Ming Chen v. Jefferson B. Sessions III ( 2017 )

In the
United States Court of Appeals
For the Seventh Circuit
____________________
No. 17‐1130
MING WEI CHEN,
Petitioner,
v.
JEFFERSON B. SESSIONS III,
Attorney General of the United States,
Respondent.
____________________
Petition for Review of an Order
of the Board of Immigration Appeals.
No. A047‐862‐290
____________________
ARGUED JULY 7, 2017 — DECIDED JULY 20, 2017
____________________
Before WOOD, Chief Judge,  and  BAUER and FLAUM, Circuit
Judges.
WOOD,  Chief  Judge.  Ming  Wei  Chen,  a  lawful  permanent
resident  originally  from  China,  was  ordered  removed  from
the  United  States  as  an  alien  convicted  of  a  controlled‐sub‐
stance crime, see 8 U.S.C. § 1182(a)(2)(A)(i)(II). The Board of
Immigration Appeals decided that Chen is ineligible for can‐
2  No. 17‐1130
cellation of removal because of an Illinois conviction for pos‐
sessing more than 30 but not more than 500 grams of mariju‐
ana, 720 ILCS § 550/5(d). This, the Board thought, qualifies as
an aggravated felony; if that is correct, then Chen is indeed
ineligible  for  the  relief  he  seeks.  8 U.S.C.  §  1229b(a).  Chen
seeks review of that ruling in this court. We conclude that the
Board misapplied the Supreme Court’s decision in Moncrieffe
v. Holder, 133 S. Ct. 1678 (2013), when it characterized Chen’s
conviction under ILCS § 550/5(d) as an aggravated felony. We
therefore grant his petition for review and return the case to
the agency for further action.
I
Chen was 11 years old when his parents brought him to
the United States and he became a permanent resident. About
nine years later, in 2010, he pleaded guilty to possessing with
intent to deliver more than 10 but not more than 30 grams of
marijuana,  720  ILCS  §  550/5(c),  and  he  was  sentenced  to
24 months’ probation. In 2011 he pleaded guilty to possessing
with  intent  to  deliver  more  than  30  but  not  more  than
500 grams of marijuana, 720 ILCS § 550/5(d), after police lo‐
cated in his vehicle 462.8 grams of marijuana that he intended
to  sell.  He  again  was  sentenced  to  24 months’  probation.  In
2016 he came to the attention of immigration officials when
he went through U.S. customs as he was returning from a trip
to China. Immigration officials initiated removal proceedings
that charged him with being inadmissible and removable on
account  of  his  2010  and  2011  Illinois  marijuana  convictions,
see 8 U.S.C. § 1182(a)(2)(A)(i)(II).
Chen  conceded  his  removability,  but  he  argued  that  he
was  eligible  for  cancellation  of  removal,  see  8  U.S.C.
No. 17‐1130  3
§ 1229b(a). Section 1229b(a) provides that the Attorney Gen‐
eral may cancel the removal of a person who has been a lawful
permanent resident for at least five years, has resided in the
United States continuously for seven years after being admit‐
ted,  and  has  not  been  convicted  of  an  “aggravated  felony.”
Only the last criterion is at issue here: Chen contended that
his  2011  conviction  for  possessing  marijuana  with  intent  to
deliver does not qualify as an aggravated felony.
Aggravated  felonies,  for  immigration  purposes,  include
“drug  trafficking  crime(s)  (as  defined  in  section  924(c)  of
Title 18).”  8 U.S.C.  §  1101(a)(43)(B).  That  definition  includes
“any felony punishable under the Controlled Substances Act
[CSA],” and that Act categorizes as a felony any offense for
which  the  “maximum  term  of  imprisonment  authorized”  is
more than one year, 18 U.S.C. § 3559(a)(5), (6). To determine
whether a state conviction qualifies as an aggravated felony,
the  court  must  consider  “whether  the  state  statute  defining
the  crime  of  conviction  categorically  fits  within  the  generic
federal  definition.”  Moncrieffe,  133  S.  Ct.  at  1684  (quotation
marks  omitted).  In  addition,  and  critically  for  this  case,  the
Supreme  Court  said  in  Moncrieffe  that  the  court  “must
presume that the conviction rested upon [nothing] more than
the  least  of  th[e]  acts  criminalized,  and  then  determine
whether  even  those  acts  are  encompassed  by  the  generic
federal offense.” Id. (quotation marks omitted).
