W.G.A. v. Jefferson B. Sessions III ( 2018 )

In the
United States Court of Appeals
For the Seventh Circuit
____________________
No. 16‐4193
W.G.A.,
Petitioner,
v.
JEFFERSON B. SESSIONS III,
Attorney General of the United States,
Respondent.
____________________
Petition for Review of an Order of the
Board of Immigration Appeals.
No. Axxx‐xxx‐xxx.
____________________
ARGUED JANUARY 18, 2018 — DECIDED AUGUST 21, 2018
____________________
Before  SYKES  and  HAMILTON,  Circuit  Judges,  and  LEE,
District Judge.*
HAMILTON, Circuit Judge. In 2015, tattooed members of the
Mara  18  gang  held  a  gun  to  petitioner  W.G.A.’s  head  and
* Of the Northern District of Illinois, sitting by designation.
2  No. 16‐4193
threatened  to  kill  him.1  The  Mara  18—also  known  as  the
“Calle 18,” “Barrio 18,” or “Eighteenth Street” gang—is one
of the two main gangs operating in El Salvador. Together with
their rivals, MS‐13, the Mara 18 terrorize the Salvadoran pop‐
ulation and government. The gangs use violence to exercise
an  enormous  degree  of  social  control  over  their  territories,
dictating  where  residents  can  walk,  whom  they  can  talk  to,
what  they  can  wear,  and  when  they  must  be  inside  their
homes. The gangs have orchestrated labor strikes, brokered a
now‐defunct truce with the government, and plotted to bomb
government buildings. They brag about influencing elections
and  controlling  political  campaigns  within  their  territories.
They extort millions of dollars from local businesses through
threats of violence, and they are largely responsible for El Sal‐
vador’s homicide rate—one of the highest in the world.2 Two
days  after  the  Mara  18  threatened  W.G.A.,  he  fled  to  the
United States.
The  Department  of  Homeland  Security  apprehended
W.G.A. for illegally entering the United States and began re‐
moval proceedings against him. W.G.A. applied for asylum,
1  We  refer  to  petitioner  with  an  initialed  pseudonym  to  protect  his
identity. See Doe v. Gonzales, 484 F.3d 445, 446 (7th Cir. 2007).
2 According to a report in the record by the U.S. Department of State,
the 2015 homicide rate in El Salvador was 103 murders per year for every
100,000 citizens. For context, Chicago has a murder rate of about 17.5 hom‐
icides per 100,000 inhabitants. Matthew Friedman, Ames Grawert & James
Cullen, NYU School of Law Brennan Center for Justice, Crime in 2016: Up‐
dated  Analysis,  Table  2,  p.  3  (data  updated  Dec.  19,  2016),  available  at
http://www.brennancenter.org/analysis/crime‐2016‐updated‐analysis.
The  State  Department  estimates  that  the  national  homicide  rate  in  the
United States is about 4.5 murders per year per 100,000 citizens.
No. 16‐4193  3
statutory withholding of removal, and deferral of removal un‐
der Article 3 of the Convention Against Torture, arguing that
the Mara 18 gang would kill him if he returned to El Salvador.
The immigration judge denied his applications and ordered
removal.  The  Board  of  Immigration  Appeals  dismissed
W.G.A.’s  appeal,  and  he  petitions  this  court  for  review.  We
grant W.G.A.’s petition for review and remand to the Board
for further proceedings consistent with this opinion.
I. Factual & Procedural Background
W.G.A.  is  a  citizen  of  El  Salvador  who  arrived  in  the
United States in January 2016. The immigration judge found
W.G.A.  credible,  and  the  Board  of  Immigration Appeals  af‐
firmed that finding. We use W.G.A.’s testimony and the im‐
migration  judge’s  findings  to  provide  the  factual  context  in
this case.
W.G.A. grew up in a small farming community of about
170 families. In 2013, the Mara 18 gang began operating in his
rural  community.  By  2015  there  were  about  20  local  gang
members. The gang engaged in their usual activities: extort‐
ing la renta, or “rent,” from local businesses, recruiting young
men  as  new  members,  and  “disappearing”  (as  a  transitive
verb) those who refused to join.
One day in 2014, petitioner’s younger brother S.R.P. failed
to  return  home  from  a  trip  to  the  store.  Petitioner  and  his
mother  searched  for  S.R.P.  When  they  could  not  find  him,
they guessed that the gang had forcibly recruited him. About
two months later, S.R.P. called petitioner. He was crying and
said that he did not know where he was and could not talk
long because the gang might kill him. S.R.P. then hung up ab‐
4  No. 16‐4193
ruptly. Petitioner told his mother of the call, but neither con‐
tacted the police because they felt it would be useless. They
had seen others in their community seek help from the police
without  success.  Others  had  disappeared  after  reporting
crimes to police.
