Charles Keller v. United States ( 2014 )

In the
United States Court of Appeals
For the Seventh Circuit
____________________
No. 13‐3113
CHARLES D. KELLER,
Plaintiff‐Appellant,
v.
UNITED STATES OF AMERICA
Defendant‐Appellee.
____________________
Appeal from the United States District Court for the
Southern District of Indiana, Terre Haute Division.
No. 2:09‐cv‐297—Jane E. Magnus‐Stinson, Judge.
____________________
SUBMITTED MAY 23, 2014 — DECIDED NOVEMBER 17, 2014
____________________
Before WILLIAMS, TINDER, and HAMILTON, Circuit Judges.
HAMILTON,  Circuit  Judge.  Plaintiff  Charles  D.  Keller,  a
federal prisoner, has sued the federal government to recover
damages for an assault by another prisoner that he suffered
  After  an  examination  of  the  briefs  and  the  record,  we  concluded
that oral argument was unnecessary. Thus, the appeal was submitted on
the briefs and the record.  See Fed. R. App. P. 34(a)(2).
2  No. 13‐3113
in  the  United  States  Penitentiary  in  Terre  Haute,  Indiana.
Keller  appeals  from  a  grant  of  summary  judgment  in  the
government’s favor, so we must consider the evidence in the
light  most  favorable  to  him  and  draw  all  reasonable  infer‐
ences in his favor. Parrott v. United States, 536 F.3d 629, 630–
31 (7th Cir. 2008). Accordingly, we must assume the facts are
as stated in this opinion, but without vouching for their ob‐
jective truth.
When Keller was admitted to the Terre Haute facility, he
told  the  intake  psychologist,  Dr.  Joseph  Bleier,  that  he  suf‐
fered from mental illness that affected his ability to function
and feared that he would be attacked if he were placed in the
general  prison  population.  Dr.  Bleier  nevertheless  placed
Keller in the general population. While on his way to lunch
on  October  25, 2007, Keller was attacked by another  inmate
without  provocation.  The  attack  lasted  several  minutes
without  intervention  by  guards.  Keller  was  beaten  brutally
and left lying unconscious in the prison yard. The attack oc‐
curred  at  the  base  of  prison  watchtower  7,  which  stands  at
the boundary between Units 1 and 2 of the prison yard. No
prison  guard  saw  the  attack.  Keller  was  eventually  spotted
lying  face‐down  and  unconscious  on  the  ground.  Examina‐
tions  by  the  prison  medical  staff  and  a  nearby  hospital
emergency  room  revealed  extensive  injuries  to  his  face  and
head.
Keller filed suit against the United States under the Fed‐
eral  Tort  Claims Act,  see  28  U.S.C.  §  2674,  alleging  that  the
attack resulted from the prison’s negligence. He argues that
several  prison  employees  violated  mandatory  regulations
and orders governing their conduct, thus allowing the attack
to occur and continue. According to Keller, Dr. Bleier did not
No. 13‐3113  3
examine all of his available medical documents before decid‐
ing to release him into the general prison population, as re‐
quired  by  applicable  regulations.  Keller  also  contends  that
the  prison  guards  assigned  to  Tower  7,  Unit  1,  and  Unit  2
failed  to  monitor  their  assigned  areas  of  the  yard  because
they were lazy or inattentive in violation of their post orders.
The  district  court  granted  the  government’s  motion  for
summary  judgment  based  on  the  discretionary  function  ex‐
ception  to  liability  under  the  Act.  See  28  U.S.C.  § 2680(a).
This appeal followed.
The Federal Tort Claims Act (FTCA) gives district courts
exclusive jurisdiction over claims “for injury or loss of prop‐
erty,  or  personal  injury  or  death  caused  by  the  negligent  or
wrongful  act  or  omission  of  any  employee  of  the  govern‐
ment  while  acting  within  the  scope  of  his  office  or employ‐
ment, under circumstances where the United States, if a pri‐
vate  person,  would  be  liable  to  the  claimant  in  accordance
with  the  law  of  the  place  where  the  act  or  omission  oc‐
curred.”  28  U.S.C.  §  1346(b)(1);  see  also  28  U.S.C.  § 2674.
