, we briefly describe the two exemptions at
2  issue.
3  The CIA relies upon FOIA Exemptions 1 and 3 to support its
4  Glomar response.  FOIA Exemption 1 “exempts from disclosure
5  records that are ‘specifically authorized under criteria established by
6  an Executive order to be kept secret in the interest of national
7  defense or foreign policy,’ and ‘are in fact properly classified
8  pursuant to such Executive order.’”  Ctr. for Constitutional Rights, 765
9  F.3d at 164 (quoting 5 U.S.C. § 552(b)(1)).  The agency asserts that the
10  existence or nonexistence of responsive records is information
11  properly classified pursuant to § 1.1(4) of Executive Order 13,526,
12  which permits classification of information that, if disclosed,
13  “reasonably could be expected to result in damage to the national
14  security, which includes defense against transnational terrorism,
‐9‐
FLOREZ V. CIA
1  and the original classification authority is able to identify or describe
2  the damage.”  75 Fed. Reg. 707, 707 (Dec. 29, 2009). 5
3  FOIA Exemption 3 “permits the Government to withhold
4  information from public disclosure provided that: (1) the
5  information is ‘specifically exempted from disclosure by statute’;
6  and (2) the exemption statute ‘requires that the matters be withheld
7  from the public in such a manner as to leave no discretion on the
8  issue’ or ‘establishes particular criteria for withholding or refers to
9  particular types of matters to be withheld.’”  ACLU v. Dep’t of Justice,
10  681 F.3d 61, 72 (2d Cir. 2012) (quoting 5 U.S.C. § 552(b)(3)).  Here, the
11  CIA invokes Section 6 of the CIA Act of 1949, 50 U.S.C. § 3507
12  (exempting the CIA from any law that “require[s] the publication or
5 This excerpt states one of the four requirements for classification pursuant to
Executive Order 13,526.  Mr. Florez does not dispute that the other three
requirements for classification are met:  “(1) an original classification authority is
classifying the information; (2) the information is owned by, produced by or for,
or is under the control of the United States Government; (3) the information falls
within one or more of the categories of information listed in section 1.4 of this
order,” 75 Fed. Reg. 707, 707 (Dec. 29, 2009), one of which is the “intelligence
activities (including covert action) [and] intelligence sources or methods”
category, id. at 709.
‐10‐
FLOREZ V. CIA
1  disclosure of the organization, functions, names, official titles,
2  salaries, or numbers of personnel employed by the Agency”), and
3  Section 102A(i)(l) of the National Security Act of 1947, 50 U.S.C.
4  § 3024(i)(1) (protecting “intelligence sources and methods from
5  unauthorized disclosure”).
6  III.  FBI Disclosures
7  During the pendency of this appeal, the FBI Disclosures were
8  brought to our attention by Mr. Florez and submitted to us by the
9  CIA.  Our threshold inquiry in this appeal is whether the FBI
10  Disclosures should be considered in adjudicating this case.
11  Mr. Florez, on one hand, urges us to consider the documents
12  ourselves and conclude that “the FBI release thoroughly
13  undermine[s] the CIA’s position.”  Letter from David E. McCraw,
14  Attorney for Sergio Florez, to Catherine O’Hagan Wolfe, Clerk of
15  Court at 1, Florez v. CIA, No 15‐1055‐cv (2d Cir. Dec. 18, 2015), ECF
16  No. 53.  The CIA, on the other hand, urges us to evaluate its
‐11‐
FLOREZ V. CIA
1  response to Mr. Florez’s FOIA request “as of the time it was made
2  and not at the time of [our] review,” CIA Ltr. at 1 (internal quotation
3  marks omitted), and therefore ignore the FBI Disclosures in our
4  analysis of the merits.  If, however, we “determine that the FBI
5  disclosures are relevant to the issues on appeal, the CIA respectfully
6  requests that this case be remanded to the district court to allow the
7  CIA to submit additional declarations addressing the FBI
8  disclosures.”  Id. at 3 n.2.  Accordingly, we first address whether the
9  FBI Disclosures are relevant to the case.  Answering that question in
10  the affirmative, we next consider whether we should ignore the
11  disclosures—resolving the merits based on the record as it existed at
12  the time of Mr. Florez’s FOIA request—or remand the case to allow
13  the District Court to weigh the significance of the documents in the
14  first instance.  Our precedent, judicial efficiency, and common sense
15  all militate towards the latter and we therefore remand the case to
16  the District Court.
‐12‐
FLOREZ V. CIA
1  A.  Relevance
2  Due to issues of timing, the District Court below never had
3  the opportunity to weigh the significance of the FBI Disclosures and,
4  accordingly, on appeal, “we lack the benefit of an evaluation of this
5  issue by the district court.”  Official Comm. of Unsecured Creditors of
6  WorldCom, Inc. v. SEC, 467 F.3d 73, 79 (2d Cir. 2006) (Sotomayor, J.).
7  We therefore limit our inquiry at this juncture to whether the
8  documents are relevant to the merits of this appeal, such that we
9  need consider whether to accord the District Court the opportunity
10  to assess them in the first instance.  See Eric M. Berman, P.C. v. City of
11  New York, 796 F.3d 171, 175 (2d Cir. 2015) (per curiam) (“[I]t is this
12  Court’s usual practice to allow the district court to address
13  arguments in the first instance.” (internal quotation marks omitted));
14  see also, e.g., United States v. Salameh, 152 F.3d 88, 159 (2d Cir. 1998)
15  (per curiam) (concluding that the “best solution” for evaluating
16  “newly discovered evidence” was for such evidence to “be
‐13‐
FLOREZ V. CIA
1  addressed . . . by the district court first”), cert. denied, 526 U.S. 1044
2  (1999).
3  “Evidence is relevant if: (a) it has any tendency to make a fact
4  more or less probable than it would be without the evidence; and (b)
5  the fact is of consequence in determining the action.”  Fed. R. Evid.
6  401.  See also United States v. Certified Envtl. Servs., Inc., 753 F.3d 72, 90
7  (2d Cir. 2014) (“[T]he definition of relevance under Fed. R. Evid. 401
8  is very broad.”).  More briefly stated, evidence is relevant if it has
9  “appreciable probative value.”  Relevant, Black’s Law Dictionary
10  (10th ed. 2014); see also United States v. Litvak, 808 F.3d 160, 179–80
11  (2d Cir. 2015).  “Relevance is a legal determination.”  United States v.
12  Staniforth, 971 F.2d 1355, 1358 (7th Cir. 1992) (Posner, J.) abrogated on
13  other grounds by United States v. Wells, 519 U.S. 482 (1997).
14  Conversely, it is “the province of the finder of fact to determine
15  what weight to accord” such relevant evidence.  Jim Beam Brands Co.
16  v. Beamish & Crawford Ltd., 937 F.2d 729, 736 (2d Cir. 1991).  Accord
‐14‐
FLOREZ V. CIA
1  Barefoot v. Estelle, 463 U.S. 880, 898 (1983) (“[T]he rules
2  of evidence generally extant at the federal and state levels anticipate
3  that relevant, unprivileged evidence should be admitted and its
4  weight left to the factfinder, who would have the benefit of cross‐
5  examination and contrary evidence by the opposing party.”).