A  few  months  later,  the  family  learned  that  S.R.P.  had
been arrested. Petitioner’s mother attended a court proceed‐
ing, where she saw that S.R.P. had a gang tattoo on his hand.
S.R.P. remained in prison until November 2015 when, on the
day of his release, he called W.G.A. to say that he did not want
to  be  a  part  of  the  gang  anymore.  S.R.P.  said  he  could  not
come home for fear of what the gang would do, but he did not
tell  W.G.A.  where  he  was  going.  W.G.A.  assumed  that  his
brother headed toward Guatemala.
The next day, a man called W.G.A. from a private number.
The man told W.G.A. to “be careful” and that “they’re looking
for you,” and hung up without identifying himself. The fol‐
lowing day—two days after S.R.P. left prison—four tattooed
gang members approached W.G.A. at his house. They asked
him where his brother was. When W.G.A. responded that he
did not know, one man grabbed him by the collar of his shirt,
threw him to the ground, drew a gun, and put it to his head.
One of the men told petitioner: “if you don’t [hand] over your
brother, you’re going to die here.”3 The men told W.G.A. that
he had four days to comply or they would kill him. They also
told  him  that  they  would  kill  him  and  his  family  if  anyone
spoke to the police.
3 The transcript reads: “if you don’t have over your brother, you’re
going to die here.” We read “have” as a typographical error.
No. 16‐4193  5
Fearing for his life, W.G.A. fled two days later. He traveled
through  Guatemala  and  Mexico  to  the  United  States.  Since
W.G.A.  left  El  Salvador,  gang  members  have  repeatedly
threatened his family—over the phone and in person—to de‐
mand his and his brother’s whereabouts. Petitioner’s mother
was  so  frightened  by  the  threats  that  she  arranged  for  her
other teenage son, J.R.P., to go into hiding.
In January 2016, W.G.A. entered the United States through
Texas  without  valid  entry  documents.  The  Department  of
Homeland  Security  initiated  removal  proceedings  against
him. See 8 C.F.R. § 1239.1. W.G.A. conceded that he was re‐
movable under 8 U.S.C. § 1182(a)(7)(A)(i)(I). He then applied
for asylum under 8 U.S.C. § 1158, withholding of removal un‐
der 8 U.S.C. § 1231(b)(3), and deferral of removal under Arti‐
cle 3 of the Convention Against Torture, 8 C.F.R. §§ 1208.16(c),
1208.18.
The  immigration  judge  concluded  that  W.G.A.  did  not
qualify for any of his asserted grounds of relief and ordered
removal. W.G.A. appealed to the Board of Immigration Ap‐
peals,  which  agreed  with  the  immigration  judge  and  dis‐
missed W.G.A.’s appeal. The immigration judge’s order of re‐
moval became final, see 8 C.F.R. § 1241.1(a), and W.G.A. peti‐
tioned for review in this court, see 8 U.S.C. § 1252(a)(1), (b)(1).
While W.G.A.’s appeal was pending before the Board, DHS
wrongfully  removed  him  to  El  Salvador.  See  8  C.F.R.
§ 1003.6(a) (staying execution of immigration decisions while
appeal is pending). This removal did not affect the Board’s or
our jurisdiction. Matter of Diaz‐Garcia, 25 I. & N. Dec. 794 (BIA
2012); Marin‐Rodriguez v. Holder, 612 F.3d 591, 593–94 (7th Cir.
2010). We ordered briefing on whether we had the authority
to order DHS to permit W.G.A. to return to the United States
6  No. 16‐4193
while his appeal was pending. Rather than litigate the issue
further, the government agreed to facilitate W.G.A.’s return.
The parties have successfully returned W.G.A. to the United
States, where he remains detained.
II. Scope of Review
It is helpful to start by clarifying the scope of our review.
