Tabitha Tripp v. Charles Scholz ( 2017 )

In the
United States Court of Appeals
For the Seventh Circuit
____________________
No. 16‐3469
TABITHA TRIPP, et al.,
Plaintiffs‐Appellants,
v.
CHARLES W. SCHOLZ, et al.,
Defendants‐Appellees.
____________________
Appeal from the United States District Court for the
Southern District of Illinois.
No. 3:14‐cv‐890 — Michael J. Reagan, Chief Judge.
____________________
ARGUED SEPTEMBER 18, 2017 — DECIDED OCTOBER 6, 2017
____________________
Before FLAUM, BAUER, and SYKES, Circuit Judges.
FLAUM,  Circuit  Judge.  In  2014,  Illinois  Green  Party  mem‐
bers  Tabitha  Tripp  (“Tripp”)  and  Gary  Shepherd  (“Shep‐
herd”) sought to appear on the Illinois general election ballot
as candidates for state representative in the 118th and 115th
representative districts, respectively. Because the Illinois Elec‐
tion Code deemed the Green Party a “new” political party in
both districts, both Tripp and Shepherd were required to ob‐
2  No. 16‐3469
tain nomination petition signatures equaling 5% of the num‐
ber of voters in the prior regular election for state representa‐
tive in their district. The Election Code further required that
such signatures be collected in the ninety days preceding the
nomination petition deadline and that each petition signature
sheet  be  notarized.  Neither  Tripp  nor  Shepherd  collected  a
sufficient number of notarized signatures during the ninety‐
day collection period. As a result, the Illinois State Board of
Elections (“ISBE”), which supervises the administration of Il‐
linois’s election laws, ruled that neither candidate would ap‐
pear on the general election ballot.
Following  Tripp  and  Shepherd’s  ballot  disqualification,
plaintiffs filed suit in federal court, arguing that Illinois’s new
party  ballot  restrictions  violated  the  First  and  Fourteenth
Amendments of the United States Constitution, both facially
and  as  applied  to  the  118th  and  115th  districts.  Following
cross‐motions by both parties, the United States District Court
for  the  Southern  District  of  Illinois  granted  summary  judg‐
ment in favor of defendants. Plaintiffs now appeal the district
court’s ruling. For the reasons stated below, we affirm.
I. Background
Ballot access in Illinois elections, both state and federal, is
regulated  by  the  Illinois  Election  Code.  See  generally  10  Ill.
Comp. Stat. §§ 5/1‐1–5/30‐3. The Election Code divides politi‐
cal parties into two categories: (1) “established” parties; and
(2) “new” parties. In the context of state representative elec‐
tions, an established party is defined as a party that, during
the last election for that office, “polled more than 5% of the
entire  vote  cast”  in  the  respective  representative  district.
No. 16‐3469  3
Id. § 5/10‐2.1  All  non‐established  parties  are  considered  new
parties. See id.
The Election Code imposes multiple requirements on new
parties seeking to place state representative candidates on the
general election ballot in a particular representative district.
Three  such  requirements  are  relevant  here.  First,  the  party
must obtain petition signatures from at least 5% of the num‐
ber of voters in the district who voted in the previous regular
election for that office (hereinafter the “5% signature require‐
ment”). Id. By contrast, an established party must collect only
500 signatures for its candidate to appear on the primary elec‐
tion ballot. Id. § 5/8‐8. Second, petition signatures must be col‐
lected during the “90 days preceding the last day for the filing
of  the  petition”  for  nomination  (hereinafter  the  “ninety‐day
petitioning  window”).  Id.  § 5/10‐4.  Finally,  nominating  peti‐
tions must contain a notarized affidavit at the bottom of each
petition  signature  sheet  in  which  that  sheet’s  circulator  (the
individual who obtained the petition signatures) indicates ei‐
ther the dates on which he or she circulated that sheet (or the
first and last dates on which the sheet was circulated), or cer‐
tifies  that  none  of  the  signatures  on  the  sheet  were  signed
more than ninety days before the last day for the filing of the
petition (hereinafter the “notarization requirement”). Id. The
circulator’s affidavit must also certify that each signature on
that sheet was signed in the circulator’s presence, is genuine,
1 A party may also qualify as established as to the entire state and “any
district or political subdivision thereof” if, at the last general election for
state and county officers, its candidate for Governor polled “more than 5%
of the entire vote cast for Governor.” 10 Ill. Comp. Stat. § 5/10‐2. This qual‐
ification mechanism, however, does not apply here.
4  No. 16‐3469
and,  to  the  best  of  the  circulator’s  knowledge  and  belief,  is
from  a  “duly  registered  voter[]”  of  the  relevant  district.  Id.
The ninety‐day petitioning window and notarization require‐
ment apply to candidates of both new and established parties.
Compare id. § 5/8‐8, with id. § 5/10‐4.
New  parties  that  fail  to  satisfy  these  requirements  may
have their candidates disqualified from appearing on the bal‐
lot. Voters, however, may still cast write‐in votes for the can‐
didates on election day.
The 118th representative district (in which Tripp sought to
appear on the general election ballot) is located in the south‐
east corner of the state. Covering approximately 2,808 square
miles, the district stretches from the southernmost counties of
Illinois—Alexander,  Pulaski,  and  Massac—to  the  northern
boundary of Hamilton County. It bisects Jackson County in
the  west  and  extends  to  the  Indiana  border  in  the  east.  The
115th representative district (in which Shepherd sought to ap‐
pear) is located northwest of the 118th district. It covers ap‐
proximately 1,810 square miles, from the southwest corner of
Union County on the Mississippi River to the northern edge
of Jefferson County. By contrast, sixteen other Illinois repre‐
sentative  districts  extend  less  than  ten  square  miles,  while
seventy‐three districts cover less than 100 square miles.