Chen argued that his 2011 conviction is not an aggravated
felony  because  720  ILCS  §  550/5(d)  punishes  conduct  that
would be a misdemeanor under the CSA. Moncrieffe, he points
out, held that a Georgia conviction for possession with intent
to distribute marijuana was not an aggravated felony. In that
case, the fact  of  the  defendant’s  conviction  “standing  alone,
4  No. 17‐1130
[did] not reveal whether either remuneration or more than a
small amount of marijuana was involved. It is possible neither
was.”  Id.  at  1686.  Applying  the  categorical  approach,  the
Court thus concluded that Moncrieffe had not been convicted
of an aggravated felony, because the state’s statute defined his
crime of conviction broadly enough to punish federal mariju‐
ana misdemeanors. See 21 U.S.C. § 841(b)(4) (stating that any
person who distributes “a small amount of marihuana for no
remuneration shall be treated as provided in” 21 U.S.C. § 844,
which means for our purposes punished as a misdemeanant.)
In reaching that decision, the Court expressly declined to de‐
fine the term “small amount.” Id. at 1686 n.7. It took this posi‐
tion even as it quoted from the Board’s decision in Matter of
Castro Rodriguez, 25 I & N. Dec. 698, 703 (BIA 2012), where the
Board said that 30 grams “serve(s) as a useful guidepost” for
what counts as “small.” 133 S. Ct. at 1686 n.7.
Chen maintained that the least of the acts criminalized by
720 ILCS § 550/5(d) is the possession of a hair over 30 grams—
call it 30.0001 grams. He argued that this weight is not “mark‐
edly different” from 30 grams. Furthermore, he emphasized,
the 30‐gram level was only a guidepost, not a rigid line, and
“more than” 30 grams could be just a tiny amount above that
mark.
The Immigration Judge decided that Chen was statutorily
ineligible  for  cancellation  of  removal.  The  IJ  concluded  that
Chen’s 2011  conviction was categorically an  aggravated fel‐
ony. She reasoned that none of the conduct that the state stat‐
ute  prohibited  would  fall  within  the  federal  misdemeanor
“exception” discussed in Moncrieffe, because the Illinois law
covers “more than 30 grams but not more than 500 grams” of
cannabis. Anything “more than 30 grams,” the IJ thought, is
No. 17‐1130  5
necessarily more than a “small amount” as Moncrieffe used the
term.
Chen appealed to the Board, arguing that the IJ erred in
deciding that his 2011 conviction was an aggravated felony.
He reiterated that under the CSA just over 30 grams could be
a small amount, consistent with “social sharing.” The Board
dismissed his  appeal. It agreed with the IJ that Chen’s 2011
conviction  qualified  as  an  aggravated  felony  because,  it
thought, any amount of marijuana in excess of 30 grams, even
just  the  30.0001  Chen  postulated,  was  automatically  more
than  the  small  amount  “contemplated  by  the  Court  in
Moncrieffe,”  and  thus  the  “small  amount”  exception  in
21 U.S.C. § 841(b)(4) did not apply.
II
Chen’s petition focuses on the issue he has raised through‐
out these proceedings: whether the Board erred in deciding
that his conviction under 720 ILCS § 550/5(d) for possessing
more  than  30  grams  of  marijuana  necessarily  involves  con‐
duct that would be a felony under the CSA. (At this point, no
one is arguing that the 2010 conviction for “more than 10 but
not more than 30 grams” provides an alternative basis for the
Board’s  decision.)  Chen  maintains  that  the  statute  under
which he was convicted in 2011 covers conduct treated as a
misdemeanor  under  the  CSA  pursuant  to  section  841(b)(4),
because it would be possible to violate 720 ILCS § 550/5(d) by
distributing only 30.0001 grams of marijuana for no remuner‐
ation.  See  also  21  U.S.C.  §§ 844(a),  844a(a).  Nothing  in
720 ILCS  §  550/5(d)  requires  payment,  he  notes,  and
Moncrieffe indicates that “just over 30 grams” may be a “small
amount” of marijuana under the CSA. He contends that the
Board and the IJ, by deciding that any amount even a shade
6  No. 17‐1130
over  30 grams  cannot  be  “small,”  improperly  treated  the
Board’s 30‐gram “guidepost” as a rigid upper limit, contrary
to  the  ruling  in  Moncrieffe.  The  government  argues  that  the
Board and IJ correctly applied the CSA because “more than
30 grams” exceeds the Board’s guidepost.