The  answer  depends  on  whether  the  Board’s  order  is  inde‐
pendent  of  or  supplemented  the  immigration  judge’s  deci‐
sion. See Liu v. Ashcroft, 380 F.3d 307, 311 (7th Cir. 2004). When
the Board issues an independent opinion that replaces the im‐
migration judge’s reasoning with its own, our review is lim‐
ited to the Board’s opinion. Jabateh v. Lynch, 845 F.3d 332, 337
(7th Cir. 2017), citing Sarhan v. Holder, 658 F.3d 649, 653 (7th
Cir. 2011). Our review is broader when the Board relies on the
immigration judge’s findings and supplements that opinion
“with  additional  observations.”  Sarhan,  658  F.3d  at  653.  In
those  cases,  we  review  the  immigration  judge’s  findings  as
supplemented by the Board’s. Id., citing Mema v. Gonzales, 474
F.3d 412, 416 (7th Cir. 2007). In a footnote, W.G.A. states that
our  review  is  limited  to  the  Board’s  opinion.  The Attorney
General argues that the Board’s order was supplementary to
the immigration judge’s decision. We agree with the Attorney
General’s reading and see no reason in this case to narrow our
review.
III. Asylum and Withholding of Removal
To qualify for asylum, W.G.A. must show that he is “un‐
able or unwilling to return” to El Salvador “because of perse‐
cution  or  a  well‐founded  fear  of  persecution.”  8 U.S.C.
§§ 1158(b)(1)(A), 1101(a)(42)(A). The persecution must be “on
No. 16‐4193  7
account of” one of five protected grounds: “race, religion, na‐
tionality, membership in a particular social group, or political
opinion.” § 1101(a)(42)(A). If W.G.A. proves that he was per‐
secuted  in the past  because  of one or more of  the protected
grounds, he is presumed to have a well‐founded fear of future
persecution on the same grounds. 8 C.F.R. § 1208.13(b)(1). The
Attorney General can rebut that presumption by showing that
country  conditions  have  changed  or  that  W.G.A.  can  safely
relocate  to  another  part  of  El  Salvador.  § 1208.13(b)(1),
(b)(1)(i).  Withholding  of  removal  is  similar.  The  Attorney
General must withhold removal of W.G.A. if his “life or free‐
dom would be threatened in” El Salvador because of one of
the same five protected grounds. 8 U.S.C. § 1231(b)(3)(A). If
he  shows past  persecution, W.G.A. is again  entitled to a re‐
buttable presumption that his life or freedom would be threat‐
ened. 8 C.F.R. § 1208.16(b)(1)(i).
W.G.A. has shown past persecution. He testified, and the
immigration  judge  credited  his  testimony,  that  the  Mara  18
threatened his life at gunpoint. That point is not in dispute in
this case. The Board found that the threat amounted to perse‐
cution.  See  Nakibuka  v.  Gonzales,  421  F.3d  473,  477  (7th  Cir.
2005) (“A death threat, especially one that is accompanied by
an attacker pressing  a gun to the victim’s head, is a serious
factor supporting a finding of persecution.”), citing Boykov v.
INS, 109 F.3d 413, 416 (7th Cir. 1997), and Mitev v. INS, 67 F.3d
1325, 1331 (7th Cir. 1995).
The  first  disputed  issue  is  whether  the  persecution  was
motivated by a reason covered by the asylum statutes. W.G.A.
contends that the gang was motivated by his membership in
one  of  two  particular  social  groups:  (1)  members  of  his  nu‐
8  No. 16‐4193
clear family or (2) family members of tattooed former Salva‐
doran gang members. The immigration judge and the Board
found that this persecution was not sufficiently connected to
W.G.A.’s membership in a particular social group. We decide
the  issue  by  addressing  two  questions:  (1) whether  W.G.A.
has shown that he is a member of a qualifying social group;
and  (2) whether  he  has  shown  that  the  Mara  18  persecuted
him  on  account  of  his  membership  in  that  group.  We  agree
with W.G.A. that he has identified a cognizable social group
and that the record compels the conclusion that the Mara 18
persecuted him on account of his membership in it.
A.  General Remand
We first address the Attorney General’s request for a gen‐
eral remand. The Attorney General made no substantive ar‐
guments related to asylum or withholding of removal in this
appeal. Instead, he requests that we remand to the Board for
reconsideration without engaging in any review ourselves.
In some past cases, we have allowed the Attorney General
to seek a remand without confessing error so that the Board
can reconsider asylum decisions “in light of the emerging case
law.” Ren v. Gonzales, 440 F.3d 446, 448 (7th Cir. 2006). In some
cases where we have accommodated these requests, we have
been  disappointed:  the  Board  has  disregarded  the Attorney
General’s stated reasons for remand. See, e.g. Reyes‐Mendez v.