6  We conclude that the FBI Disclosures are relevant to the
7  present Glomar inquiry.  At minimum, the FBI Disclosures are
8  germane to the CIA’s asserted rationale for asserting a Glomar
9  response, which is that confirming the existence or non‐existence of
10  responsive records would confirm either the Agency’s interest or
11  disinterest in Dr. Florez as an intelligence asset.  Specifically, the
12  documents appear to include the following revelations: (1) the FBI
13  investigated Dr. Florez’s background and tracked his career
14  development, official activities, and international relocations, see,
15  e.g., CIA Ltr., Ex. A at 13, 27, 32, 36, 45–46; id., Ex. B at 1; (2) the FBI
16  cultivated informants in order to obtain information concerning
‐15‐
FLOREZ V. CIA
1  Dr. Florez, including material which pertained to both his
2  professional and personal conduct, see, e.g., id., Ex. A at 6, 16–17, 19,
3  21, 23, 29, 35, 45–46; and (3) several other government departments
4  and agencies provided to or received from the FBI information
5  concerning Dr. Florez, see, e.g., id., Ex. A at 25 (Department of State;
6  Immigration & Naturalization Service (“INS”)), 27–28 (Department
7  of State), 34–35 (Department of State; Navy’s Office of Naval
8  Intelligence (“ONI”); Air Force’s Office of Special Investigations
9  (“OSI”); Army’s Chief of Staff for Intelligence (“ACSI”)), 47 (same);
10  id., Ex. B at 1 (INS).
11  These public disclosures have appreciable probative value in
12  determining, under “the record as a whole,” “whether the
13  justifications set forth in the [CIA’s] declaration are logical and
14  plausible in this case.”  Ctr. for Constitutional Rights, 765 F.3d at 168.
15  The CIA’s declaration relies heavily on the import of masking the
16  government’s intelligence interest (if any) in Dr. Florez and in
‐16‐
FLOREZ V. CIA
1  maintaining complete secrecy as to whether any intelligence
2  activities were focused on him.  Though the FBI Disclosures do not
3  reveal the CIA’s activities or involvement, they appear to suggest
4  that multiple government departments and agencies were
5  investigating, monitoring, and had an intelligence interest in
6  Dr. Florez, and that the FBI cultivated informants to gather
7  information about him.  This now‐public information may bear on
8  the CIA’s position that the mere acknowledgement that it does or
9  does not have possession of documents that reference Dr. Florez
10  would harm the national security, or otherwise disclose Agency
11  methods, functions, or sources.6
6  Although the release of information from a third party agency may more
directly bear upon whether another agency’s revelation of the existence or
nonexistence of records “reasonably could be expected to result in damage to the
national security,” 75 Fed. Reg. 707, 707 (Dec. 29, 2009), the determinative
consideration under Exemption 1, there is no obvious reason why such third
party disclosures cannot, in certain instances, likewise permit an inference
contradicting an asserting agency’s Glomar response under Exemption 3.  Indeed,
in this case, beyond a separate boilerplate recitation of the Exemption 3
framework, see Joint App’x at 54‐56, the CIA has proffered a single general
rationale with respect to both Exemptions.  See Joint App’x at 43‐46.  We leave it
to the District Court, in the first instance, to assess “on the whole record”
‐17‐
FLOREZ V. CIA
1  The Dissent disagrees that the FBI Disclosures even might bear
2  on the sufficiency of the CIA’s Glomar response and therefore
3  concludes that we should deem those disclosures irrelevant.  See
4  Dissent at 3‐11.  With respect to our dissenting colleague, we simply
5  diverge on this point.  Whereas the Dissent casually dismisses the
6  FBI Disclosures as “disclos[ing] little regarding Dr. Florez,” see
7  Dissent at 5, we believe the documents contain disclosures that bear
8  upon whether the CIA is able to carry its burden in this case, to wit,
9  “whether on the whole record the Agency’s judgment objectively
10  survives the test of reasonableness, good faith, specificity, and
11  plausibility.”  Gardels v. CIA, 689 F.2d 1100, 1105 (D.C. Cir. 1982).
12  The Dissent attempts to downplay the scope of the FBI
13  Disclosures at every turn, shrugging them off as revealing nothing
14  more than “that the FBI maintained some interest in Dr. Florez for
15  some period of time.”  See Dissent at 11.  But to be clear, the
whether, in light of the recent FBI Disclosures, this rationale “objectively survives
the test of reasonableness, good faith, specificity, and plausibility.”  Gardels v.
CIA, 689 F.2d 1100, 1105 (D.C. Cir. 1982).
‐18‐
FLOREZ V. CIA
1  disclosures in fact reveal a wealth of information, including that the
2  FBI maintained an active interest in Dr. Florez for well over a
3  decade, tracking the development of his career, including his foreign
4  deployments and travel on behalf of the Cuban government in
5  Europe, documenting his familial affiliations and personal affairs,
6  and taking a particular interest in the fact he had grown
7  disillusioned with the communist regime in Cuba and contemplated
8  defection to the United States.  These findings were shared with a
9  myriad of other agencies, including, inter alia, the Department of
10  State, the Navy’s Office of Naval Intelligence, the Army’s Chief of
11  Staff for Intelligence, and the Air Force’s Office of Special
12  Investigations, in addition to being circulated to the FBI’s Foreign
13  Liaison Desk and FBI legal attachés in Madrid and Paris.7  We
14  believe this information would be probative to a reasonable finder of
7  The FBI Disclosures sometimes refer to these legal attachés as “legats.”  See,
e.g., FBI Disclosures at 40.
‐19‐
FLOREZ V. CIA
1  fact attempting to discern the “reasonableness, good faith,
2  specificity, and plausibility” of the CIA’s current Glomar response.
3  Rather than grapple with the full scope of the disclosures, the
4  Dissent fixates on the fact that the disclosures emanate from the FBI,
5  rather than the CIA.  Although apparently hesitant to plainly say as
6  much, the Dissent essentially argues that, under the official
7  acknowledgment doctrine, the disclosures of other federal
8  agencies—regardless of the extent to which they bear on the validity
9  of another agency’s Glomar rationale—are never relevant and must
10  be wholly disregarded.  See Dissent at 12‐15 & n.7.  This conclusion
11  confuses the act of waiver—which we uniformly recognize as a
12  privilege reserved to the agency asserting a Glomar response—with
13  an agency’s independent obligation to “carry its burden by
14  submitting declarations giving reasonably detailed explanations
15  why any withheld documents fall within an exemption,” Ctr. For
16  Constitutional Rights, 765 F.3d at 166 (internal quotation marks
‐20‐
FLOREZ V. CIA
1  omitted), a burden which can only be carried when the agency’s
2  declarations “are not called into question by contradictory evidence
3  in the record.”  Elec. Privacy Info. Ctr. v. Natʹl Sec. Agency, 678 F.3d
4  926, 931 (D.C. Cir. 2012).  In other words, a third party agency’s
5  disclosures cannot waive the asserting agency’s right to a Glomar
6  response, but such disclosures may well shift the factual
7  groundwork upon which a district court assesses the merits of such
8  a response.8
8  Indeed, the Dissent appears to recognize as much, repeatedly explaining why
these particular disclosures supposedly do not bear upon the CIA’s Glomar
rationale.  For instance, the Dissent touts the fact that the FBI Disclosures “do not
even mention the CIA,” Dissent at 3, or “even discuss the CIA or its activities,”
Dissent at 8.  Accordingly, the “documents here . . . are simply not helpful in
assessing the logic and plausibility” of the Glomar response at issue.  Dissent at 5.
See also Dissent at 11‐12 (“[T]hese documents . . . are simply not relevant to the
question whether the CIA’s justification for its Glomar response in this case is
plausible and makes sense” (emphasis in original)).  This tacit acknowledgment
that certain disclosures from a third party agency might weigh on the validity of
a Glomar response (i.e., those expressly referring to the asserting agency or its
activities) makes all the more puzzling both the Dissent’s refusal to allow the
District Court to weigh the facts in the first instance (as the Dissent itself has
plainly done) and its insistence on propagating a per se rule barring consideration
of third party disclosures on the sufficiency of an agency’s Glomar response.