Before the 2010 census, boundaries for the 118th and 115th
districts  generally  followed  county  lines.  In  2011,  however,
the State of Illinois redrew many of its representative district
boundaries, including those of the 118th and 115th. This re‐
districting split the City of Carbondale, which previously fell
No. 16‐3469  5
entirely in the 115th district, across the 115th and 118th dis‐
tricts.2
In 2014, Tripp and Shepherd, both members of the Illinois
Green Party, sought to appear on the upcoming Illinois gen‐
eral election ballot as Green Party candidates for state repre‐
sentative in Illinois’s 118th and 115th representative districts,
respectively. At the time, the Illinois Green Party was consid‐
ered a new party in both districts. Consequently, Tripp and
Shepherd were required to satisfy the Illinois Election Code’s
new party nomination requirements, including the 5% signa‐
ture requirement, ninety‐day petitioning window, and nota‐
rization requirement.
The ninety‐day petitioning window ran from March 25 to
June 23, 2014. To satisfy the 5% signature requirement, Tripp
needed to obtain at least 2,399 petition signatures; Shepherd
needed to obtain at least 2,407. By the filing petition deadline,
however, Tripp had amassed only approximately 1,700 signa‐
tures,  gathered  by  34  circulators  on  199  notarized  petition
sheets. Shepherd’s 30 circulators fared only slightly better, ob‐
taining  approximately  1,800  signatures  on  205  notarized
sheets. Due to Tripp and Shepherd’s signature shortfalls, the
2 There is a factual dispute amongst the parties regarding the effects
of Illinois’s 2011 redistricting on other population centers. Plaintiffs con‐
tend,  for  example,  that  population  centers  that  were  previously  located
entirely in either the 118th or 115th district, such as Anna and McLeans‐
boro, now fall across district boundaries. Defendants, on the other hand,
maintain  that  Anna  and  McLeansboro  remain  entirely  within  the  118th
district. As discussed infra, however, the outcome of this factual dispute is
immaterial to the Court’s ultimate analysis.
6  No. 16‐3469
ISBE ruled that neither candidate would appear on the gen‐
eral election ballot in their respective districts.
Following Tripp and Shepherd’s disqualification, the 2014
general election ballot for the 118th representative district in‐
cluded the name of only one candidate for state representa‐
tive (a result that also occurred in 2010 and 2012).  The ballot
for  the  115th  district  included  the  names  of  two  candidates
(although  only  one  candidate  appeared  in  2012).  Tripp  and
Shepherd  ultimately  received  67  and  106  write‐in  votes  re‐
spectively, but neither were elected to office.
In August 2014, Tripp, Shepherd, the Illinois Green Party,
and certain of its prospective voters (collectively, “plaintiffs”)
filed  a  complaint  in  the  United  States  District  Court  for  the
Southern District of Illinois against a number of ISBE officials.
Plaintiffs originally sought a preliminary injunction requiring
Tripp and Shepherd to be placed on the general election bal‐
lot, as well as permanent injunctive relief regarding Illinois’s
new party ballot access restrictions. Plaintiffs asserted that the
Election  Code’s  5%  signature  requirement  and  notarization
requirement  violated  the  Free  Speech  and  Association
Clauses  of  the  First  Amendment  and  the  Equal  Protection
Clause of the Fourteenth Amendment, both facially and as ap‐
plied to the 118th and 115th districts. Plaintiffs further chal‐
lenged the constitutionality of the signature and notarization
requirements  when  considered  in  conjunction  with  the
ninety‐day petitioning window and geographical challenges
presented by the 118th and 115th districts following Illinois’s
2011 redistricting.
In September 2014, the district court denied plaintiffs’ mo‐
tion for a preliminary injunction, ruling that the 2014 general
election  would  go  forward  without  Tripp  and  Shepherd  on
No. 16‐3469  7
their respective ballots. Subsequently, upon the close of dis‐
covery,  both  parties  filed  cross‐motions  for  summary  judg‐
ment. On August 17, 2016, the district court granted defend‐
ants’  motion,  denied  plaintiffs’  cross‐motion,  and  entered
judgment in favor of defendants. This appeal followed.
II. Discussion
We review a district court’s grant of summary judgment
de novo. C.G. Schmidt, Inc. v. Permasteelisa N. Am., 825 F.3d 801,
805 (7th Cir. 2016). Summary judgment is appropriate if the
movant “shows that there is no genuine dispute as to any ma‐
terial fact and the movant is entitled to judgment as a matter
of law.” Spurling v. C & M Fine Pack, Inc., 739 F.3d 1055, 1060
(7th Cir. 2014) (quoting Fed. R. Civ. P. 56(a)). A genuine dis‐
pute of material fact exists if “the evidence is such that a rea‐
sonable jury could return a verdict for the nonmoving party.”
Anderson v. Liberty Lobby, Inc., 477 U.S. 242, 248 (1986). Where,
as here, the parties file cross‐motions for summary judgment,
all  reasonable  inferences  are  drawn  in  favor  of  the  party
against whom the motion at issue was made. Dunnet Bay Con‐
str. Co. v. Borggren, 799 F.3d 676, 688 (7th Cir. 2015).
A. The Relevant Constitutional Framework
“It is well‐settled that ‘[t]he impact of candidate eligibility
requirements on voters implicates basic constitutional rights’
to associate politically with like‐minded voters and to cast a
meaningful vote.” Stone v. Bd. of Election Comm’rs for City  of
Chi., 750 F.3d 678, 681 (7th Cir. 2014) (quoting Anderson v. Cele‐
brezze, 460 U.S. 780, 786 (1983)); see also Norman v. Cook Cty.
Officers Electoral Bd., 502 U.S. 279, 288 (1992) (footnote omit‐
ted) (“The right [to create and develop new political parties]
8  No. 16‐3469
derives from the First and Fourteenth Amendments and ad‐
vances  the  constitutional  interest  of  like‐minded  voters  to
gather in pursuit of common political ends, thus enlarging the
opportunities of all voters to express their own political pref‐
erences.”); Munro v. Socialist Workers Party, 479 U.S. 189, 193
(1986) (“Restrictions upon the access of political parties to the
ballot impinge upon the rights of individuals to associate for
political purposes, as well as the rights of qualified voters to
cast their votes effectively.”); Ill. St. Bd. of Elections v. Socialist
Workers Party, 440 U.S. 173, 184 (1979); Libertarian Party of Ill.
v. Scholz, No. 16‐1667, 2017 WL 4216239, at *1 (7th Cir. Sept.