Lynch,  629  Fed.  App’x  757,  761  (7th  Cir.  2015)  (criticizing
Board for repeating “its social‐group analysis word for word”
after  the  Attorney  General  requested  general  remand  for
Board  to  reconsider  social‐group  analysis);  see  also  Marin‐
Rodriguez  v.  Holder,  612  F.3d  591,  595–96  (7th  Cir.  2010)
(rejecting Attorney General’s request for a general remand for
Board to reconsider merits, when Board’s position was that it
No. 16‐4193  9
did not have jurisdiction to consider merits). In light of these
cases,  we  will  grant  a  general  remand  only  when  there  is  a
persuasive reason to do so, at least where, as here, the request
is opposed by the petitioner.
The Attorney General offers two reasons for a general re‐
mand. First, he requests that the Board have a chance to re‐
consider whether “family members of tattooed former Salva‐
doran  gang  members”  is  cognizable  in  light  of  circuit  and
Board precedents that predate this case. The Attorney General
does not explain why the Board needs a second chance to ap‐
ply case law that was available when it decided W.G.A.’s ap‐
peal, and we decline to remand on that basis.
Second, the Attorney General seeks a remand to permit the
Board  to  consider  Matter  of  L‐E‐A‐,  27  I.  &  N.  Dec.  40  (BIA
2017)  (requiring  petitioner  to  demonstrate  that  family  rela‐
tionship  is  at  least  one  central  reason  for  persecution).  The
Board issued L‐E‐A‐ after it dismissed W.G.A.’s appeal, and
the  Attorney  General  argues  that  L‐E‐A‐  provides  “critical
guidance” for cases that involve “family‐based particular so‐
cial groups.” But L‐E‐A‐ did not establish a new rule. As the
government agreed at oral argument, L‐E‐A‐ applied the same
analysis that the Board has followed since at least 2007. See In
re J‐B‐N‐ & S‐M‐, 24 I. & N. Dec. 208, 212–16 (BIA 2007) (inter‐
preting the “one central reason” requirement for asylum). In
this  case,  the  immigration  judge  applied  the  already‐estab‐
lished  rules  summarized  in  L‐E‐A‐  and  found  that  social‐
group membership was not a central motivation for the Mara
18. We decline to remand on this basis as well.
10  No. 16‐4193
B.  Cognizable Social Group
The first substantive question is whether W.G.A. is a mem‐
ber of a particular social group within the meaning of the Im‐
migration  and  Nationality  Act,  8  U.S.C.  § 1101(a)(42)(A).
Whether a group qualifies as a “particular social group” is a
question of law that we review de novo, though we give Chev‐
ron  deference  to  the  Board’s  “reasonable  interpretation  set
forth in precedential opinions.” Cece v. Holder, 733 F.3d 662,
668–69 (7th Cir. 2013) (en banc), citing Chevron, U.S.A., Inc. v.
Natural Resources Defense Council, 467 U.S. 837, 842–43 (1984).
In Matter of Acosta, the Board interpreted “membership in
a  particular  social  group”  to  mean  “an  individual  who  is  a
member of a group of persons all of whom share a common,
immutable characteristic.” 19 I. & N. Dec. 211, 233 (BIA 1985),
overruled, in part, on other grounds by Matter of Mogharrabi,
19 I. & N. Dec. 439 (BIA 1987). The Board defined “immutable
characteristic” to mean a characteristic “that either is beyond
the power of an individual to change or that is so fundamental
to his identity or conscience that it ought not be required to
be  changed.”  Id.  “Particular  social  group”  is  an  ambiguous
phrase, and we have deferred to the Board’s interpretation in
Acosta. Cece, 733 F.3d at 669, citing Lwin v. INS, 144 F.3d 505,
511 (7th Cir. 1998).
In the decades since Acosta, the Board has added social dis‐
tinction (also called social visibility) and particularity as two
requirements in addition to the immutable‐characteristic test.
See, e.g., In re C‐A‐, 23 I. & N. Dec. 951, 957, 959 (BIA 2006).
These two requirements are at issue here. W.G.A. proposed
two social groups as the basis for asylum and withholding of
removal:  (1)  members  of  his  nuclear  family;  and  (2)  family
members of tattooed former Salvadoran gang members. The
No. 16‐4193  11
Board and immigration judge accepted the first but rejected
the  second  as  overbroad  and  not  “a  socially  distinct  group
within El Salvador.”
W.G.A. correctly points out that we have not yet accorded
Chevron deference to the Board’s interpretation that includes
social distinction and particularity. He also cites several cases
in  which  we  have  disapproved—sometimes  strongly—of
these  two  requirements.  See,  e.g.,  N.L.A.  v.  Holder,  744  F.3d
425, 438 (7th Cir. 2014) (“[I]t would be antithetical to asylum
law to deny refuge to a group of persecuted individuals who
have  valid  claims  merely  because  too  many  have  valid
claims.”);  Gatimi  v.  Holder,  578  F.3d  611,  615–617  (7th  Cir.