‐21‐
FLOREZ V. CIA
1  The official acknowledgment doctrine prohibits agencies from
2  “provid[ing] a Glomar response when the existence or nonexistence
3  of the particular records covered by the Glomar response has been
4  officially and publicly disclosed.”  Wilner, 592 F.3d at 70.  This
5  waiver is limited only to official and public disclosures made by the
6  same agency providing the Glomar response, and therefore does not
7  “requir[e] [the agency] to break its silence” as a result of “statements
8  made by another agency.”  Frugone v. CIA, 169 F.3d 772, 775 (D.C.
9  Cir. 1999) (refusing to “treat the statements of the [Office of
10  Personnel Management] . . . as tantamount to an official statement of
11  the CIA”).
12  But we do not impute the FBI’s decision to disclose
13  information about Dr. Florez to the CIA, or suggest that the FBI
14  Disclosures necessarily preclude the CIA’s right to assert a Glomar
15  response.  See Wilson v. CIA, 586 F.3d 171, 187 (2d Cir. 2009)
16  (declining to “infer official disclosure of information classified by the
‐22‐
FLOREZ V. CIA
1  CIA from . . . [the] release of information by another agency”).
2  Rather, we simply conclude that the FBI Disclosures are relevant
3  evidence—unavailable to the District Court at the time of its initial
4  decision—bearing upon the sufficiency of the justifications set forth
5  by the CIA in support of its Glomar response.  Put simply, the official
6  acknowledgment doctrine has no impact on our opinion in this case.
7  The Dissent’s exclusive reliance on the official acknowledgement
8  doctrine, to create out of whole cloth a rule limiting the evidence a
9  district court may consider in a Glomar inquiry, only serves to
10  demonstrate that it is promoting a solution of no applicability to this
11  case. 9
9 The Dissent attempts to extrapolate this limitation from the “animating
principles” of the official acknowledgment doctrine, which, it contends, bar the
“‘anomalous result’ that disclosures by one agency could open the door to
compelled disclosure by another.”  See Dissent at 15 n.7 (quoting Frugone, 169
F.3d at 775).  Suffice to say, we do not believe that allusion to the “animating
principles” of an inapplicable doctrine serves to vindicate the Dissent’s proposed
rule.  Moreover, as already explained, this categorical limitation is at odds with
the Dissent’s own acknowledgment that certain agency disclosures might, in
some hypothetical instances, lead to disclosure by another agency.  See, e.g.,
Dissent at 13.
‐23‐
FLOREZ V. CIA
1  Rather than place an arbitrary limitation on the range of
2  evidence a district court may consider in assessing the sufficiency of
3  an agency affidavit filed in support of a Glomar response, our cases
4  instruct that we accord “substantial weight” to such affidavits, but
5  only “provided [that] the justifications for nondisclosure are not
6  controverted by contrary evidence in the record . . . .”  Wilner, 592
7  F.3d at 68 (citation omitted).  See also Elec. Privacy Info. Ctr., 678 F.3d
8  at 931 (district courts, in Glomar case, may grant summary judgment
9  on the basis of agency affidavits “if they are not called into question
10  by contradictory evidence in the record”).  Indeed, categorically
11  excluding public documents as evidence when reviewing a Glomar
12  response flies in the face of our own instruction that “[i]n evaluating
13  an agency’s Glomar response . . . [t]he court should attempt to create
14  as complete a public record as is possible.”  Wilner, 592 F.3d at 68
15  (internal quotation marks omitted).  It defies reason to instruct a
16  district court to deliberately bury its head in the sand to relevant and
‐24‐
FLOREZ V. CIA
1  contradictory record evidence solely because that evidence does not
2  come from the very same agency seeking to assert a Glomar response
3  in order to avoid the strictures of FOIA.  See Gardels, 689 F.2d at 1105
4  (“The test is not whether the court personally agrees in full with the
5  CIA’s evaluation of the danger—rather, the issue is whether on the
6  whole record the Agencyʹs judgment objectively survives the test of
7  reasonableness, good faith, specificity, and plausibility in this field
8  of foreign intelligence in which the CIA is expert and given by
9  Congress a special role.” (emphasis added)).
10  Having determined that the FBI Disclosures are relevant to the
11  merits of this case, we briefly address why remand is appropriate in
12  this instance.
13  B.  Remand
14  Although we conclude that the FBI documents are relevant to
15  this case, our precedent nonetheless permits us to set aside the FBI
16  Disclosures by adhering to the so‐called “general rule” that “a FOIA
‐25‐
FLOREZ V. CIA
1  decision is evaluated as of the time it was made and not at the time
2  of a court’s review,” N.Y. Times, 756 F.3d at 110 n.8.    In our view,
3  however, departure from that practice is warranted in this instance.
4  Indeed, having now found the FBI Disclosures relevant to the
5  sufficiency of the asserted Glomar rationale, the CIA asks us to
6  proceed in this precise manner.  See CIA Ltr. at 3 n.2.10
7  First, the policy underpinning the general rule does not apply
8  here.  As one of our sister circuits has explained, “[t]o require an
9  agency to adjust or modify its FOIA response based on post‐
10  response occurrences could create an endless cycle of judicially
11  mandated reprocessing each time some circumstance changes.”
12  Bonner v. Dep’t of State, 928 F.2d 1148, 1152 (D.C. Cir. 1991).  This
13  case features no such judicially mandated reprocessing, as
10 The agency unambiguously stated that if we “were to determine that the FBI
disclosures are relevant to the issues on appeal,” it would “request[] that this
case be remanded to the district court to allow the CIA to submit additional
declarations addressing the FBI disclosures.”  See CIA Ltr. at 3 n.2.  Having so
determined, and for the additional reasons detailed herein, we accede to the
agency’s request.
‐26‐
FLOREZ V. CIA
1  Mr. Florez, not the courts, requested that the CIA modify its FOIA
2  response in light of the FBI Disclosures.  Without being directed to
3  do so, the CIA then reviewed those documents and determined not
4  to alter its response to Mr. Florez’s FOIA request after due
5  consideration.  See CIA Ltr. at 1 (“The CIA has reviewed [the FBI
6  Disclosures] and informed [Mr.] Florez’s counsel that they do not
7  alter . . . the CIA’s response . . . .”).  Thus, the CIA has already
8  voluntarily undertaken and completed any “reprocessing” that
9  could arise from remanding the case to allow the District Court to
10  consider the FBI Disclosures.11
11  Second, consideration of the FBI Disclosures is “the most
12  sensible approach” in this case.  N.Y. Times, 756 F.3d at 110 n.8
11 Indeed, that is likely why the agency itself asks us to remand the case to the
District Court, if we find the FBI Disclosures relevant to the issues on appeal.  See
CIA Ltr. at 3 n.2.  Although the CIA has indicated that it may wish to submit
additional declarations in support of its Glomar response on remand, such
litigation is distinct from an agency’s often‐lengthy processing of FOIA requests.
See Adam Cohen, The Media That Need Citizens: The First Amendment and the Fifth
Estate, 85 S. Cal. L. Rev. 1, 64 (2011) (describing agencies’ “generally lengthy
processing delays” of FOIA requests).
‐27‐
FLOREZ V. CIA
1  (rejecting the government’s argument “that we cannot consider any
2  official disclosures made after the District Court’s opinion,” and
3  concluding that “[t]aking judicial notice” of “ongoing disclosures by
4  the Government made in the midst of FOIA litigation” is “the most
5  sensible approach”); accord ACLU v. CIA, 710 F.3d 422, 431 (D.C. Cir.
