Justin Reed v. Norfolk Southern Railway Compa ( 2014 )

In the
United States Court of Appeals
For the Seventh Circuit
____________________
No. 13‐2307
JUSTIN REED,
Plaintiff‐Appellee,
v.
NORFOLK SOUTHERN RAILWAY COMPANY,
Defendant‐Appellant.
____________________
Appeal from the United States District Court for the
Northern District of Illinois, Eastern Division.
No. 12‐CV‐873 — Sharon Johnson Coleman, Judge.
____________________
ARGUED DECEMBER 2, 2013 — DECIDED JANUARY 14, 2014
____________________
Before  BAUER  and  FLAUM,  Circuit  Judges,  and  VAN
BOKKELEN, District Judge.*
FLAUM,  Circuit  Judge.  This  case  is  about  the  meaning  of
the  election‐of‐remedies  provision  in  the  Federal  Railroad
Safety  Act  (“FRSA”).  The  defendant,  Norfolk  Southern
Railway, claims that this provision bars a railroad employee
who  has  been  wrongfully  discharged  from  obtaining  relief
* Of the Northern District of Indiana, sitting by designation.
2  No. 13‐2307
through  both  grievance‐arbitration  pursuant  to  the  Railway
Labor  Act  and  an  administrative  claim  or  lawsuit  under
FRSA. We disagree. Although our reasoning differs from the
district  court’s,  we  too  conclude  that  nothing  in  FRSA  bars
an employee from bringing both claims.
I. Background
In  April  2009,  Justin  Reed,  a  trackman  with  Norfolk
Southern  Railway  (“NSR”),  experienced  a  bout  of  severe
abdominal  pain  while  working.  He  claimed  that,  after  he
informed his supervisor, company officials were reluctant to
provide medical treatment and pressured him into signing a
statement  that  he  had  not  been  “injured  on  or  at  work.”
Reed  was  on  medical  leave  for  about  seven  months.  Soon
after  he  returned  to  work,  a  company  claims  agent  urged
him  to  state  whether  he  thought  the  April  incident  was
work‐related.  Reed  admitted  that,  notwithstanding  his
earlier attestation, he felt that his work did play a role in his
injury.  NSR  responded  by  firing  Reed  for  making
inconsistent statements and for violating Rule N, an internal
rule requiring same‐day reporting of on‐site injuries.
Reed  was  a  member  of  the  Brotherhood  of  Maintenance
of Way Employes Division of the International Brotherhood
of  Teamsters,  which  had  negotiated  a  collective  bargaining
agreement  with  NSR.  Reed  and  the  union  believed  that  his
termination violated the terms of this agreement. Following
his  termination—and  pursuant  to  section  3  of  the  Railway
Labor Act,  45  U.S.C.  §  153—Reed  appealed  his  dismissal  to
an arbitral board, Public Law Board 6394.
While the arbitration proceedings before the Board were
pending, Reed also filed a complaint with the Occupational
No. 13‐2307  3
Safety  and  Health  Administration,  alleging  that  NSR  had
violated  the  Federal  Railroad  Safety  Act.  FRSA  prohibits
railroad  carriers  from,  among  other  things,  discriminating
against  employees  who  “notify,  or  attempt  to  notify,  the
railroad  carrier  …  of  a  work‐related  personal  injury.”  49
U.S.C.  § 20109(a)(4). After  waiting  an  appropriate  period  of
time, see id. § 20109(d)(3), Reed brought an original action in
federal district court.
Approximately  seven  months  after  Reed  filed  his  FRSA
suit,  Public  Law  Board  6394  issued  its  opinion.  The  Board
concluded that Reed’s violations of company policy were not
grounds  for  dismissal  and  awarded  him  reinstatement
without back pay. Four days later, NSR moved for summary
judgment  in  Reed’s  FRSA  suit.  By  choosing  to  arbitrate  his
grievance  before  the  Public  Law  Board,  the  company
maintained, Reed had triggered FRSA’s election‐of‐remedies
provision:
Election  of  Remedies.—  An  employee  may  not  seek
protection  under  both  this  section  and  another
provision  of  law  for  the  same  allegedly  unlawful  act
of the railroad carrier.
29 U.S.C. § 20109(f). Thus, NSR argued, Reed had closed the
courthouse door to his FRSA claim.