2009) (rejecting social distinction because “it makes no sense”
given  examples  of  previously  recognized  particular  social
groups).  Those  cases,  however,  either  predate  or  fail  to  ad‐
dress intervening Board opinions that engage in statutory in‐
terpretation and explain the Board’s reasoning. See Matter of
M‐E‐V‐G‐, 26 I. & N. Dec. 227 (BIA 2014); Matter of W‐G‐R‐, 26
I. & N. Dec. 208 (BIA 2014); see also Gatimi, 578 F.3d  at 615(rejecting social distinction and particularity in part because
Board  failed  to  explain  its  reasoning  “in  this  or  any  other
case”). Whether  the  Board’s  particularity and social distinc‐
tion  requirements  are entitled to Chevron  deference remains
an open question in this circuit.4
4 W.G.A.’s arguments that the Board’s interpretation is unreasonable
have some force. He argues that social distinction and particularity create
a conceptual trap that is difficult, if not impossible, to navigate. The appli‐
cant must identify a group that is broad enough that the society as a whole
recognizes it, but not so broad that it fails particularity. And as we have
stated, rejecting a social group because it is too broad “would be akin to
saying that the victims of widespread governmental ethnic cleansing can‐
not receive asylum simply because there are too many of them.” N.L.A.,
12  No. 16‐4193
We decline to make the Chevron determination in this case,
where the government has chosen not to make any substan‐
tive arguments on the issue and there are alternative grounds
for  decision.  The  Board  and  immigration  judge  agreed  that
W.G.A.’s  second  proposed  group—membership  in  his  nu‐
clear  family—is  cognizable.  See  Torres  v.  Mukasey,  551  F.3d
616, 629 (7th Cir. 2008) (“Our prior opinions make it clear that
we consider family to be a cognizable social group.”), citing
Iliev v. INS, 127 F.3d 638, 642 & n.4 (7th Cir. 1997). Because we
find that the record compels the conclusion that W.G.A. was
persecuted on account of his membership in his nuclear fam‐
ily, we  need  not resolve the Chevron question regarding  the
family members of former gang members.
C. Nexus to Persecution
Next, W.G.A. challenges the Board’s finding that he was
not persecuted “on account of” his membership in his family.
Whether W.G.A. met this burden is a question of fact that we
review  for  substantial  evidence.  Martinez‐Buendia  v.  Holder,
616 F.3d 711, 715 (7th Cir. 2010), citing Mabasa v. Gonzales, 455
F.3d 740, 744 (7th Cir. 2006). We may reverse “only if we de‐
termine  that  the  evidence  compels  a  different  result.”  Cece,
733 F.3d at 675–76, quoting FH‐T v. Holder, 723 F.3d 833, 838
(7th Cir. 2013); see also 8 U.S.C. § 1252(b)(4)(B).
To be eligible for asylum, W.G.A. must show that he was
persecuted  “on  account  of”  his  social‐group  membership.  8
744 F.3d at 438, citing Cece, 733 F.3d at 675. W.G.A. also claims that in the
decade since the Board introduced social distinction and particularity, it
has  approved  only  one  new  particular  social  group.  The  Board  has  not
responded to this troubling assertion.
No. 16‐4193  13
U.S.C.  §§ 1158(b)(1)(A)–(B)(i),  1101(a)(42)(A).  In  2005,  Con‐
gress clarified that the protected ground must be “at least one
central reason” for the persecution. See REAL ID Act of 2005,
Pub L. No. 109–13, § 101(a)(3), 119 Stat. 302, 303 (2005), codi‐
fied  at  8  U.S.C.  § 1158(b)(1)(B).  The  protected  trait  does  not
have to be the only reason for the persecution, but it “cannot
play a minor role.” L‐E‐A‐, 27 I. & N. Dec. at 44, quoting J‐B‐
N‐ & S‐M‐, 24 I. & N. Dec. at 214. Different language governs
eligibility  for  withholding  of  removal.  Congress  has  not
amended the sections governing withholding to include the
“one  central  reason”  language.  Compare  8  U.S.C.
§ 1158(b)(1)(B)(i) with 8 U.S.C. § 1231(b)(3)(A).