6  2013) (taking notice of statements post‐dating district court’s grant
7  of summary judgment).  If we were to proceed to the merits, and
8  therefore potentially affirm the decision of the District Court,
9  without considering the FBI Disclosures, we would accomplish little
10  more than consign Mr. Florez to filing a fresh FOIA request,
11  beginning the process anew with the FBI Disclosures in hand.  Such
12  an outcome makes little sense and would merely set in motion a
13  multi‐year chain of events leading inexorably back to a new panel of
14  this Court considering the precise question presented here, perhaps
15  in about two‐and‐a‐half years (Mr. Florez’s FOIA request was
16  submitted in November 2013).  This delay would not serve the
‐28‐
FLOREZ V. CIA
1  purposes of FOIA or the interests of justice, and it is inefficient to
2  send Mr. Florez back to the end of the line.12  Because the CIA has
3  already reviewed the FBI documents and reaffirmed its Glomar
4  response, we know how the CIA would respond to Mr. Florez’s
5  renewed request, and there is no reason we should not take into
6  account the reality in which this action proceeds.13
7  Third, remanding the case is in keeping with our general
8  policy that the trial court should consider arguments—and weigh
9  relevant evidence—in the first instance.  See Quinones on Behalf of
10  Quinones v. Chater, 117 F.3d 29, 36 (2d Cir. 1997) (“As the [factfinder]
11  did not address this evidence, we think it best to remand the case so
12  that he can consider in the first instance what weight to accord it.”);
12 See Staff of H. Comm. on Oversight and Gov’t Reform, 114th Cong., FOIA Is
Broken: A Report 36 (2016) (“Delays waste time and taxpayer money.”); Michael
E. Tankersley, How the Electronic Freedom of Information Act Amendments of 1996
Update Public Access for the Information Age, 50 Admin. L. Rev. 421, 425 (1998)
(“Despite the intention of the FOIA, the public’s access to government
information is inefficient, ineffective, and costly.” (internal quotation marks
omitted)).
13 Cf. Andrew Christy, The ACLU’s Hollow FOIA Victory Over Drone Strikes, 21
Geo. Mason L. Rev. 1, 8 (2013) (noting a “startling disconnect between reality and
the law in Glomar cases”).
‐29‐
FLOREZ V. CIA
1  Eric. M. Berman, P.C., 796 F.3d at 175; Salameh, 152 F.3d at 159; accord
2  Sprint/United Mgmt. Co. v. Mendelsohn, 552 U.S. 379, 387 (2008)
3  (“Rather than assess the relevance of the evidence itself and conduct
4  its own balancing of its probative value and potential prejudicial
5  effect, the Court of Appeals should have allowed the District Court
6  to make these determinations in the first instance, explicitly and on
7  the record.”); Pullman‐Standard v. Swint, 456 U.S. 273, 293 (1982)
8  (chastising the Court of Appeals for “fail[ing] to remand for further
9  proceedings” after determining that “the District Court had failed to
10  consider relevant evidence” and instead making “its own
11  determinations”).
12  In sum, proceeding to decision while willfully ignoring
13  relevant materials would breed judicial inefficiency and produce an
14  outcome contrary to that which might result from consideration of
15  additional materials that—through no fault of Mr. Florez’s—were
16  unavailable to him at the time the FOIA request was made.
‐30‐
FLOREZ V. CIA
1  C.  Jacobson Remand
2  In the interests of judicial economy and orderly resolution of
3  this matter, we find prudent a limited remand to the District Court
4  pursuant to our practice under United States v. Jacobson, 15 F.3d 19,
5  22 (2d Cir. 1994).  The remand permits the District Court to
6  reconsider its prior conclusion in light of the FBI Disclosures, and
7  any additional materials it permits the parties to submit, see N.Y.
8  Times, 756 F.3d at 110 n.8 (explaining that the panel granted “the
9  Government’s request for an opportunity to submit new material
10  concerning public disclosures made after the District Court’s
11  decision”), and then return its determination to us for consideration
12  without the need for a new notice of appeal, briefing schedule, and
13  reassignment to a new panel unfamiliar with the case.  See, e.g., N.Y.
14  State Citizens’ Coal. for Children v. Velez, 629 F. App’x 92, 94 (2d Cir.
15  2015) (summary order) (remanding pursuant to Jacobson “[b]ecause
16  th[e] issue was not raised in the district court,” and “we conclude
‐31‐
FLOREZ V. CIA
1  that it should be addressed in the first instance there”); United States
2  v. Persad, 607 F. App’x 83, 84 (2d Cir. 2015) (summary order)
3  (remanding pursuant to Jacobson “to address the disputed issue of
4  Vermont law and practice in the first instance, and to conduct any
5  further fact‐finding that may be required”); Weifang Xinli Plastic
6  Prods. Co. v. JBM Trading Inc., 553 F. App’x 42, 44 (2d Cir. 2014)
7  (summary order) (remanding pursuant to Jacobson “for the district
8  court to supplement the record”).
9  Accordingly, we remand to the District Court with
10  instructions to enter an order stating whether its prior conclusion
11  that the CIA adequately justified its Glomar response must be
12  revised in light of the FBI Disclosures and any post‐remand
‐32‐
FLOREZ V. CIA
1  submissions.14  Within thirty days after such entry, either party may
2  restore jurisdiction to this panel by filing a letter with the Clerk of
3  this Court; this letter, not to exceed twenty double‐spaced pages,
4  should set forth the grounds for claiming error in the District Court’s
5  decision and attach a copy of the order.  Upon the filing of such a
6  letter, the opposing party may file a response of the same maximum
7  length within fourteen days.  Oral argument will be scheduled at the
8  panel’s discretion.  If neither party files an initial letter within thirty
9  days of the order’s entry, appellate jurisdiction will be restored
10  automatically, and an order affirming the District Court will issue
11  immediately.
14 To be clear, we unequivocally pass no judgment on the sufficiency of the
agency’s rationale at this juncture.  Nor do we presume to tell the District Court
what weight or significance it must attach to the FBI Disclosures.  Further, we
note that Congress has recently passed—and the President signed into law—the
FOIA Improvement Act of 2016.  See FOIA Improvement Act of 2016, Pub. L. No.
114‐185, 130 Stat. 538 (2016).  We express no view as to the effect, if any, of that
Act upon FOIA law generally or the CIA’s Glomar response in this case.  We
leave these issues to the District Court, equipped with the relevant facts, in the
first instance.
‐33‐
FLOREZ V. CIA
1  CONCLUSION
2  We conclude that the FBI Disclosures are relevant to the issues
3  raised in this appeal and that those documents should be considered
4  in this case.  Accordingly, we REMAND the case to the District
5  Court with instructions to enter an order that states whether its prior
6  conclusion that the CIA adequately justified its Glomar response
7  must be revised in light of the FBI Disclosures and any post‐remand
8  submissions.  Either party may restore appellate jurisdiction by
9  filing a letter with the Clerk of this Court, as prescribed above.  In
10  the interests of judicial economy, any such reinstated appeal will be
11  assigned to this panel.  The mandate shall issue forthwith.