22, 2017) (“The core of the fundamental right to political asso‐
ciation is the right to band together in a political party to ad‐
vance a policy agenda by electing the party’s members to of‐
fice. That necessarily includes the party’s right to access the
ballot and its candidates’ right to appear on the ballot under
the party banner.”); Nader v. Keith, 385 F.3d 729, 737 (7th Cir.
2004) (“[T]he right to stand for office is to some extent deriv‐
ative from the right of the people to express their opinions by
voting.”). These rights apply equally to third parties, which
have played a “significant role … in the political development
of the Nation.” Ill. St. Bd. of Elections, 440 U.S. at 185; see also
Nader, 385 F.3d at 732 (“[T]hird parties ... have made signifi‐
cant contributions to political competition, whether by inject‐
ing  new  ideas  or  ...  by  actually  displacing  one  of  the  major
parties.”).
Such rights, however, “are not absolute,” Libertarian Party
of Ill. v. Rednour, 108 F.3d 768, 773 (7th Cir. 1997), as the Con‐
stitution also confers upon the states “broad authority to reg‐
ulate the conduct of elections.” Griffin v. Roupas, 385 F.3d 1128,
1130 (7th Cir. 2004). Specifically, it grants states “broad power
No. 16‐3469  9
to prescribe the ‘Times, Places, and Manner of holding Elec‐
tions  for  Senators  and  Representatives,’  which  power  is
matched by state control over the election process for state of‐
fices.” Tashijan v. Republican Party of Conn., 479 U.S. 208, 217
(1986) (quoting U.S. Const. art. I, § 4, cl. 1); see also Wash. St.
Grange v. Wash. St. Republican Party, 552 U.S. 442, 451 (2008).
The Supreme Court has further opined that, in addition to
constitutional  law,  “[c]ommon  sense  ...  compels  the  conclu‐
sion that government must play an active role in structuring
elections.” Burdick v. Takushi, 504 U.S. 428, 433 (1992); see also
Timmons v. Twin Cities Area New Party, 520 U.S. 351, 358 (1997)
(“States  may,  and  inevitably  must,  enact  reasonable  regula‐
tions of parties, elections, and ballots to reduce election‐ and
campaign‐related disorder.”). “[A]s a practical matter, there
must be a substantial regulation of elections if they are to be
fair and honest and if some sort of order, rather than chaos, is
to  accompany  the  democratic  processes.”  Storer  v.  Brown,
415 U.S. 724, 730 (1974); see also Griffin, 385 F.3d at 1130 (“[A]n
unregulated election system would be chaos ….”). As a result,
states  enjoy  “considerable  leeway”  with  respect  to  election
procedures.  Buckley  v.  Am.  Constitutional  Law  Found.,  Inc.,
525 U.S. 182, 191 (1999).
In short, state ballot access laws seek to balance these state
interests with “the right of individuals to associate for the ad‐
vancement of political beliefs, and the right of qualified vot‐
ers, regardless of their political persuasion, to cast their votes
effectively.”  Rednour,  108  F.3d  at  773  (quoting  Williams  v.
Rhodes, 339 U.S. 23, 30 (1968)); see also Perez‐Guzman v. Gracia,
346 F.3d 229, 239 (1st Cir. 2003) (“[A] fine line separates per‐
missible regulation of state election processes from impermis‐
sible  abridgement  of  First  Amendment  rights.  Plotting  that
10  No. 16‐3469
line calls for a careful reconciliation of competing centrifugal
and  centripetal  forces.”).  Due  to  this  quest  for  equilibrium,
“not all restrictions ... on candidates’ eligibility for the ballot
impose constitutionally‐suspect burdens,” Anderson, 460 U.S.
at 788, and “the mere fact that a State’s system ‘creates barri‐
ers ... tending to limit the field of candidates from which vot‐
ers might choose ... does not of itself compel close scrutiny.’”
Burdick, 504 U.S. at 433 (quoting Bullock v. Carter, 405 U.S. 134,
143 (1972)). Indeed, there is “no ‘litmus‐paper test’ to ‘sepa‐
rate  valid  from  invalid  restrictions.’”  Stone,  750  F.3d  at  681
(quoting Anderson, 460 U.S. at 789). Rather, the Court applies
“a more flexible standard,” Burdick, 504 U.S. at 434, that makes
“a practical assessment of the challenged  scheme’s justifica‐
tions  and  effects.”  Stone,  750  F.3d  at  681.  Specifically,  the
Court
must first consider the character and magnitude
of the asserted injury to the rights protected by
the First and Fourteenth Amendments that the
plaintiff seeks to vindicate. It then must identify
and  evaluate  the  precise  interests  put  forward
by the State as justifications for the burden im‐
posed  by  its  rule.  In  passing  judgment,  the
Court  must  not  only  determine  the  legitimacy
and  strength  of  each  of  those  interests;  it  also
must  consider  the  extent  to  which  those  inter‐
ests make it necessary to burden the plaintiff’s
rights.  Only  after  weighing  all  these  factors  is
the  reviewing  court  in  a  position  to  decide
whether the challenged provision is unconstitu‐
tional.
No. 16‐3469  11
Anderson,  460  U.S.  at  789;  see  also  Griffin,  385  F.3d  at  1130(“[T]he constitutional question is whether the restriction and
resulting  exclusion  are  reasonable  given  the  interest  the  re‐
striction serves.”).