To start, in W.G.A.’s case, the Board stated the wrong legal
standard for withholding of removal. Confusingly, the Board
reasoned that because “the respondent did not establish the
lower  burden  of  proof  applicable  to  asylum,  he  necessarily
did  not  establish  his  eligibility  for  withholding  of  removal,
which carries a higher burden of proof.” This is not quite cor‐
rect. Withholding of removal carries a higher burden on two
questions: the severity of the harm the applicant faces (perse‐
cution versus threat to life or freedom) and the likelihood that
the applicant will be harmed (well‐founded fear versus clear
probability).  See  Matter  of  H‐L‐H‐  &  Z‐Y‐Z‐,  25  I.  &  N.  Dec.
209,  218  (BIA  2010)  (reasoning  that  applicant  who  failed  to
show fear of persecution necessarily had not shown a threat
to life or freedom); Toptchev v. INS, 295 F.3d 714, 720 (7th Cir.
2002)  (reasoning  that  applicant  who  failed  to  show  a  well‐
founded  fear  necessarily  had  not  shown  clear  probability).
The nexus requirement, however, is the same for both asylum
and withholding of removal. At least, that’s the position the
Board has taken in other cases. See, e.g., Matter of C‐T‐L‐, 25 I.
14  No. 16‐4193
& N. Dec. 341, 343 (BIA 2010).5 Because W.G.A. does not argue
that different standards should govern the two claims, we ap‐
ply the “one central reason” standard throughout our analy‐
sis.
Returning  to  the  merits,  this  record  compels  the  conclu‐
sion that W.G.A.’s membership in his nuclear family was one
central reason for the persecution that both sides agree he suf‐
fered. Testimony by W.G.A. and his family members  leaves
no doubt that the gang repeatedly targeted the entire family
because  of  their  relationship  to  S.R.P.  Country  reports  and
news  articles  throughout  the  record  corroborate  this  testi‐
mony and demonstrate widespread recognition that the Sal‐
vadoran gangs target nuclear family units to enforce their or‐
ders and to discourage defection. In other words, substantial
evidence does not support the immigration judge’s finding on
the lack of a nexus between the gang’s persecution of W.G.A.
and his membership in the family.
To start, the timing of the persecution demonstrates that
W.G.A.’s family relationship with his brother caused the gang
to  target  W.G.A.  The  gang  members  threatened  W.G.A.  at
gunpoint just two days after S.R.P. said he was defecting. The
immigration judge and Board doubted whether S.R.P. had ac‐
tually defected, but that detail is unimportant. What matters
is that the gang was looking for S.R.P., likely because they be‐
lieved he had defected. What’s more, the gang’s own words
reveal their motivation. When the gang held a gun to W.G.A.’s
5 The Ninth Circuit has recently held that position unreasonable and
not entitled to Chevron deference. See Barajas‐Romero v. Lynch, 846 F.3d 351,
360 (9th Cir. 2017).
No. 16‐4193  15
head,  they  demanded that W.G.A. reveal his  brother’s  loca‐
tion. And when the gang warned W.G.A. not to notify the po‐
lice, they threatened to kill his entire family.
W.G.A.  also  provided  examples  from  his  community  as
circumstantial  evidence  of  the  gang’s  motivation.  See
Martinez‐Buendia,  616  F.3d  at  715  (applicant  can  prove
motivation by direct or circumstantial evidence), citing INS v.
Elias‐Zacarias,  502  U.S.  478,  483  (1992).  W.G.A.  testified  that
when a young man he knew reported a robbery to the police,
gang  members  “disappeared”  him  and  his  father  in
retaliation.  W.G.A.’s  mother  submitted  an  affidavit  that
described  a  young  woman  in  the  community  who  refused
requests to become a “gang member’s woman.” In response,
the  gang  disappeared  her  and  her  brother.  These  anecdotes
are analogous to W.G.A.’s situation: S.R.P. crossed the gang,
and they retaliated by targeting his nuclear family.
Country  reports  and  news  articles  corroborate  this  testi‐
mony. A report by the U.S. Department of State says that “the
families of gang members often face the same risks of being
killed or disappearing as the gang members themselves.” R.
290. The United Nations also reports that family members can
“also be a target for attacks and assassination by gangs, some‐
times even after the person who was initially targeted by the
gang in question has fled or has already been killed.” R. 368.
One  news  article  describes  a  woman  who  went  into  hiding
after  the  gang  accused  her  husband  of  talking  to  police.  R.
477–78. Another describes a man who rescued his daughter
after gang members abducted and raped her. As retribution,
the gang shot and killed the man’s wife. R. 463. These reports
are  only  a  few  examples.  We  see  nothing  in  the  record  that
16  No. 16‐4193
calls  into  question  W.G.A.’s  claim  that  he  was  targeted  be‐
cause of his family membership.