‐34‐
1 DEBRA ANN LIVINGSTON, Circuit Judge, dissenting:
2 I  respectfully  dissent  because  the  majority’s  decision  is,  in  my view,  both
3 legally  erroneous  and  likely  to  mislead  other  courts  in  future  Freedom  of
4 Information  Act  (“FOIA”)  litigation.    The  majority  does  not  reach  the  merits  of
5 this  appeal,  which  arises  from  a  FOIA  request  by  Sergio  Florez,  who  seeks
6 records  from  the  Central  Intelligence  Agency  (“CIA”)  concerning  his  deceased
7 father,  Dr.  Armando  J.  Florez  (“Dr.  Florez”),  a  Cold  War‐era  Cuban  diplomat
8 who  ultimately  defected  to  the  United  States.    Instead,  it  determines  that
9 declassified documents concerning Dr. Florez that were released by the Federal
10 Bureau of Investigation (“FBI”) during the pendency of this appeal are relevant
11 to  the  CIA’s  position  (reaffirmed  after  review  of  the  FBI  documents)  that  the
12 existence  or  nonexistence  of  responsive  records  in  the  CIA’s  possession
13 constitutes  information  exempt  from  disclosure  pursuant  to  FOIA,  rendering  a
14 Glomar  response  appropriate.1    Maj.  Op.  at  15‐17.    The  majority  remands  to  the
1  This  Circuit  joined  the  D.C.,  First,  Seventh,  and  Ninth  Circuits  in  recognizing
the  propriety  of  a  Glomar  response  in  2009.    As  this  Court  then  noted,  “[t]he  Glomar
doctrine  is  well  settled  as  a  proper  response  to  a  FOIA  request  because  it  is  the  only
way in which an agency may assert that a particular FOIA statutory exemption covers
the  ‘existence  or  nonexistence  of  the  requested  records’  in  a  case  in  which  a  plaintiff
seeks such records.”  Wilner v. N.S.A., 592 F.3d 60, 68 (2d Cir. 2009) (quoting Phillippi v.
C.I.A.,  546  F.2d  1009,  1012  (D.C. Cir.  1976)).    The  Court  “join[ed]  our  sister  Circuits  in
holding that ‘an agency may refuse to confirm or deny the existence of records where to
1
1 district  court  for  that  court  to  consider,  in  the  first  instance,  whether  these  FBI
2 disclosures  affect  its  conclusion  that  the  CIA’s  explanation  for  invoking  FOIA
3 Exemptions  (b)(1)  and  (b)(3)  and  declining  to  confirm  or  deny  the  existence  of
4 responsive records appears “logical and plausible” and is thus sufficient.  Id. at
5 15 (quoting Ctr. for Constitutional Rights v. C.I.A., 765 F.3d 161, 168 (2d Cir. 2014));
6 see  Wilner,  592  F.3d  at  69‐70,  73  (noting  that  in  evaluating  an  agency’s  Glomar
7 response,  agency  affidavits  are  to  be  afforded  “substantial  weight”  and  are
8 sufficient when those affidavits describe the justifications for nondisclosure with
9 “reasonably  specific  detail”  and  the  basis  for  invoking  an  exemption  “appears
10 logical or plausible”).
11 Respectfully,  it  is  the  legal  determination  that  the  FBI  disclosures  are
12 relevant to the disposition of this matter with which I disagree.  I conclude that
13 the Government is correct in its contention that the FBI disclosures “do not bear
14 on this Court’s consideration of the issues raised on appeal,” Gov’t Letter Br. 3,
15 so that there is no basis in FOIA or the cases construing it for the remand that the
answer the FOIA inquiry would cause harm cognizable under a[ ] FOIA exception.’”  Id.
(second  alteration  in  original)  (quoting  Gardels  v.  CIA,  689  F.2d  1100,  1103  (D.C.  Cir.
1982)).
2
1 majority directs.2  Accordingly (and unlike the majority) I would reach the merits
2 and would affirm the judgment of the district court.
3 *  *  *
4 At the start, the FBI disclosures at issue, made pursuant to a separate FOIA
5 request  by  Florez  to  the  FBI,  do  not  even  mention  the  CIA,  much  less  the
6 existence or nonexistence of a classified relationship between Dr. Florez and the
7 CIA, or the existence or nonexistence of Agency records regarding him.  In such
8 circumstances, it is difficult to discern (to say the least) how these FBI documents
9 could  affect,  in  any  way,  the  adequacy  of  the  CIA’s  showing  (supported  by
10 declaration) that its Glomar response to Florez’s FOIA request was appropriate —
11 that information regarding the existence or nonexistence of records in the CIA’s
12 possession  is  exempt  from  disclosure  under  two  separate  FOIA  exemptions.
13   The  majority  principally  asserts  that  the  FBI  disclosures  may  call  into
14 question whether revealing the existence or nonexistence of records in the CIA’s
In remanding to the district court, the majority suggests that it is proceeding “in
2
[the] precise manner” requested by the CIA.  Maj. Op. at 26.  This is incorrect.  The CIA
has  asserted that the  FBI’s disclosures “do  not  affect  the disposition of  this  case,” that
the  FBI’s  decision  to release information  regarding  Dr.  Florez “does not cast doubt  on
the  propriety  of  the  CIA’s  claimed  exemptions,”  and  that,  accordingly,  the  FBI
documents  “do not bear on  this Court’s consideration of the  issues  raised  on  appeal.”
Gov’t Letter Br. 2‐3.  The Government requests remand only in a footnote, id. at 3 n.2,
and  only  in  the  event  that  this  Court  rejects,  as  it  has,  the  CIA’s  position  that  the  FBI
disclosures  lack  “any  bearing  on  this  Court’s  consideration  of  the  issues  raised  in  this
appeal,” id. at 1.
3
1 possession relevant to Dr. Florez reasonably could be expected to result in harm
2 to the national security.3  Maj. Op. at 17 & n.6.  The FBI records, however, neither
3 address  nor  cast  light  on  the  national  security  harms  that  the  CIA  relied  on
4 before  the  district  court  in  asserting  its  entitlement  to  FOIA  Exemption  (b)(1):
5 inter alia, that confirmation of the existence or nonexistence of responsive records
6 reasonably  could  be  expected  to  cause  damage  to  the  national  security  by
7 disclosing  “whether  or  not  the  CIA  has  or  had  an  intelligence  interest  in  [Dr.]
8 Florez  or  his  associates,”  “whether  or  not  the  CIA  engaged  in  intelligence
9 operations  involving  him,  and  the  location  of  those  operations,”  and  whether
10 “the  CIA  maintained  any  human  intelligence  sources  related  to  an  interest  in
11 [Dr.]  Florez”  —  the  public  revelation  of  which  could  jeopardize  both  human
12 intelligence  sources  and  the  Agency’s  credibility  in  maintaining  them.    See  J.A.
13 49‐52 (emphases added).
14 These  are  significant  national  security  concerns.    As  the  D.C.  Circuit  has
15 repeatedly noted, sources abroad, fearing retaliation against themselves or family
16 and  friends,  “often  refuse  to  aid  the  CIA  absent  assurances  of  confidentiality”
3  As  pertinent  here,  FOIA  Exemption  (b)(1),  see  5  U.S.C.  §  552(b)(1),  one  of  the
two  separate  exemptions  on  which  the  CIA’s  Glomar  response  was  based,  requires  a
showing  that  confirming  or  denying  the  existence  of  responsive  records  “reasonably
could be expected to result in damage to the national security,” Exec. Order No. 13526,
75 Fed. Reg. 707, 707 (Dec. 29, 2009).
4
1 that  logically  must  be  honored  “even  decades  after  the  death  of  the  foreign
2 national,” lest the Government’s substantial interest in the effective operation of
3 its  foreign  intelligence  service  be  thwarted.    Wolf  v.  C.I.A.,  473  F.3d  370,  376‐77
4 (D.C.  Cir.  2007);  see  also  Fitzgibbon  v.  C.I.A.,  911  F.2d  755,  761  (D.C.  Cir.  1990)
5 (noting that “[i]f potentially valuable intelligence sources come to think that the
6 Agency will be unable to maintain the confidentiality of its relationship to them,
7 many  could  well  refuse  to  supply  information  to  the  Agency  in  the  first  place”
8 (emphasis  omitted)  (quoting  Sims  v.  C.I.A.,  471  U.S.  159,  175  (1985))).    The  FBI
9 documents here — which, notwithstanding the majority’s claim to the contrary,
10 disclose little regarding Dr. Florez and say nothing at all about any connection to
11 the CIA — are simply not helpful in assessing the logic and plausibility of such
12 concerns in the present case.  Indeed, the majority’s claim to the contrary hinges
13 on  reframing  the  CIA’s  asserted  national  security  interest  as  involving  a
14 generalized concern with “masking the government’s intelligence interest (if any)
15 in  Dr.  Florez”  —  a  reframing  that,  however  subtle,  simply  gainsays  the
16 significant  national  security  concerns  associated  with  and  peculiar  to  the
17 effective  operation  of  this  country’s  foreign  intelligence  service.    Maj.  Op.  at  17
18 (emphasis added).