The  district  court  denied  NSR’s  motion.  Reed  v.  Norfolk
Southern Ry. Co., 2013 WL 1791694 (N.D. Ill. Apr. 26, 2013). It
reasoned  that  the  arbitration  proceedings  were  not  an
“election”  of  remedies  because  arbitration  was  mandatory,
and that a collective bargaining agreement was not “another
provision of law” because it arose out of a private agreement
4  No. 13‐2307
rather  than  a  federal  or  state  statute.  NSR  successfully
moved for interlocutory review.
II. Discussion
We  said  above  that  Reed  arbitrated  his  grievance
pursuant  to  the  Railway  Labor  Act  because,  in  the  rail
industry, such arbitration is required by statute. See Andrews
v.  Louisville  &  Nashville  R.R.  Co.,  406  U.S.  320,  323  (1972)
(“[T]he  compulsory  character  of  the  administrative  remedy
provided  by  the  Railway  Labor  Act  …  stems  not  from  any
contractual  undertaking  between  the  parties  but  from  the
Act itself.”); Brown v. Ill. Cent. R.R. Co., 254 F.3d 654, 658 (7th
Cir. 2001). Specifically, 45 U.S.C. § 153 First (i) requires that
disputes  growing  out  of  collective  bargaining  agreements
initially  be  handled  through  the  rail  carrier’s  internal
processes,  but  if  those  processes  fail  either  party  has  the
right  to  appeal  to  the  National  Railroad Adjustment  Board.
Another  provision,  45  U.S.C.  §  153  Second,  permits  unions
and  rail  carriers  to  jointly  establish  special  adjustment
boards  in  lieu  of  the  National  Railroad  Adjustment  Board;
one such adjustment board was Public Law Board 6394, the
body that heard Reed’s appeal.
NSR  sees  the  Railway  Labor  Act  as  the  “provision  of
law”  it  needs  to  get  its  foot  in  the  door  of  §  20109(f).  In
support, NSR relies on a Supreme Court decision, Norfolk &
Western  Railway  Co.  v.  American  Train  Dispatchers  Ass’n,  499
U.S.  117  (1991),  that  addressed  a  similar  phrase  in  the
Interstate  Commerce  Act.  The  question  in  Dispatchers  was
whether a provision that exempted certain consolidating rail
carriers  “from  the  antitrust  laws  and  from  all  other  law,
including  State  and  municipal  law,  as  necessary  to  let  [it]
carry  out  the  transaction”  operated  to  relieve  the  carriers
No. 13‐2307  5
from  obligations  incurred  in  a  collective  bargaining
agreement.  Id.  at  120  (emphasis  added)  (quoting  49  U.S.C.
§ 11341(a)  (1988)).  The  Court  held  that  it  did.  In  particular,
the Court identified the Railway Labor Act—“the law which
gives  legal  and  binding  effect  to  collective  agreements”  in
the rail industry—as “the law that … is superseded when an
ICC‐approved  transaction  requires  abrogation  of  collective‐
bargaining  agreements.”  Id.  at  132  (internal  citations  and
quotation marks omitted).
Just  because  the  Supreme  Court  treated  the  Railway
Labor  Act  as  “law”  for  Interstate  Commerce  Act  purposes,
however, does not mean that we must treat the Act as “law”
for FRSA purposes.1 Dispatchers shows that such a reading is
permissible, but it does not require that outcome if statutory
text and context point the other way. Simply put, Dispatchers
does not lay down a mandatory rule about the scope of the
term  “law”  in  federal  statutes.  See  American  Airlines,  Inc.  v.
Wolens, 513 U.S. 219, 229 n.6 (1995) (distinguishing “all law”
in the Airline Deregulation Act of 1978 from “any other law”
in  Dispatchers  and  noting  that  each  phrase  had  to  be
interpreted  in  light  of  the  “statute  and  case  before  us”).
FRSA, in other words, must be read on its own terms.
Here,  the  district  court—like  other  district  courts  that
have  addressed  this  question,  and  also  like  the  Department
of  Labor’s  Administrative  Review  Board—concluded  that
1 NSR does not contend that the collective bargaining agreement itself is
a  provision  of  law.  We  agree.  See,  e.g.,  Dispatchers,  499  U.S.  at  130  (“A
contract  has  no  legal  force  apart  from  the  law  that  acknowledges  its
binding character.”); 17A Am. Jur. 2d Contracts § 1 (2013) (“A contract is
not  a  law,  nor  does  it  make  law:  it  is  the  agreement  plus  the  law  that
makes the ordinary contract an enforceable obligation.”).