“Practically speaking, much of the action takes place at the
first  stage of  Anderson’s  balancing  inquiry.  If  the  burden  on
the plaintiffs’ constitutional rights is ‘severe,’ a state’s regula‐
tion must be narrowly drawn to advance a compelling state
interest.” Stone, 750 F.3d at 681 (quoting Burdick, 504 U.S. at
434). On the other hand, “[i]f the burden is merely ‘reasona‐
ble’ and ‘nondiscriminatory,’” then “the government’s legiti‐
mate  regulatory  interests  will  generally  carry  the  day.”  Id.(quoting Burdick, 504 U.S. at 434); see also Libertarian Party of
Ill., 2017 WL 4216239, at *3 (“[T]he level of scrutiny depends
on the regulation at issue: the more severely it burdens con‐
stitutional rights, the more rigorous the inquiry into its justi‐
fications.”); Krislov v. Rednour, 226 F.3d 851, 859 (7th Cir. 2000)
(“Laws imposing severe burdens must be narrowly tailored
to serve compelling state interests, but lesser burdens receive
less exacting scrutiny.”).
As  with  the  evaluation  of  ballot  regulations  as  a  whole,
there is no “litmus test for measuring the severity of a burden
that a state law imposes.” Crawford v. Marion Cty. Election Bd.,
553 U.S. 181, 191 (2008). Regardless of how “slight that burden
may appear,” however, “it must be justified by relevant and
legitimate  state  interests  ‘sufficiently  weighty  to  justify  the
limitation.’” Id. (quoting Norman, 502 U.S. at 288–89).
12  No. 16‐3469
B. The  Illinois  Election  Code’s  5%  signature  require‐
ment,  standing  alone,  does  not  violate  the  First  or
Fourteenth Amendment
With  these  principles  in  mind,  we  may  now  turn  to  the
specific  ballot  regulations  at  issue.  Despite  plaintiffs’  argu‐
ments to the contrary, the 5% signature requirement, standing
alone, does not impose a severe burden on plaintiffs’ consti‐
tutional rights. On multiple occasions, the Supreme Court has
upheld  signature  requirements  equaling  5%  of  the  eligible
voting base. See Norman, 502 U.S. at 282 n.2, 295 (upholding
Illinois election provision requiring certain candidates to ob‐
tain the lesser of 5% of the vote or 25,000 petition signatures);
Am. Party of Tex. v. White, 415 U.S. 767, 789 (1974) (“Demand‐
ing signatures equal in number to 3% or 5% of the vote in the
last election is not invalid on its face ….”); Jenness v. Fortson,
403 U.S. 431, 438 (1971) (“[W]e cannot say that Georgia’s 5%
petition  requirement  violates  the  Constitution.”).  In  light  of
this precedent, this Court has rejected prior arguments that a
5% signature requirement is “severe on its face.” See Rednour,
108 F.3d at 775.
Plaintiffs invoke this Court’s prior characterization of the
5% signature requirement in Jenness as establishing the “outer
limit” of constitutional validity. See Lee v. Keith, 463 F.3d 763,
769 (7th Cir. 2006) (observing that Jenness sets something of an
“outer  limit”  for  signature  requirements).  The  5%  require‐
ment  in  Jenness,  however,  applied  to  all  registered  voters,  a
group much larger than actual voters, the relevant population
here. Compare Jenness, 403 U.S. at 432 (addressing the consti‐
tutionality of Georgia law that required “nominating petition
signed by at least 5% of the number of registered voters at the
last  general  election  for  the  office  in  question”),  with  10  Ill.
No. 16‐3469  13
Comp. Stat. § 5/10‐2 (requiring signatures from at least “5% of
the number of voters who voted at the next preceding regular
election”).  Thus,  this  case  treads  further  from  the  constitu‐
tional ledge than plaintiffs portray.
Of  course,  sheer  percentages  only  go  so  far.  See  Hall  v.
Simcox, 766 F.2d 1171, 1174 (7th Cir. 1985) (“Granted, numbers
aren’t everything.”). “What is ultimately important is not the
absolute  or  relative  number  of  signatures  required  but
whether a ‘reasonably diligent candidate could be expected to
be able to meet the requirements and gain a place on the bal‐
lot.’”  Stone,  750  F.3d  at  682  (quoting  Bowe  v.  Bd.  of  Election
Comm’rs  of  City  of  Chi.,  614  F.2d  1147,  1152  (7th  Cir.  1980)).
Here,  that  answer  is  yes.  “[B]allot  access  history  is  an  im‐
portant factor in determining whether restrictions impermis‐
sibly burden the freedom of political association ….” Lee, 463
F.3d at 769. It is notable, therefore, that Illinois third party po‐
litical candidates have successfully petitioned at least 5% of
the vote in multiple districts across multiple elections. In 2002,
for example, a Green Party candidate for state representative
successfully petitioned to appear on the general election bal‐
lot in the 115th district. In 2012, the Green Party fielded can‐
didates in both the 5th and 12th congressional districts, and
an independent candidate successfully petitioned in the 13th
congressional  district.  This  serves  as  “powerful  evidence”
that the burden of satisfying the 5% signature requirement is
not severe. See Stone, 750 F.3d at 683.
In both their brief and reply, plaintiffs point to the fact that
the numerical signature requirement for candidates from es‐
tablished parties is “far less” than that required for new par‐
ties. Appellant Br. 17; Appellant Reply 6 (“[T]he two Plaintiff
Green Party candidates each submitted about 3.5 times more
14  No. 16‐3469
signatures  for  the  General  Election  ballot  …  than  an  estab‐
lished party candidate needs to submit to get on the Primary
Election ballot.”). As this Court has stated previously, how‐
ever, “comparing the petitioning requirements for an ‘estab‐
lished’  party’s  candidate  in  a  primary  election  and  a  ‘new’
party’s candidate in a general election” is to “compare apples
with oranges.” Rednour, 108 F.3d at 776.
Unlike an established party … a new party has
not yet demonstrated a significant modicum of
support.  The  established  party  has  already
jumped the hurdle of demonstrating its public
support by receiving 5% of the vote in the last
[relevant] election. Thus, it is neither irrational
nor  unfair  to  require  a  candidate  from  a  new
party to obtain a greater percentage of petition
signatures to appear on the general election bal‐
lot than a candidate from an established party
for the primary election ballot. The two petition‐
ing requirements contain different percentages
because they are used at two different times for
two different purposes.
Id. Plaintiffs’ argument, therefore, is unavailing.