5
1 At any rate, all this is somewhat beside the point.  For as it turns out, only
2 one of the two exemptions on which the district court based its decision (each of
3 which  provides  a  separate  and  independent  basis  for  a  Glomar  response)  even
4 requires  a  showing  that  confirming  or  denying  the  existence  of  responsive
5 records  reasonably  could  be  expected  to  result  in  damage  to  the  national
6 security.  See 5 U.S.C. § 552(b)(1); see also Exec. Order No. 13526, 75 Fed. Reg. 707,
7 707  (Dec.  29,  2009).    The  other,  FOIA  Exemption  (b)(3),  provides  simply  that
8 FOIA’s  disclosure  requirements  do  not  apply  to  matters  “specifically  exempted
9 from  disclosure  by  statute.”    5  U.S.C.  §  552(b)(3).    As  the  Supreme  Court  has
10 stated,  this  exemption  “applies  to  records  that  any  other  statute  exempts  from
11 disclosure,  thus  offering  Congress  an  established,  streamlined  method  to
12 authorize  the  withholding  of  specific  records  that  FOIA  would  not  otherwise
13 protect.”   Milner  v.  Dep’t  of  Navy, 131  S.  Ct.  1259, 1271  (2011)  (citation  omitted).
14 The sole issue for decision regarding the applicability of FOIA Exemption (b)(3),
15 moreover,  as  we  have  noted,  “is  the  existence  of  a  relevant  statute  and  the
16 inclusion of withheld material within the statute’s coverage.”  Wilner, 592 F.3d at
17 72  (quoting  Ass’n  of  Retired  R.R.  Workers,  Inc.  v.  U.S.  R.R.  Ret.  Bd.,  830  F.2d  331,
18 336 (D.C. Cir. 1987)).
6
1 Both  statutory  provisions  on  which  the  district  court  relied  —  Section
2 102(A)(i)(1)  of  the  National  Security  Act  of  1947,  as  amended,  50  U.S.C.  §
3 3024(i)(1), pursuant to which the Director of National Intelligence “shall protect
4 intelligence  sources  and  methods  from  unauthorized  disclosure,”  and  Section  6
5 of  the  Central  Intelligence  Agency  Act  of  1949,  as  amended,  50  U.S.C.  §  3507,
6 exempting  the  CIA  specifically  from  the  provisions  of  any  law  requiring  the
7 disclosure  of  the  functions  of  Agency  personnel  —  qualify  as  statutes  of
8 exemption  (a  point  Florez  does  not  dispute  on  appeal).    In  such  circumstances,
9 our  inquiry  is  limited  to  the  simple  question  whether  the  withheld  information
10 “falls within the statute.”4  Larson, 565 F.3d at 868; accord Wilner, 592 F.3d at 72.
4   The  majority  seriously  downplays  the  significance  of  the  CIA’s  reliance  on
FOIA  Exemption  (b)(3),  contending  that  “the  CIA  has  proffered  a  single  general
rationale  with  respect  to  both  Exemptions.”    Maj.  Op.  18  n.6.    This  is  incorrect.    The
CIA’s Exemption (b)(3) rationale focuses on the specific statutory provision at issue and
the  materials  it  protects  —  not  on  the  potential  effects  of  disclosure  on  the  national
security.  The declaration of Martha M. Lutz, Chief of the CIA’s Litigation Support Unit,
states specifically regarding the claimed exemption under the National Security Act, for
instance,  that  “acknowledging  the  existence  or  nonexistence  of  records  reflecting  a
classified  connection  to  the  CIA  would  reveal  information  that  concerns  intelligence
sources and methods, which the National Security Act is designed to protect.”  J.A. 55.
Once the  National  Security Act  has  been invoked pursuant to FOIA  Exemption (b)(3),
our inquiry focuses narrowly on the question “whether the withheld material relates to
intelligence sources and methods.”  Larson v. Dep’t of State, 565 F.3d 857, 865 (D.C. Cir.
2009);  see  also  Fitzgibbon,  911  F.2d  at  761  (noting  that  Exemption  (b)(3)  “differs  from
other  FOIA  exemptions  in  that  its  applicability  depends  less  on  the  detailed  factual
contents of specific documents; the sole issue for decision is the existence of a relevant
statute  and  the  inclusion  of  withheld  material  within  the  statute’s  coverage”  (quoting
7
1 Moreover,  regarding  the  National  Security  Act  exemption,  in  particular,  the
2 Supreme Court has recognized that its plain language (requiring the Director to
3 protect  intelligence  sources  and  methods  from  unauthorized  disclosure)  “may
4 not  be  squared  with  any  limiting  definition”  such  as  one  protecting  “only
5 confidential  or  nonpublic  intelligence  sources.”    Sims,  471  U.S.  at  169‐70,  173
6 (noting that Congress intended National Security Act exemption “to protect the
7 secrecy and integrity of the intelligence process” and that this Act commits broad
8 power to the Director “to control the disclosure of intelligence sources”).5  Given
9 that  the  FBI  disclosures  here  do  not  even  discuss  the  CIA  or  its  activities,  it  is
10 hard  to  fathom  how  these  disclosures  could  possibly  impact  the  logic  and
11 plausibility  of  the  CIA’s  representation  that  a  Glomar  response  is  appropriate
12 pursuant  to  FOIA  Exemption  (b)(3)  —  that  “acknowledging  the  existence  or
13 nonexistence  of  [CIA]  records  .  .  .  would  reveal  information”  likely  to  lead  to
14 unauthorized disclosures regarding its sources and methods and its clandestine
Ass’n  of  Retired  R.R.  Workers,  830  F.2d  at  336)).    The  majority  simply  elides  this
distinction between Exemptions (b)(1) and (b)(3).
5  See  also  Wolf,  473  F.3d  at  378  (noting  in  the  context  of  FOIA  Exemption  (b)(3)
that  the  Supreme  Court  “gives  even  greater  deference  to  CIA  assertions  of  harm  to
intelligence sources and methods under the National Security Act” then in the context
of  the  (b)(1)  exemption);  Students  Against  Genocide  v.  Dep’t  of  State,  257  F.3d  828,  835
(D.C. Cir. 2001) (same); Fitzgibbon, 911 F.2d at 766 (same).
8
1 intelligence  activities.    J.A.  55;  see  also  Gardels,  689  F.2d  at  1105  (regarding
2 Exemption  (b)(3),  “[t]he  test  is  not  whether  the  court  personally  agrees  in  full
3 with  the  CIA’s  evaluation  of  the  danger  —  rather,  the  issue  is  whether  on  the
4 whole  record  the  Agency’s  judgment  objectively  survives  the  test  of
5 reasonableness,  good  faith,  specificity,  and  plausibility  in  this  field  of  foreign
6 intelligence  in  which  the  CIA  is  expert  and  given  by  Congress  a  special  role.”).