6  No. 13‐2307
the  Railway  Labor Act  was  not  a  “provision  of  law”  within
the meaning of § 20109(f). Accord Ray v. Union Pac. R.R. Co.,
2013 WL 5297172, at *6–8 (S.D. Iowa Sept. 13, 2013); Ratledge
v. Norfolk Southern Ry. Co., 2013 WL 3872793, at *10–17 (E.D.
Tenn.  July  25,  2013);  Mercier  v.  Union  Pac.  R.R.,  2011  WL
4889278  (ARB  Sept.  29,  2011);  cf.  Battenfield  v.  BNSF  Ry.  Co.,
2013  WL  1309439,  at  *4  (N.D.  Okla.  Mar.  26,  2013)  (finding
that  conclusion  “at  least  colorable”);  Norfolk  Southern  Ry.  v.
Solis, 915 F. Supp. 2d 32, 43–45 (D.D.C. Jan. 3, 2013) (same).
All  of  these  authorities  analyzed  NSR’s  argument
primarily in terms of the scope of “provision of law,” and as
just  described,  nothing  in  Dispatchers  forecloses  this  result.
That  said,  we  determine  the  meaning  of  the  election‐of‐
remedies  provision  de  novo,  and  we  are  reluctant  to  focus
only on that particular snippet of text. In our view, there is a
conceptually simpler way to address the question. For even
assuming  arguendo  that  the  Railway  Labor  Act  is  “law”,  it
must also be the case that Reed “sought protection under” that
law. Giving those words their plain meaning, we cannot see
how he did.2
2  The  difference  between  our  approach  and  the  district  court’s  may  be
more terminological than anything. Often, arguments designed to show
that  the  Railway  Labor  Act  is  not  “law”  can  just  as  easily  be  used  to
show that it is not the kind of law under which one can “seek protection.”
See, e.g., Ratledge, 2013 WL 3872793, at *14 (“[T]he rights a plaintiff seeks
to enforce [in the Railway Labor Act process]” are “contractual rights …
[a]nd  it  is  those  rights,  not  the  RLA,  under  which  the  plaintiff  sought
protection.”  (emphasis  added));  Reed,  2013  WL  1791694,  at  *4  (“Reed’s
right  to  be  terminated  only  for  just  cause  …  arises  not  out  of  any
provision  of  the  RLA,  but  instead  out  of  the  collective  bargaining
agreement.”).
No. 13‐2307  7
In  the  first  place,  the  Railway  Labor  Act  “does  not
undertake  governmental  regulation  of  wages,  hours,  or
working  conditions.  Instead  it  seeks  to  provide  a  means  by
which  agreement  may  be  reached  with  respect  to  them.”
Terminal  R.R.  Ass’n  v.  Bhd.  of  R.R.  Trainmen,  318  U.S.  1,  6
(1943).  In  other  words,  the Act  is  entirely  agnostic  as  to  the
content  of  any  collective  bargaining  agreement.  (Reed’s
appeal  to  Public  Law  Board  6394  is  a  case  in  point;  as  the
district  court  noted,  the  claim  he  asserted  arose  solely  from
his  collective  bargaining  agreement.)  Likewise,  the  Act’s
streamlined arbitration procedures are intended only to “see
that disagreement about [working] conditions does not reach
the  point  of  …  threaten[ing]  continuity  of  work,  not  to
remove  conditions  that  threaten  the  health  or  safety  of
workers.” Id.; see also Hawaiian Airlines, Inc. v. Norris, 512 U.S.
246,  252  (1994);  Elgin,  Joliet  &  Eastern  Ry.  Co.  v.  Burley,  325
U.S. 711, 725–28 (1945).
We doubt that a person who arbitrates a grievance based
on  a  private  contractual  agreement  necessarily  does  so
“under”  federal  law  merely  because  a  federal  statute
requires  that  the  claim  be  brought  before  an  adjustment
board. Cf. Graf v. Elgin, Joliet & Eastern Ry. Co., 697 F.2d 771,
776 (7th Cir. 1983) (“[T]he fact that an activity is regulated by
a  federal  statute,  as  collective  bargaining  in  the  railroad
industry  is  regulated  by  the  Railway  Labor  Act,”  does  not
mean that “disputes between private parties engaged in that
activity arise under the statute” for jurisdictional purposes).