Because the 5% signature requirement, standing alone, is
not severe, the Court “need only determine whether Illinois
has important interests that sufficiently justify the burden on
[plaintiffs’] rights.” Id. at 775. On this score,
[t]here is surely an important state interest in re‐
quiring some preliminary showing of a signifi‐
cant  modicum  of  support  before  printing  the
name of a political organization’s candidate on
No. 16‐3469  15
the ballot—the interest, if no other, in avoiding
confusion,  deception,  and  even  frustration  of
the democratic process at the general election.
Munro, 479 U.S. at 193–94 (quoting Jenness, 403 U.S. at 442); see
also Stone, 750 F.3d at 685; Navarro v. Neal, 716 F.3d 425, 431
(7th Cir. 2013); Rednour, 108 F.3d at 775.
Plaintiffs  challenge  the  legitimacy  of  the  state’s  interest
“because there has been no showing that Illinois state repre‐
sentative elections have a history of ballot clutter.” Appellant
Br. 16–17. To the contrary, according to plaintiffs, recent elec‐
tions  in  both  the  118th  and  115th  districts  have  shown  “a
dearth  of  candidates.”  Id.  at  16.3  The  Supreme  Court,  how‐
ever,  has  “never  required  a  State  to  make  a  particularized
showing  of  the  existence  of  voter  confusion,  ballot  over‐
crowding, or the presence of frivolous candidacies prior to the
imposition of reasonable restrictions on ballot access.” Munro,
479 U.S. at 194–95. “If courts were to require that government
defendants marshal evidence to prove actual voter confusion,
such a requirement would ‘necessitate that a State’s political
system  sustain  some  level  of  damage  before  the  legislature
could take correct action.’” Navarro, 716 F.3d at 432 (quoting
Munro, 479 U.S. at 195). The Court has instead endorsed a pol‐
icy that permits state legislatures “to respond to potential de‐
ficiencies  in  the  electoral  process  with  foresight  rather  than
reactively.” Munro, 479 U.S. at 195. Thus, the mere “specula‐
3 Plaintiffs allege that, over the five previous general elections, the av‐
erage number of state representative candidates on the ballot in the 118th
district was 1.5, while the average number of state representative candi‐
dates on the ballot in the 115th district was 2.25.
16  No. 16‐3469
tive  concern  that  altering  the  challenged  signature  require‐
ment  would  lead  to  a  large  number  of  frivolous  candidates
qualifying for the ballot and, consequently, voter confusion is
sufficient.” Navarro, 716 F.3d at 432. Plaintiffs’ argument ac‐
cordingly fails.
In  sum,  Illinois’s  5%  signature  requirement,  standing
alone, does not violate the First or Fourteenth Amendment.
C. The  Illinois  Election  Code’s  notarization  require‐
ment,  standing  alone,  does  not  violate  the  First
Amendment
Illinois’s  notarization  requirement,  standing  alone,  also
does not impose a severe burden on plaintiffs’ constitutional
rights.4 Plaintiffs argue that notarizing petition sheets “[are]
4  Plaintiffs’  position  on  this  particular  issue  is  unclear.  On  the  one
hand, they state that they “do not take the position that the notarization
requirement, of itself, imposes an unconstitutional burden on their right
to  free  speech  and  association,  and  to  equal  protection  under  the  law.”
Appellant Br. 26; see also Appellant Reply 9 (“[W]hile the notarization re‐
quirement  …  imposes  a  substantial  barrier  upon  minority‐party  candi‐
dates and does not materially support the state’s interest in avoiding bal‐
lot confusion and overcrowding, this barrier, of itself, does not rise to the
level of being unconstitutional. Rather, it is the totality or combined impact
of several such burdens, the notarization requirement included, that ren‐
ders the overall ballot … access regime in Illinois unconstitutional.”) (em‐
phasis added) (citations omitted). At the same time, their statement of the
issues presented on appeal includes, “II. Is the State’s notarization require‐
ment for new political party nomination papers an unreasonable burden
on  ballot  access?”  Appellant  Br.  1.  Plaintiffs  list  this  issue  separate  and
apart from, “III. Is the cumulative effect of the State’s ballot access require‐
ments for new parties an unconstitutional burden on Plaintiffs’ rights?”
Id. Moreover, plaintiffs state that Issue II on appeal corresponds to Count
I of their Amended Complaint, which presents a stand‐alone challenge to
No. 16‐3469  17
an  extra  step”  to  the  nomination  process  requiring  “addi‐
tional time and effort” that “could have been spent collecting
signatures.” Appellant Br. 5–6. Additionally, plaintiffs claim
that, because of the notarization requirement, some individu‐
als refused to circulate petitions in the first place. Id. at 5.
The Supreme Court has previously upheld a notarization
requirement in another state, although admittedly, the Court
did  not  assess  the  condition  in  depth.  In  American  Party  of
Texas v. White, the Texas Election Code required candidates of
parties that either polled less than 2% of the total gubernato‐
rial vote in the preceding general election or did not nominate
a  candidate  for  governor  to  pursue  ballot  qualification  via
precinct nominating conventions. 415 U.S. at 774. These nom‐
inating conventions required participation from at least 1% of
the total vote cast for governor at the last preceding election
(in 1972, this number equaled approximately 22,000 electors).
Id. at 776. If the party did not obtain the requisite 1% conven‐
tion participation, supplemental petitions could be circulated
for signature to make up the difference. Id. The Election Code,
however, mandated that each petition signatory be adminis‐
tered and sign an oath that he or she was a qualified voter and
had not participated in any other party’s nominating or qual‐
ification proceedings. Id. The Election Code further mandated
that the oath be notarized. Id.
A group of minority political parties, their candidates, and
supporting voters contested this and other aspects of Texas’
election scheme. Id. at 770. Rejecting the challenge, the District
the notarization requirement. Given the ambiguity, and in the interest of
completeness, the Court addresses the issue.
18  No. 16‐3469
Court for the Western District of Texas noted that the nota‐
rization requirement served “a compelling interest to insure
that  participants  in  one  party’s  nominating  process  do  not
participate  in  another’s.”  Raza  Unida  Party  v.  Bullock,  349  F.