7 The  majority  does  not  plumb  the  mystery  of  how  these  documents  could  be
8 relevant to the CIA’s Exemption (b)(3) showing, or even attempt to do so.6
6  The majority contends that the FBI documents reflect that “the FBI maintained
an active interest in Dr. Florez for well over a decade.”  Maj. Op. at 19.  Even if this were
the case, it in no way undercuts the CIA’s assertion that information as to the existence
or  nonexistence  of  documents  in  its  possession  reflecting  a  classified  connection  to  the
CIA constitutes information concerning intelligence sources and methods that is exempt
from FOIA disclosure by the National Security Act — an assertion to which this Court
owes deference.  See Wolf, 473 F.3d at 378; Students Against Genocide, 257 F.3d at 836.
At any rate, after careful review, not the “casual[]” one the majority inexplicably
charges me with, see Maj. Op. at 18, I read the FBI disclosures very differently.  Far from
establishing  the  FBI’s  “active”  interest  in  Dr.  Florez  and  providing  a  “wealth  of
information”  about  him,  see  Maj.  Op.  at  19,  these  documents,  which  total  under  60
pages amassed over ten years, offer precious little insight into Dr. Florez beyond basic
biographical  information  and  speculation  about  his  personal  life.    Nearly  half  of  the
documents  divulge  no  information  about  him  whatsoever.    Some  of  the  more  reliable
information concerning him, moreover, appears to come from two newspaper clippings
among  the  documents,  one  announcing  his  appointment  as  chargé  d’affaires  in
Washington, D.C. and the other his defection from the Castro regime.
To  be  sure,  the  FBI  maintained  a  file  on  Dr.  Florez  and  copied  certain  agencies
(not  including,  of  course,  the  CIA)  on  certain  documents.    Bureau  offices  on  occasion
9
1 The FBI documents say nothing about the CIA’s interest or lack of interest
2 in Dr. Florez, nor do they address Agency sources and methods or the functions
3 of  Agency  personnel  —  the  very  matters  protected  from  disclosure  by  the
4 exemptions  that  the  CIA  has  asserted.    I  thus  cannot  agree  that  these  records
5 even  potentially  affect  the  conclusion,  already  drawn  by  the  district  court,  that
6 the CIA has adequately shown that the claimed exemptions apply by providing
7 “explanations of potential harm to national security” that are “both ‘logical’ and
8 ‘plausible’”  and  by  demonstrating  that  “acknowledging  the  existence  or
9 nonexistence of the records [Florez] seeks could reasonably be expected to lead to
10 the  unauthorized  disclosure  of  intelligence  sources  and  methods  as  well  as
exchanged whatever information they had about him, particularly (and unsurprisingly,
given the FBI’s domestic counterintelligence orientation) when Dr. Florez was stationed
in  Washington,  D.C.  and,  years  later,  when  he  decided  to  defect  to  the  United  States.
The  fact  that  the  Bureau  periodically  communicated  the  scant  information  it  had
concerning Dr. Florez internally and with specified external agencies, however, hardly
reveals  the  kind  of  defined,  concrete  interest  that  could  even  conceivably  be  of
“appreciable  probative  value”  in  assessing  whether  the  CIA,  a  separate  agency  with
interests,  sources,  and  methods  of  its  own,  met  its  burden  in  justifying  its  Glomar
response.  Id. at 16.
The  majority  does  not  even  endeavor  to  set  out  the  string  of  logical  inferences
that  are  necessary  to  establish  the  relevance  of  this  material  to  the  CIA’s  assertion  of
FOIA Exemptions (b)(1) and (b)(3).  It cannot, and for a simple  reason.  The mere fact
that the FBI maintained some interest in a foreign diplomat who was stationed in this
country  for  a  period  and  who  eventually  defected  here  —  the  only  non‐conjectural
conclusion that one may reach from these documents — is simply not germane  to the
question  whether  the  CIA’s  invocation  of  FOIA  Exemptions  (b)(1)  and  (b)(3)  is
adequately supported.
10
1 clandestine  intelligence  activities,”  which  are  at  the  core  of  the  functions  of
2 Agency personnel.  Florez v. C.I.A., 2015 WL 728190, *6, *8 (S.D.N.Y. Feb. 19, 2015)
3 (quoting Wilner, 592 F.3d at 73).
4 *  *  *
5 The majority cannot explain how these FBI documents, which do not even
6 mention the CIA, much less any relationship between the CIA and Dr. Florez, are
7 relevant to assessing the logic and plausibility of the Agency’s justification for its
8 Glomar  response.    Faced  with  this  difficulty,  the  majority  faults  me  for  even
9 pointing out that the FBI documents do not mention the CIA, asserting that to do
10 so is inconsistent with my real position that the disclosures of one federal agency
11 “are never relevant and must be wholly disregarded” in assessing the propriety
12 of another agency’s Glomar response.  Maj. Op. 20 (emphasis added).  I take no
13 such position, however, as to hypothetical cases not presently before this panel,
14 nor  do  I  pronounce,  as  the  majority  repeatedly  charges,  “a  rule  limiting  the
15 evidence  a  district  court  may  consider  in  a  Glomar  inquiry.”    Id.  at  23.    I  do  no
16 more  than  conclude  (contrary  to  the  majority)  that  these  FBI  documents,
17 suggesting  (albeit  without  particulars,  and  to  a  limited  degree)  that  the  FBI
18 maintained  some  interest  in  Dr.  Florez  for  some  period  of  time,  are  simply  not
11
1 relevant to the question whether the CIA’s justification for its Glomar response in
2 this case is plausible and makes sense.
3 The  majority  also  charges  me  with  “exclusive  reliance  on  the  official
4 acknowledgment doctrine,” id. at 23, which it says I use to “propagat[e] a per se
5 rule  barring  consideration  of  third  party  disclosures  on  the  sufficiency  of  an
6 agency’s Glomar response,” id. at 22 n.8.  Again, I urge no such rule.  That said,
7 however, I cannot agree that this doctrine is not properly considered in assessing
8 the question whether these FBI documents are relevant to the CIA’s rationale for
9 its Glomar response.   Indeed, my conclusion that they are not is only reinforced
10 through  more  general  consideration  of  the  FOIA  statute  and  Glomar  doctrine
11 itself.
12 The  FOIA  statute  recognizes  different  agencies’  divergent  missions,
13 interests, and methods, see 5 U.S.C. § 552 (requiring disclosure on an agency‐by‐
14 agency  basis),  and  it  is  well  established  that  the  disclosure  of  material  by  one
15 agency  will  not  be  attributed  to  another,  so  as  to  forestall  the  second  agency’s
16 recourse to appropriate FOIA exemptions.  See Wilson v. C.I.A., 586 F.3d 171, 186
17 (2d  Cir.  2009)  (“[T]he  law  will  not  infer  official  disclosure  of  information
18 classified by the CIA from . . . release of information by another agency, or even
12
1 by  Congress.”);  see  also  Moore  v.  C.I.A.,  666  F.3d  1330,  1333  n.4  (D.C.  Cir.  2011)
2 (release  of  a  document  “by  the  FBI”  cannot  constitute  “an  official
3 acknowledgment by the CIA”); Frugone, 169 F.3d at 774‐75 (upholding the CIA’s
4 ability  to  make  a  Glomar  response  despite  official  disclosure  of  the  same
5 information  by  the  Office  of  Personnel  Management).    In  the  Glomar  context
6 specifically, moreover, courts have long recognized the danger in “requiring [an
7 agency] to break its silence” as a result of “statements made by another agency.”