But  even  if  we  grant  that  Reed  was  proceeding  under  the
Railway  Labor  Act,  it  seems  quite  odd  to  say  that  he  was
seeking  protection  under  it.  Again,  the  Railway  Labor  Act
offers  Reed  no  protection  at  all;  it  merely  instructs  him  to
bring any grievances that cannot be resolved on‐property to
8  No. 13‐2307
a  specific  forum.  By  appealing  to  this  forum,  Reed  did  not
seek protection under the Railway Labor Act any more than
a litigant seeks protection under the jurisdictional statute for
the  Court  of  Appeals  for  the  Federal  Circuit,  28  U.S.C.
§ 1295,  when  he  files  an  appeal  from  a  final  decision  of  the
United States Court of Federal Claims.
Perhaps,  to  use  the  Secretary  of  Labor’s  example,3  an
employee  could  be  seen  as  seeking  protection  under  the
Railway Labor Act if he brought a claim based on one of the
Act’s  few  substantive  obligations:  for  instance,  if  a  railroad
carrier refused to participate in mandatory arbitration in the
first place. But where, as here, the railroad employee’s claim
is based  only  on  rights set  forth  in his collective bargaining
agreement, we conclude that he is seeking protection under
that agreement and not under the Railway Labor Act. As the
Supreme  Court  has  put  it,  “[i]n  submitting  his  grievance  to
arbitration,  an  employee  seeks  to  vindicate  his  contractual
right  under  a  collective  bargaining  agreement.”  Alexander  v.
Gardner‐Denver Co., 415 U.S. 36, 49 (1974) (emphasis added).
NSR  analogizes  the  Railway  Labor  Act  to  42  U.S.C.
§ 1983,  which  likewise  is  not  a  source  of  substantive  rights,
but  this  analogy  is  inapt.  Section  1983  provides  a  plaintiff
with  a  cause  of  action  for  the  deprivation  of  federal
constitutional  or  statutory  rights.  See,  e.g.,  Wilder  v.  Virginia
Hosp. Ass’n, 496 U.S. 498, 508 (1990). The Railway Labor Act
directs  a  claimant  to  appeal  to  a  particular  arbitral  forum.
Even  if  we  were  to  say,  colloquially,  that  plaintiffs  “seek
3 The Secretary of Labor filed an amicus brief at our invitation, reiterating
and expanding upon the view the Department expressed in Mercier, 2011
WL 4889278.
No. 13‐2307  9
protection” under § 1983 (and not the applicable substantive
federal  right  they  aim  to  vindicate),  we  do  not  see  how  the
same is true of the Railway Labor Act.
NSR also contends that nothing in FRSA requires that the
“provision  of  law”  itself  create  the  substantive  rights
invoked by the employee. This argument shears those words
of their context. FRSA states that an employee may not “seek
protection  under  both  this  section  and  another  provision  of
law.” 49 U.S.C. § 20109(f). It is obvious what it means to seek
protection  under FRSA: to bring a  claim founded  on one of
the  statute’s  substantive  protections.  See  id.  § 20109(d)(1)
(“An employee who alleges … discrimination in violation of
subsection  (a),  (b)  or  (c)  of  this  section,  may  seek  relief  in
accordance with the provisions of this section … .”). To seek
protection  under  another  provision  of  law  must  mean
something similar: to bring a claim founded on a comparable
substantive  protection.  For  example,  we  agree  that  if  Reed
brought  a  claim  under  the  Occupational  Safety  and  Health
Act,  which  extends  whistleblower  protection  to  employees
that file a workplace safety complaint or take other protected
action,  the  election‐of‐remedies  provision  would  bar  a
successive FRSA claim. See 29 U.S.C. § 660(c). But nothing in
45 U.S.C. § 153 offers substantive protection akin to 49 U.S.C.
§ 20109; the Railway Labor Act offers no protection for Reed
to seek.4
4 The meager legislative history behind § 20109(f) supports precisely this
interpretation.  NSR  points  us  to  a  floor  speech  by  Congressman  James
Florio, the manager of the bill in the House of Representatives:
We also agreed to a provision clarifying the relationship between
the remedy provided here and a possible separate remedy under
OSHA. Certain railroad employees, such as employees working
10  No. 13‐2307
In  sum,  although  the  Railway  Labor  Act  is  indeed  a
federal  statute—and  thus,  we  may  assume,  another
provision  of  law—it  is  strained  to  say  that  Reed  sought
protection under it by appealing his grievance to the special
adjustment board. Rather, Reed sought protection under his
collective  bargaining  agreement.  The  plain  meaning  of  the
statute  therefore  tells  us  that  Reed  is  not  precluded  from
obtaining relief under FRSA simply because he appealed his
grievance to Public Law Board 6394.