This court has not had the occasion in an immigration case
to define the term “small amount” as used in section 841(b)(4)
of the CSA. This is a legal question over which we have juris‐
diction, see 8 U.S.C. § 1252(a)(2)(D), and our review is de novo.
See Delgado v. Holder, 674 F.3d 759, 766 (7th Cir. 2012). Con‐
gress left it to the courts to decide this question. United States
v. Damerville, 27 F.3d 254, 258–59 (7th Cir. 1994). In 1994, we
held  in  Damerville  that  17.2  grams  of  marijuana  was  not
“small” where the facts showed that it was being smuggled
into a prison. Damerville is of limited value, however, because
it was decided during an earlier era before the Supreme Court
rejected a fact‐specific approach and substituted the categori‐
cal  approach  it  now  requires.  See Esquivel‐Quintana  v.  Ses‐
sions, 137 S. Ct. 1562, 1567–68 (2017); Moncrieffe, 133 S. Ct. at
1684.  More  recently,  in  the  context  of  determining  relevant
conduct  for  the  sentencing  guidelines,  we  commented  that
two ounces (56.4 grams) of marijuana can be a small amount
consistent  with  personal  use.  See United States  v.  Olson,
408 F.3d 366, 374 (7th Cir. 2005) (remanding for resentencing
because district court’s reason for not counting the possession
offense as relevant conduct was unclear).
In Chen’s case, the Board offered two reasons for adopting
a  rule  that  “small  amount”  means  exactly  30 grams  or  less.
First, it decided that a weight of “at least 30 grams” cannot be
small because Moncrieffe “contemplated” that only 30 grams
or less is a small amount. But as we noted earlier, that is not
No. 17‐1130  7
what Moncrieffe said. To the contrary, it explicitly reserved the
issue  of  what  amount  is  small  enough  for  federal  misde‐
meanor  treatment.  Moncrieffe,  133 S. Ct.  at 1686  n.7  (“The
meaning of ‘small amount’ is not at issue in this case, so we
need  not,  and  do  not,  define  the term.”).  Second,  the  Board
relied on its own decision in Castro Rodriguez, in which it said
that 30 grams or less would “serve  as a  useful  guidepost in
determining  whether  an  amount  is  ‘small,’”  and  observed
that
[t]he courts have concluded that no fixed quan‐
tity  of  marijuana  may  resolve  in  every  case
whether an amount is “small” because the de‐
termination may also depend on the context in
which  the  drug  was  distributed.  For  example,
less  than  30  grams  may  still  not  be  deemed
small if it was distributed in a setting, such as a
prison, where possession of any controlled sub‐
stance poses security concerns.
25 I. & N. Dec. at 703.
We are not required to give the Board’s interpretation of
the  CSA  any  particular  deference.  See Gonzales‐Gomez  v.
Achim, 441 F.3d 532, 534 (7th Cir. 2006). And although we may
always consult the Board’s reasoning for its persuasive value,
see Skidmore v. Swift & Co., 323 U.S. 134, 140 (1944), the result
of that consultation here leaves us unpersuaded. To the extent
that the Board’s ruling relies on the rationale of Castro Rodri‐
guez, it is flawed. Castro Rodriguez’s fact‐specific interpretation
method  is  incompatible  with  the  categorical  approach  be‐
cause it fails to look exclusively at the statute of conviction.
See Esquivel‐Quintana,  137  S.  Ct.  at  1567–68;  Moncrieffe,
8  No. 17‐1130
133 S. Ct. at 1684. Second, Castro Rodriguez relied on the Third
Circuit’s decision in Catwell v. Att’y Gen. of the U.S., 623 F.3d
199, 209 (3d Cir. 2010), but we do not find the latter opinion
to be helpful. The question before that court was quite differ‐
ent: whether 120.5 grams of marijuana is a “small amount” for
purposes of section 841(b)(4). That is a far cry from a shade
above 30 grams. Second, finding no statutory language defin‐
ing what is “small,” the court turned to legislative history and
a few casual remarks by one senator to the effect that “small
amount” might mean just a joint or two. 623 F.3d at 208–209.