8 Frugone,  169  F.3d  at  775.    Agencies  have  different  missions.    “[I]t  is  logical  to
9 conclude” regarding a foreign intelligence service like the CIA, for instance, “that
10 the  need  to  assure  confidentiality”  to  human  intelligence  sources  and  to  foster
11 confidence  in  such  assurances  vis‐à‐vis  past,  present,  and  future  sources  may
12 require  “neither  confirming  nor  denying  the  existence  of  records”  regarding
13 foreign  nationals  —  whether  or  not  they  be  subjects  of  interest  or  persons  with
14 whom the Agency maintained a relation — for many years.  Wolf, 473 F.3d at 377;
15 see also Fitzgibbon, 911 F.2d at 763‐64 (noting “compelling interest” in protecting
16 both  national  security  information  and  “the  appearance  of  confidentiality  so
17 essential  to  the  effective  operation  of  our  foreign  intelligence  service”  (quoting
13
1 Sims, 471 U.S. at 175)).  Other agencies may not share this concern at all, or to the
2 same degree.
3 The  majority  acknowledges  that,  provided  an  agency  has  established  a
4 proper basis for a Glomar response, an agency is not required to break its silence
5 “as  a  result  of  ‘statements  made  by  another  agency.’”    Maj.  Op.  at  22  (quoting
6 Frugone, 169 F.3d at 775).  The majority asserts that this precedent is inapplicable
7 here,  however,  because  the  majority  is  not  “imput[ing]  the  FBI’s  decision  to
8 disclose  information  about  Dr.  Florez  to  the  CIA,  or  suggest[ing]  that  the  FBI
9 Disclosures  necessarily  preclude  the  CIA’s  right  to  assert  a  Glomar  response.”
10 Maj. Op. at 22‐23.  Instead, the majority asserts, “we simply conclude that the FBI
11 Disclosures are relevant evidence — unavailable to the District Court at the time
12 of its initial decision — bearing upon the sufficiency of the justifications set forth
13 by the CIA in support of its Glomar response.”  Maj. Op. at 23.
14 But  how  can  these  documents  be  relevant,  given  that  they  do  not  even
15 mention  the  CIA,  when  the  declarations  supporting  the  CIA’s  claimed
16 exemptions  are  centrally  concerned  with  harms  associated  with  revealing  the
17 existence  or  nonexistence  of  documents  reflecting  a  classified  connection  to  the
18 CIA,  in  its  role  as  the  United  States’  foreign  intelligence  service?    With  respect,
14
1 the  majority  is  cavalier,  I  conclude,  in  its  dismissal  of  the  official
2 acknowledgement  doctrine’s  relevance  to  this  case.    If,  on  remand,  the  district
3 court  were  to  determine  that  the  FBI  documents  render  illogical  or  implausible
4 the CIA’s affidavits (how the district court could reach such a conclusion, given
5 the FBI disclosures themselves, I cannot say), that conclusion would produce the
6 “anomalous result” of one agency’s revelations obligating disclosure of classified
7 material by another.  Frugone, 169 F.3d at 775.  The majority’s error in deeming
8 these  irrelevant  documents  germane  thus  appears  to  invite  by  the  back  door
9 what the official acknowledgement doctrine prohibits at the front. 7
7   The  “official  acknowledgment”  case  law,  as  I  read  it,  has  two  animating
principles.  The cases ordering disclosure on the basis of official acknowledgment tend
to  emphasize  the  first  of  these:  that  an  agency,  having  already  disclosed  certain
classified  information,  cannot  later  refuse  to  confirm  or  deny  the  existence  or
nonexistence of that information.  See, e.g., N.Y. Times Co. v. Dep’t of Justice, 756 F.3d 100,
122  (2d  Cir.  2014);  Wolf,  473  F.3d  at  379.    The  cases  rejecting  arguments  of  official
acknowledgment,  however,  at  least  when  those  arguments  rely  on  disclosures  by  a
third party (often another agency), point to the harm of using one agency’s disclosures
as a “FOIA backdoor” to obligate another agency to reveal classified information.  See,
e.g., Wilson, 586 F.3d at 186; Frugone, 169 F.3d at 775.
To be sure, these courts did not address the novel theory of relevance before us
here.    Nevertheless,  they  uniformly  resisted  any  temptation  to  reconsider  the
responding  agency’s  justification  for  its  Glomar  response  in  light  of  third  party
disclosures.    As  the  D.C.  Circuit  put  it  in  Frugone,  in  discussing  the  National  Security
Act  exemption,  “[c]ommon  sense  suggests  that  [those  charged  with  the  protection  of
intelligence  sources  and  methods]  must  have  authority  to  maintain  secrecy
commensurate  with  [this  statutory]  responsibility,”  notwithstanding  another  agency’s
disclosures.    169  F.3d  at  775.    Here,  although  styled  as  an  evidentiary  matter  distinct
15
1 With respect, I simply cannot see the basis on which these FBI documents
2 are relevant to the Glomar inquiry that the district court has already undertaken.
3 As  we  have  said,  “[i]n  evaluating  an  agency’s  Glomar  response,  a  court  must
4 accord  ‘substantial  weight’  to  the  agency’s  affidavits,  ‘provided  [that]  the
5 justifications for nondisclosure are not controverted by contrary evidence in the
6 record or by evidence of . . . bad faith.’”  Wilner, 592 F.3d at 68 (quoting Minier v.
7 C.I.A., 88 F.3d 796, 800 (9th Cir. 1996)); see also Wolf, 473 F.3d at 234 (noting that
8 courts “conducting de novo review in the context of national security concerns . . .
9 ‘must accord substantial weight to an agency’s affidavit concerning the details of
10 the  classified  status  of  the  disputed  record’”  (quoting  Miller  v.  Casey,  730  F.2d
11 773,  776  (D.C.  Cir.  1984))).    There  is  no  evidence  of  bad  faith  here,  and  the  FBI
12 documents are in no way contrary to the justifications for nondisclosure already
13 proffered by the CIA.  In such circumstances, a court “should not conduct a more
14 detailed  inquiry  to  test  the  agency’s  judgment  and  expertise  or  to  evaluate
15 whether  the  court  agrees  with  the  agency’s  opinions.”    Larson,  565  F.3d  at  865;
16 accord  Wilner,  592  F.3d  at  76;  see  also  Students  Against  Genocide,  257  F.3d  at  835
from  the  “official  acknowledgment”  doctrine,  the  majority’s  theory  of  relevance
implicates  the  same  concern:  that  Congress  could  not  have  intended  the  “anomalous
result” that disclosures by one agency could open the door to compelled disclosure by
another.  See id.
16
1 (noting  that  “the  assessment  of  harm  to  intelligence  sources  and  methods  is
2 entrusted to the Director of Central Intelligence, not to the courts”).  To rely on
3 these  documents  as  a  basis  for  remand  is  to  “second‐guess  the  predictive
4 judgments  made  by  the  government’s  intelligence  agencies”  in  precisely  the
5 manner we have in the past eschewed.  Wilner, 592 F.3d at 76 (quoting Larson, 565
6 F.3d at 865).
7 I  conclude,  for  substantially  the  reasons  set  out  in  the  district  court’s
8 careful and thorough opinion, that the CIA met its burden in justifying its Glomar
9 response.  Because I can discern no basis on which the FBI disclosures draw into
10 question the CIA’s explanations as to why information regarding the existence or
11 nonexistence of records in its possession is exempted from disclosure by FOIA, I
12 respectfully dissent from the majority’s decision to remand and would, instead,
13 affirm.
17