Despite the extensive record, the Board adopted the immi‐
gration judge’s conclusion that W.G.A. had not shown a suf‐
ficient nexus because other family members continue to live
in El Salvador unharmed. This is factually inaccurate. W.G.A.,
his mother, and his sister described how the gang continued
to target the family. W.G.A.’s mother reported that she had
received at least four threatening phone calls from “angry,”
yelling gang members and that the calls continued until she
threw her cell‐phone chip away. W.G.A.’s mother and sister
described how masked gang members have appeared at their
home  at  least  twice,  threatening  them  and  demanding  to
know  where  S.R.P.  and  W.G.A.  were.  We cannot  accept  the
immigration judge’s conclusion that threatening phone calls
and  home  invasion  by  masked  gang  members  are  not  evi‐
dence that other family members have been harmed. Plus, as
the government correctly acknowledged in oral argument, it
was improper for the immigration judge to rely on a lack of
harm  to  other  family  members,  without  more,  to  find  that
W.G.A.  was  not  targeted  on  account  of  his  kinship  ties.  See
R.R.D. v. Holder, 746 F.3d 807, 809 (7th Cir. 2014) (reasoning
that statute “does not  require  that all  members of”  the pro‐
tected group “suffer the same fate”); see also Cordova v. Holder,
759 F.3d 332, 339 (4th Cir. 2014) (refusing to uphold Board’s
reasoning that petitioner could not have been targeted on ac‐
count of his kinship ties because other family members were
not targeted for same reason).
The immigration judge also relied on W.G.A.’s testimony
that  the  gang  has  a  personal  vendetta  against  him.  But  that
testimony does not actually support the immigration judge’s
No. 16‐4193  17
finding.  On  cross‐examination,  the  government’s  lawyer
asked W.G.A. if the “gangs just have a … personal vendetta
against you.” W.G.A. responded affirmatively. But this ques‐
tion  does  not  contradict  the  overwhelming  record  evidence
that the gang targeted W.G.A. because of his familial relation‐
ship  to  S.R.P.  The  government  did  not  ask  W.G.A.  why  the
gang had a personal vendetta against him, and the most plau‐
sible answer is because he is related to S.R.P. The record sug‐
gests  only  one  other  potential  motive  for  the  persecution.
W.G.A. testified that, in 2014, members of the gang asked him
to do favors for the gang and he refused. Even if W.G.A.’s re‐
fusal to help the gang in 2014 influenced the gang’s decision
to  target  him  in  2015,  that  one  fact  does  not  undermine  the
overwhelming  evidence  showing  that  W.G.A.’s  familial  ties
were one central reason for his persecution.
Finally,  the  immigration  judge  also  improperly  stressed
that W.G.A.’s parents and seven siblings remain in El Salva‐
dor.  This  is  true,  although  the  family  is  so  fearful  that  they
sent their other teenage son, J.R.P., into hiding. This is not ev‐
idence of a safe family. Additionally, the fact that some family
members have not relocated within El Salvador has little force
in light of the rest of the record. Country reports describe how
relocation  is  difficult  and  often  dangerous:  the  choice  is  be‐
tween remaining in the Mara 18’s territory and risking retri‐
bution,  or  relocating  to  the  rival  gang’s  territory  and  being
killed  by  them.  A  United  Nations  report  estimates  that
600,000 to 700,000 Salvadorans—or 10% of the population—
are affiliated with the gangs and act as lookouts in the gangs’
territories.  R.  338.  The  record  describes  various  incidents
when  gangs  killed  non‐members  who  had  crossed  gang
boundaries for innocent reasons like visiting a family member
or  walking  to  school.  R.  338,  470,  547. And  W.G.A.  testified
18  No. 16‐4193
about a community member who went to work at a business
in MS‐13 territory and who, upon arrival, was asked to iden‐
tify himself and where he came from. When he revealed that
he  lived  in  Mara  18  territory,  the  questioner  told  him  he
would  be  killed  if  he  entered  MS‐13  territory  again.  Once
again, W.G.A.’s testimony corroborates the indirect evidence
in the record. It means little, therefore, that W.G.A.’s family
has not sought to move elsewhere to avoid threats.