Stray  comments  reported  in  the  Congressional  Record  are,
however,  poor  indicators  of  a  law’s  meaning.  See  Conroy  v.
Aniskoff,  507  U.S.  511,  520  n.2  (1993)  (Scalia,  J.,  concurring);
Heinz v. Cent. Laborersʹ Pension Fund, 303 F.3d 802, 809–10 (7th
Cir. 2002), affʹd, 541 U.S. 739 (2004).
In addition, Catwell interpreted the term “small amount”
in section 841(b)(4) by relying on an entirely different, and in
our  view  inapposite,  subsection  of  the  Immigration  Act,
8 U.S.C. § 1227(a)(2)(B)(i). Section 1227 deals with the subject
of  “deportable  aliens,”  and  subpart  (a)(2)(B)  lists  the  con‐
trolled‐substance  offenses  that  render  a  person  removable.
Subpart  (i)  of  subpart  (B)  includes  any  law  relating  to  con‐
trolled substances “other than a single offense involving pos‐
session for one’s own use of 30 grams or less of marijuana.”
Anyone who fits within that safe harbor, however, is not re‐
movable at all, and so would have no need to seek cancella‐
tion  of  removal.  In  addition,  reliance  on  section
1227(a)(2)(B)(i) disregards the distinction Congress drew, for
purposes of cancellation of removal, between permanent res‐
idents  and  nonpermanent  residents.  Congress  explicitly
made  nonpermanent  residents  ineligible  for  cancellation  of
No. 17‐1130  9
removal if they have been convicted of certain crimes, includ‐
ing either a controlled‐substance offense or an aggravated fel‐
ony.  See  8  U.S.C.  §  1229b(b)(1)  (cross‐references  to  sections
1182(a)(2) and 1227(a)(2) add controlled substance offenses).
In  contrast,  it  conditioned  permanent  residents’  eligibility
only on the absence of  an aggravated‐felony  conviction,  ex‐
pressly  excluding  the  controlled‐substance  ground.  See id.
§ 1229b(a)(3). If a statute reflects that Congress considered the
possibility of including a term and decided against inclusion,
courts should not read that term into the statute. See Marx v.
Gen. Revenue Corp., 133 S. Ct. 1166, 1175 (2013). That is what
Congress did here: it provided an additional ground for mak‐
ing nonpermanent residents ineligible for cancellation of re‐
moval—commission  of  a  controlled‐substance  offense—
while for permanent residents it listed only the commission
of an aggravated felony.
We  find  little  guidance  in  the  decisions  of  our  sister  cir‐
cuits about the meaning of “small amount.” They have relied
most often on the ambiguous comments during legislative de‐
bates and have held that the term “small amount” refers to a
weight  consistent  with  “social  sharing  among  friends.”  See
United States v. Eddy, 523 F.3d 1268, 1271 (10th Cir. 2008); Gar‐
cia‐Echaverria  v.  United  States,  376  F.3d  507,  514  n.5  (6th Cir.
2004);  United States  v.  Outen,  286  F.3d  622,  637–38  (2d Cir.
2002). We realize that at some point the line between “small”
and “more than small” will have to be drawn, but we see no
need to draw it here, since the Illinois statute uses as its point
of reference almost the same 30‐gram level that the Moncrieffe
Court was considering.
The Board erred by reading Moncrieffe as if that decision
interpreted  the  CSA’s  term  “small  amount.”  Nothing  in
10  No. 17‐1130
Moncrieffe supports the conclusion that the possession of a tad
more than 30 grams of marijuana—the lowest amount pun‐
ishable under 720 ILCS § 550/5(d)—can never be punished as
a federal misdemeanor. The Board erred as a matter of law in
this respect, when it found that Chen’s conviction under that
provision qualifies as an aggravated felony.
We GRANT the petition for review and remand to give the
Board the opportunity to decide whether to exercise its dis‐
cretion to grant cancellation of removal.