Supp. 1272, 1280 (W.D. Tex. 1972), aff’d in part, vacated in part
sub  nom.  Am.  Party  of  Tex.,  415  U.S.  767  (1974).  The  district
court further stated that there was “apparently no workable
alternative … if the state is to be able to enforce its criminal
penalties against cross‐over voting and apprize the voters of
these possible penalties.” Id. “Given the state’s interest in in‐
suring that different candidates for the same office are sup‐
ported by different voters,” the court upheld the notarization
requirement “for want of a feasible alternative.” Id.On  appeal,  the  Supreme  Court  stated  that  it  was  “in  no
position to disagree,” noting that the plaintiffs made “little or
no effort” to demonstrate the notarization requirement’s im‐
practicability  “or that  it [was] unusually burdensome.” Am.
Party of Tex., 415 U.S. at 787; see also Howlette v. City of Rich‐
mond, Va., 580 F.2d 704, 705 (4th Cir. 1978) (per curiam) (up‐
holding  constitutionality  of  provision  of  the  charter  of  the
City  of  Richmond  requiring  each  signature  of  a  qualified
voter  on  a  petition  for  a  referendum  to  be  verified  before  a
notary).
More recently, at least one circuit court of appeals has dis‐
tinguished  American Party of Texas and struck down a  nota‐
rization requirement. See Perez‐Guzman, 346 F.3d 229. In Perez‐
Guzman,  Puerto  Rican  organizations  seeking  recognition  as
political  parties  were  required  to  gather  approximately
100,000 endorsing petitions, each signed by a registered voter
and sworn to before a notary public. Id. at 230. In Puerto Rico,
however, only lawyers could become notaries, and there were
No. 16‐3469  19
fewer  than  8,000  notaries  in  the  entire  commonwealth.  Id.Moreover, notarial services did “not come cheap”; the district
court  found  that  notarizing  100,000  signatures  cost  at  least
$1,500,000. Id. at 230, 233.
On  appeal,  the  First  Circuit  noted  that  the  rule  that  each
signature be separately notarized “limit[ed] the efficacy of pe‐
tition circulators” since the circulators could not “seal the deal
then and there.” Id. at 239. Rather, the “final exchange in the
interactive communication—the voter’s official endorsement
of  the  fledgling  party—[could  not]  occur  unless  and  until  a
notary [was] present.” Id. This “triangulation” meant that “ei‐
ther the voter must visit the notary’s office or the notary must
take to the field.” Id. at 239–40.
The court further recognized that this restriction was “ag‐
gravated” because the limitation of notarial status to licensed
attorneys “erecte[d] a high barrier to entry and virtually en‐
sure[d] that the supply of notaries [would] remain inelastic.”
Id. at 240. Given the number of lawyers in the commonwealth,
“the  ratio  of  notaries  to  voters  [was]  quite  small.”  Id.  This
“short supply,” further combined with the high financial cost
for notarization, made the task of registering a new political
party “one of daunting proportions.” Id. The court held, there‐
fore, that the lawyer‐notarization requirement imposed a se‐
vere restriction on ballot access. Id.Here, plaintiffs acknowledge that the restrictions found in
Perez‐Guzman presented “obstacles more burdensome” than
those faced here. Appellant Br. 20. Nevertheless, they main‐
tain  that  the  hardship  imposed  by  Illinois’s  notarization  re‐
quirement  remains  substantial.  As  the  district  court  noted,
however, “a number of mitigating circumstances” place Illi‐
nois’s notarization requirement below the “severe” end of the
20  No. 16‐3469
burden spectrum. See Tripp v. Smart, No. 3:14‐cv‐890, 2016 WL
4379876,  at  *5  (S.D.  Ill.  Aug.  17,  2016).  First,  unlike  the  re‐
striction in Perez‐Guzman, which required that each signature
be separately notarized, here, the Illinois Election Code only
mandates notarization of the circulator’s verification on each
petition sheet. This distinction, which eliminates the “triangu‐
lation” effect criticized by the First Circuit, see Perez‐Guzman,
346 F.3d at 239, is far from de minimis. The ISBE’s standardized
petition  form  (SBE  No.  P‐8)  provides  for  ten  signatures  per
page,  which,  if  permitted  in  Perez‐Guzman,  would  have  re‐
duced Puerto Rico’s notarization requirement by 90%.
Additionally, the ISBE’s standardized form may be modi‐
fied, and the Illinois Election Code does not explicitly limit the
number  of  signatures  per  petition  page.  This  freedom,  of
course, has practical limits; as plaintiffs point out, each peti‐
tion sheet must allow enough space for each voter to provide
an identifiable signature and address, as well as room for the
name of the candidate, the circulator’s name and address, the
circulator’s verification, and the notary’s seal and signature.
Nonetheless,  plaintiffs  concede  that,  even  with  these  re‐
strictions, each petition form reasonably allows for “as many
as 20 signatures per page.” Appellant Br. 21.5 This would have
reduced  the  notarization  requirement  demanded  in  Perez‐
Guzman by 95%. Applied here, Tripp and Shepherd each re‐
quired as few as 120 and 121 notarized petition sheets, respec‐
tively.  This  is  a far cry from the notarizations  demanded  in
Perez‐Guzman.
5 In fact, the Libertarian Party utilized petition signature sheets con‐
taining twenty signatures during the 2014 election.
No. 16‐3469  21
Also unlike Perez‐Guzman, there are no major limitations
on who can become a notary in Illinois, and the time and ex‐
pense necessary “is not extreme.” Tripp, 2016 WL 4379876, at
*5. An applicant
must be citizen of the United States or an alien
lawfully admitted for permanent residence, be
a resident of the State of Illinois for at least 30
days, be at least 18 years of age, be able to read
and  write  the  English  language,  have  not
been convicted of a felony, and have not had
a  notary  commission  revoked  during  the
past  10  years.  An  applicant  must  complete
the application form provided by the Secre‐
tary of State and must obtain a notary bond
valued  at  $5,000  from  a  bonding  or  surety
company.