Although we may stop here, we note that our conclusion
is  buttressed  by  FRSA’s  history.  When  it  was  first  enacted,
the election‐of‐remedies provision read as follows:
Whenever  an  employee  of  a  railroad  is  afforded
protection  under  this  section  and  under  any  other
provision  of  law  in  connection  with  the  same
allegedly  unlawful  act  of  an  employer,  if  such
employee seeks protection he must elect either to seek
relief  pursuant  to  this  section  or  pursuant  to  such
other provision of law.
in shops, could qualify for both the new remedy provided in this
legislation,  or  an  existing  remedy  under  OSHA.  It  is  our
intention that pursuit of one remedy should bar the other, so as
to  avoid  resort  to  two  separate  remedies,  which  would  only
result in unneeded litigation and inconsistent results.
126  Cong.  Rec.  26532  (Sept.  22,  1980).  NSR  argues  that  this  excerpt
reflects  a  broad  purpose  to  prevent  all  “unneeded  litigation  and
inconsistent  results.”  We  believe  that  overreads  Congressman  Florio’s
statement,  which  is  firmly  rooted  to  the  “existing  remedy”  under  the
Occupational Safety and Health Act.
No. 13‐2307  11
Pub. L. No. 96‐423, § 10, 94 Stat. 1811, 1815–16.5 The original
phrasing  emphasizes  that  one  can  only  seek  protection
under  a  provision  of  law  that  itself  affords  protection  for
retaliatory acts. FRSA obviously affords such protection. See
49 U.S.C. § 20109(a)–(c). But as we have said, in this case the
Railway Labor Act afforded Reed no substantive protections
at all. It merely afforded a statutory framework for collective
bargaining and any disputes that arise therefrom.
In addition, in 2007, Congress added a provision to FRSA
affirmatively  disclaiming  any  intention  to  diminish  railway
employees’ rights. See 49 U.S.C. § 20109(h) (“Nothing in this
section shall be deemed to diminish the rights, privileges, or
remedies of any employee under any Federal or State law or
under  any  collective  bargaining  agreement.”)  NSR  argues
that  its  interpretation  does  not  “diminish”  any  employee
rights or remedies because an employee always remains free
to  bring  a  FRSA  claim  or  a  grievance,  just  not  both.  We
suppose  this  may  not  literally  be  a  diminution  of  either
remedy,  although  it  is  a  fine  distinction—one  that  sits
uneasily  with  the  saving  clause’s  broad  language.  By
contrast,  §  20109(h)  fits  snugly  with  our  reading  of
§ 20109(f).  The  election‐of‐remedies  provision  only  bars
railroad  employees  from  seeking  duplicative  relief  under
overlapping antiretaliation or whistleblower statutes; it does
5  Congress  restyled  the  provision  in  1994  and  again,  very  slightly,  in
2007; all parties agree the 1994 changes were nonsubstantive and that the
meaning of the provision has remained constant. See S. Rep. No. 103‐265,
103d Cong., 2d Sess., at 5 (1994) (“As in other codification bills enacting
titles  of  the  United  States  Code  into  positive  law,  this  bill  makes  no
substantive change in the law.”).
12  No. 13‐2307
not  diminish  their  rights  or  remedies  under  collective
bargaining agreements in any way.
To  be  clear,  these  additional  sources  confirm  our
interpretation  but  do  not  control  it.  We  find  that  the  plain
meaning of 49 U.S.C. § 20109(f) is enough.
III. Conclusion
We choose to hang our textual analysis on a different peg
than  the  district  court  and  the  Secretary  of  Labor,  but  our
conclusion  is  the  same:  FRSA’s  election‐of‐remedies
provision  is  concerned  with  provisions  of  law  that  grant
workers  substantive  protections,  not  with  federal  or  state
law  writ  large.  The  Railway  Labor  Act  is  not  such  a
provision,  and  so  we  AFFIRM  the  district  court’s  order
denying summary judgment.