IV. Convention Against Torture
As a third ground for relief, W.G.A. seeks to defer removal
under Article  3  of  the  Convention Against  Torture.  W.G.A.
bears the burden of showing “that it is more likely than not
that  he  …  would  be  tortured  if  removed”  to  El  Salvador.  8
C.F.R.  §  1208.16(c)(2).  Recognizing  that  precise  probabilities
are  difficult  to  prove  and  assess,  we  have  interpreted  this
language to mean a “substantial risk that a given alien will be
tortured  if  removed  from  the  United  States.”  Rodriguez‐
Molinero  v.  Lynch,  808  F.3d  1134,  1135–36  (7th  Cir.  2015).
Unlike asylum and statutory withholding of removal, W.G.A.
does not have to show that the torture relates to any protected
grounds.  But  the  torture  must  be  “inflicted  by  or  at  the
instigation of or with the consent or acquiescence of a public
official.” 8 C.F.R. § 1208.18(a)(1).
W.G.A.  argues  that  a  remand  is  necessary  because  the
Board and immigration judge applied the wrong legal stand‐
ard and ignored key evidence. We agree. Neither the immi‐
gration  judge  nor  the  Board  considered  W.G.A.’s  key  evi‐
dence  that  he  would  likely  be  tortured  in  El  Salvador.  The
agency must consider “all evidence relevant to the possibility
of  future  torture,”  8  C.F.R.  § 1208.16(c)(3),  and  must  “an‐
nounce its decision in terms sufficient to enable a reviewing
No. 16‐4193  19
court to perceive that it has heard and thought and not merely
reacted.”  Ferreira  v.  Lynch,  831  F.3d  803,  810  (7th  Cir.  2016),
quoting Solis‐Chavez v. Holder, 662 F.3d 462, 469 (7th Cir. 2011).
Together, the Board and immigration judge considered only
that  W.G.A.  had  not  been  tortured  in  the  past  and  that  his
family  remained  in  El  Salvador  unharmed.  Neither  consid‐
ered that the gang continues to threaten W.G.A.’s family and
raid their house looking for him. Nor did they consider the
strongest  evidence  of  the  risk  of  torture:  that  masked  gang
members  raided  the  house  of  a  close  family  friend  at  night
and,  when  they  found  him  there,  murdered  and  dismem‐
bered him for disobeying their orders.6
The Board also applied the wrong legal standard when it
found that W.G.A. had not shown government acquiescence.
The  Board  stated  that  W.G.A.  had  “not  indicated  that  there
was any involvement of a public official” in “any of the threats
directed” at him. W.G.A. does not need to show that a public
official was involved directly. Sarhan, 658 F.3d at 657–58. Per‐
haps  for  this  reason,  the  immigration  judge  and  Board  ig‐
nored key  evidence on this point too. They did not address
the  extensive  record  that  describes  how  corruption,  judges’
refusal to protect witness anonymity, and the police’s fear of
reprisal all allow gangs to act with a high degree of impunity.
And  when  the  agency  found  that  the  police  arrested  S.R.P.
twice for gang activity—and therefore do not acquiesce to any
torture—the agency failed to consider the evidence that gang
6 The briefs misread what the record says about the gang’s motivation
for this murder. W.G.A. testified that on that night, the gang was out look‐
ing for the friend, W.G.A., and S.R.P. W.G.A.’s sister and mother both said
that the gang murdered the family friend because he refused to join them
and collect extortion on their behalf.
20  No. 16‐4193
members continue to operate from within prisons. For these
reasons, we also remand W.G.A.’s claim for deferred removal
under the Convention Against Torture.
Conclusion
We  remand  to  the  Board  for  further  proceedings  con‐
sistent  with  this  opinion.  On  remand,  the  Board  must  also
consider two issues that we do not discuss. First,  the Board
must  consider  the  immigration  judge’s  finding  that  W.G.A.
would be able to relocate within El Salvador. Because the im‐
migration judge incorrectly found that W.G.A. had not been
persecuted in the past, the judge applied the wrong burden
on the question of relocation. See 8 C.F.R. §§ 1208.13(b)(1)(ii),
1208.16(b)(1)(ii) (placing burden on government to rebut pre‐
sumption  when  applicant  shows  past  persecution).  Second,
the Board must review the immigration judge’s findings that
the Salvadoran government is not unable or unwilling to pre‐
vent the persecution. See, e.g., Pramatarov v. Gonzales, 454 F.3d
764, 766  (7th  Cir.  2006), citing Hor  v. Gonzales, 421  F.3d  497,
501–02 (7th Cir. 2005). These issues remain open and require
reconsideration on remand.
We  therefore  GRANT  the  petition  for  review  and
REMAND the case to the agency for further proceedings con‐
sistent with this opinion.