Notary  Services  Index,  Office  of  the  Ill.  Sec’y  of  St.,
http://www.cyberdriveillinois.com/departments/in‐
dex/notary/home.html (last visited Oct. 6, 2017); see also 5
Ill. Comp. Stat. § 312/2‐102. Indeed, the Illinois Green Party
Chairman was himself a notary, and the Green Party threw
multiple  “notarization  gatherings”  during  the  2014  election
cycle to assist circulators in the notarization process.
Finally, again in contrast to Perez‐Guzman, the parties here
both acknowledge that the 118th and 115th districts each con‐
tain a population center (Carbondale) that offers free notary
services.
In  sum,  although  Illinois’s  notarization  requirement  cer‐
tainly imposes some logistical burden on plaintiffs’ ballot ac‐
cess rights, it cannot be fairly characterized as “severe.” Thus,
22  No. 16‐3469
the requirement need only “be justified by relevant and legit‐
imate state interests ‘sufficiently weighty to justify the limita‐
tion.’” Crawford, 553 U.S. at 191 (quoting Norman, 502 U.S. at288–89).  Although  the  district  court  acknowledged  that  this
presents  “a  closer  question”  than  the  5%  signature  require‐
ment,  it correctly deemed that  the notarization requirement
was supported by a “legitimate need” to protect the integrity
of the electoral process. Tripp, 2016 WL 4379876, at *7; see also
Welch v. Johnson, 588 N.E.2d 1119, 1126 (Ill. 1992) (“[T]he pro‐
visions of the Election Code are designed to protect the integ‐
rity of the electoral process.”).
This Court has previously noted that Illinois is a state “no‐
torious for election fraud.” Nader, 385 F.3d at 733; Griffin, 385
F.3d  at  1130–31  (“Voting  fraud  is  a  serious  problem  in  U.S.
elections generally and one with a particularly gamey history
in Illinois  ….”). Notarization ensures that circulators can be
easily identified,  questioned,  and potentially prosecuted for
perjury. See Sakonyi v. Lindsey, 634 N.E.2d 444, 447 (Ill. App.
Ct. 1994) (“It is assumed by her sworn statement that the cir‐
culator  is  subjecting  herself  to  possible  perjury  prosecution.
Thus,  the  circulator’s  affidavit  requirement  is  considered  a
meaningful  and  realistic  method  of  eliminating  fraudulent
signatures  and  protecting  the  integrity  of  the  political  pro‐
cess.”).  As  the  district  court  noted,  “[t]he  need  to  prosecute
election  fraud  is  a  legitimate  interest.”  Tripp,  2016  WL
4379876, at *7; see also Buckley, 525 U.S. at 196 (recognizing the
state’s  “strong  interest  in  policing  lawbreakers  among  peti‐
tion circulators”).
Plaintiffs  contend  that  lesser  restrictions  could  equally
combat circulator fraud. Plaintiffs, for example, propose that
No. 16‐3469  23
circulators sign non‐notarized verifications, like those permit‐
ted  under  the  Illinois  Code  of  Civil  Procedure.  See  735  Ill.
Comp. Stat. § 5/1‐109 (allowing verification under penalty of
perjury  to  serve  as  an  acceptable  substitute  whenever  the
Code of Civil Procedure requires a document to be “sworn to
or verified under oath”). The district court rejected this pro‐
posal, finding that such verifications could still be submitted
“without  pain  of  an  identification  check,  and  thus  provide
less of a chance for law enforcement authorities to trace down
the true origin of fraud.” Tripp, 2016 WL 4379876, at *7. Plain‐
tiffs also recommend allowing circulators to submit one nota‐
rized  verification  for  all  of  their  petition  sheets  rather  than
mandating a notarized affidavit at the bottom of each signa‐
ture  page.  The  district  court  shunned  this  proposal  as  well
since “there would be no assurance” that sheets lacking indi‐
vidual notarization were not inserted “after the fact.” Id.Ultimately, this Court need not enter the policy fray. Be‐
cause the notarization requirement does not impose a severe
burden, it need not be narrowly tailored. Krislov, 226 F.3d at
859.  Although  “courts  may  sometimes  talk  the  language  of
least drastic means[,] … they only strike down [non‐severe]
ballot‐access  regulations  that  are  unreasonable.”  Hall,  766
F.2d at 1174. “Of course the existence of a less restrictive alter‐
native  may  be  relevant  to  an  assessment  of  reasonableness;
one way in which a requirement may be unreasonable is that
it is unnecessary in light of another requirement that could be
imposed instead.” Id. Nevertheless, as stated below, this case
does not present “the kind of far‐afield restriction that … sug‐
gest[s] that Illinois is behaving unreasonably in dealing with
the problem of circulator fraud.” Tripp, 2016 WL 4379876, at
*8.
24  No. 16‐3469
D. The Illinois Election Code’s signature and notariza‐
tion requirements, even when considered in conjunc‐
tion with the ninety‐day petitioning window and ge‐
ographic layouts of the 118th and 115th districts, do
not violate the First or Fourteenth Amendment
Finally, plaintiffs argue that the 5% signature requirement,
notarization  requirement,  ninety‐day  petitioning  window,
and 2011 redistricting of the 118th and 115th district bounda‐
ries,  when  considered  cumulatively,  create  an  unconstitutional
legislative  scheme.  To  be  sure,  “[r]estrictions  on  candidacy
must  …  be  considered  together  rather  than  separately,”
Nader, 385 F.3d at 735, and a regulatory scheme “must be con‐
sidered in its entirety.” Hall, 766 F.2d at 1174.
The  addition  of  the  ninety‐day  petitioning  window  and
geographic layout of the districts at issue, however, does not
dramatically tilt the constitutional scales. Regarding the for‐
mer, Tripp was required to obtain 2,399 petition signatures in
order  to  appear  on  the  ballot;  Shepherd,  2,407  signatures.
Spread over the ninety‐day petitioning window, each candi‐
date needed to obtain only twenty‐seven signatures a day. In
her  attempt  to  reach  the  signature  goal,  Tripp  employed
thirty‐four  separate  circulators;  Shepherd  utilized  thirty.  If
one  divides  the  signature  requirement  for  each  candidate
evenly across circulators, then each of Tripp’s circulators was
responsible for obtaining only seventy‐one signatures during
the  mandated  time  period;  Shepherd’s  circulators  each  re‐
quired eighty‐one. This means that, spread across the ninety‐
day  petitioning  window,  Tripp  and  Shepherd’s  circulators
each needed to average less than one signature per day in or‐
der to meet their required thresholds. Even in the rural set‐
tings of the 118th and 115th districts, such a burden cannot be
No. 16‐3469  25
deemed severe. See Crawford, 553 U.S. at 205 (Scalia, J., concur‐
ring) (“Ordinary and widespread burdens, such as those re‐
quiring ‘nominal effort’ of everyone, are not severe.”). Indeed,
both this Court and the Supreme Court have found more on‐
erous  signature  timelines  permissible.  See,  e.g.,  Am.  Party  of
Tex., 415 U.S. at 786–87 (fifty‐five days to collect 22,000 signa‐
tures); Stone, 750 F.3d at 684 (ninety days to collect 12,500 sig‐
natures); Nader, 385 F.3d at 736 (ninety days to collect 25,000
signatures).
The impact of the ninety‐day petitioning window on the
notarization requirement is even less pronounced. Although
each circulator must notarize each of their petition signature
sheets,  nothing  prevents  a  circulator  from  notarizing  all  of
their sheets at the same time, before the same notary. Given
the scope of Illinois’s notarial regulatory scheme, this can be
reasonably accomplished within the confines of the petition‐
ing window.
Regarding  the  layout  of  the  118th  and  115th  districts,
plaintiffs focus heavily upon their “extraordinarily large” ge‐
ographic size. Appellant Br. 17. The distance covered by the
districts,  they  argue,  renders  the  state’s  ballot  access  re‐
strictions  overly  burdensome.  Plaintiffs’  emphasis  on  mere
mileage, however, is misplaced. For one, plaintiffs overstate
the relative size of the districts at issue. The 118th and 115th
districts are not even the largest in Illinois (they rank fifth and
twelfth, respectively), and they pale in comparison to repre‐
sentative districts found in other parts of the United States.
The  118th  and  115th  districts  cover  approximately  2,808
and 1,810 square miles, with population densities of 38.72 and
60.07 people per square mile, respectively. See State Legislative
Districts by Urban/Rural Population and Land Area, U.S. Census
26  No. 16‐3469
Bureau,  https://www.census.gov/geo/maps‐
data/data/sld_state.html (last visited Oct. 6, 2017). In contrast,
South  Dakota’s  27th  representative  district  measures  8,076
square miles, with a population density of 2.79. Id. Utah’s 73rd
representative district covers 21,463 square miles (over seven
and a half times the size of the 118th district and nearly twelve
times the size of the 115th), with a population density of only
1.72  (95.56%  smaller  than  the  118th  district  and  97.14%
smaller than the 115th). Id.Moreover, “[t]he length of time it takes to cover [distance]
depends on road and traffic conditions that vary dramatically
across the state.” Griffin, 385 F.3d at 1132. The time needed to
traverse  Illinois’s  7.76  square  mile  26th  district—which  in‐
cludes much of traffic‐heavy Chicago—as opposed to the ru‐
ral 118th or 115th districts, therefore, is not as stark as plain‐
tiffs portend.
Nor are plaintiffs unfairly hindered by the 2011 redistrict‐
ing of population centers across district boundaries.6 For one,
even  after  redistricting,  both  the  118th  and  115th  districts
boast  population  centers  that  far  exceed  the  number  of  re‐
quired petition signatures. Harrisburg, for example, still falls
entirely within the 118th district and contains approximately
9,000 residents, more than three and a half times the number
6 Plaintiffs make a cursory claim that the new district boundaries were
drawn with the specific intent to dilute the influence of third parties. See
Appellant Br. 17 (“[A] reasonable inference can and should be drawn that
at least some of this was intentional on the part of the legislature when it
redrew district boundaries in 2010.”). The thrust of plaintiffs’ complaint,
however, involves ballot access, not political gerrymandering. Plaintiffs’
assertions  of  the  latter  are  both  underdeveloped  in  their  pleadings  and
wholly unsupported by the record.
No. 16‐3469  27
of petition signatures Tripp was required to obtain. See 2010
Census  Interactive  Population  Search,  U.S.  Census  Bureau,
https://www.census.gov/2010census/popmap/ipmtext.php
(last  visited  Oct.  6,  2017).  Similarly,  Murphysboro  falls  en‐
tirely in  the 115th district and contains approximately 7,970
residents, almost three and a quarter times the number of pe‐
tition signatures Shepherd was required to obtain. See id. This
says nothing of Carbondale and its 25,902 residents that fall
partially into both districts. See id.Finally,  plaintiffs  contest  that  the  division  of  population
centers  “caused  confusion  among  registered  voters  in  those
areas” as to their proper district, thus necessitating additional
time to ascertain eligible petition signatories. Appellant Br. 17.
However, such confusion—which impacts all political parties
and generally follows every redistricting that results from the
decennial  census—is  a  necessary  side  effect  of  an  electoral
scheme that must evolve to fit the ever‐changing footprint of
the nation’s citizenry. It does not, therefore, form the basis of
a viable constitutional challenge.7
III. Conclusion
For the foregoing reasons, we AFFIRM the judgment of the
district court.
7 As a final aside, plaintiffs claim that their signature‐gathering efforts
were hindered by “double‐petitioning,” where circulators presented vot‐
ers with both the Illinois Green Party’s nominating petitions for statewide
and local candidates. Plaintiffs assert that, as a result, circulators were re‐
quired to spend more time with each potential signatory, and that some
signatories did not have time to sign both petitions. Such negative conse‐
quences, however, are the result of the Green Party’s own campaign prac‐
tices, not Illinois’s ballot access scheme. They accordingly have no bearing
on the Court’s constitutional analysis.
28  No. 16‐3469