Prisoners can sue under the FTCA “to recover damages from
the United States Government for personal injuries sustained
during confinement in a federal prison, by reason of the neg‐
ligence  of  a  government  employee.”  United  States  v.  Muniz,
374  U.S.  150,  150  (1963);  see  also,  e.g.,  Coulhurst  v.  United
States, 214 F.3d 106 (2d Cir. 2000) (allowing prisoner to pur‐
sue  FTCA  claim);  Bultema  v.  United  States,  359  F.3d  379  (6th
Cir. 2004) (same); Gil v. Reed, 381 F.3d 649, 659 (7th Cir. 2004)
(same);  Mackovich  v.  United  States,  630  F.3d  1134  (8th  Cir.
2011) (same).
This  waiver  of  the  United  States’  sovereign  immunity  is
limited  by  several  exceptions,  including  the  discretionary
4  No. 13‐3113
function exception codified in 28 U.S.C. § 2680(a). The excep‐
tion  is  in  the  second  half  of  a  provision  that  states  in  full:
“The  provisions  of  this  chapter  and  section  1346(b)  of  this
title shall not apply to—(a) Any claim based upon an act or
omission of an employee of the Government, exercising due
care,  in  the  execution  of  a  statute  or  regulation,  whether  or
not such statute or regulation be valid, or based upon the ex‐
ercise or performance or the failure to exercise or perform a
discretionary function or duty on the part of a federal agen‐
cy  or  an  employee  of  the  Government,  whether  or  not  the
discretion involved be abused.”
Case law elaborates the scope of this discretionary func‐
tion exception. Two requirements must be met. First, the act
involved must be discretionary in the sense that it “involves
an element of judgment or choice.” Palay v. United States, 349
F.3d 418, 427 (7th Cir. 2003), quoting United States v. Gaubert,
499  U.S.  315,  322  (1991)  (internal  formatting  omitted).  This
means that where an employee deviates from a course of ac‐
tion  prescribed  by  federal  statute,  regulation  or  policy,  the
employee’s acts are not immune from suit. Gaubert, 499 U.S.
at 322; Berkovitz v. United States, 486 U.S. 531, 536 (1988); Pa‐
lay,  349  F.3d  at  427.  Second,  “the  exception  protects  only
governmental actions and decisions based on considerations
of public policy.” Gaubert, 499 U.S. at  322; Palay,  349 F.3d  at427–28;  Calderon  v.  United  States,  123  F.3d  947,  949  (7th  Cir.
1997).
The discretionary function exception is an affirmative de‐
fense to liability under the FTCA that the government must
plead and prove. Parrott v. United States, 536 F.3d 629, 634–35
(7th  Cir.  2008);  Reynolds  v.  United  States,  549  F.3d  1108,  1112
(7th Cir. 2008); Stewart v. United States, 199 F.2d 517, 520 (7th
No. 13‐3113  5
Cir. 1952); S.R.P. ex rel. Abunabba v. United States, 676 F.3d 329,
333 n.2 (3d Cir. 2012) (collecting cases from other circuits). To
support  summary  judgment  under  the  exception,  the  gov‐
ernment must offer evidence that shows beyond reasonable
dispute  that its conduct was shielded by  the exception. The
district court, however, placed the burden on Keller to prove
that the exception did not apply. This was a legal error that
requires reversal unless the error was harmless.
The government argued in its summary judgment briefs
that  the  discretionary  function  exception  always  shields  the
government from liability for inmate violence, citing our de‐
cision in Calderon v. United States, 123 F.3d 947 (7th Cir. 1997).
That argument substantially overstates our holding in Calde‐
ron and overlooks other cases on point. See, e.g., Parrott, 536
F.3d  at  638  (reversing  summary  judgment  based  on  discre‐
tionary  function  exception  where  prisoner  alleged  guards
failed  to  comply  with  order  separating  him  from  another
prisoner);  Palay,  349  F.3d  at  432  (reversing  dismissal  on
pleadings  based  on  discretionary  function  exception  where
prisoner alleged guards’ negligence allowed other prisoners
to  beat  him).  “Unstated  but  implicit  in  Calderon  is  the  as‐
sumption that prison officials in that case had taken note of
the threats against the plaintiff in that case and weighed the
relevant  considerations  in  deciding  how  best  to  act  (or  not)
in response to those threats.” Palay, 349 F.3d at 432.
By  contrast,  if  prison  officials  behaved  negligently  with‐
out making a discretionary judgment of the type shielded by
the  exception,  the  discretionary  function  exception  would
not  apply  to  their  conduct.  Id.  Prison  guards  who  “left  the
unit unattended in order to enjoy a cigarette or a snack,” for
example,  would  not  be  covered  by  the  exception,  because
6  No. 13‐3113
they  would  not  have  made  the  kind  of  discretionary  judg‐
ment  that  the  exception  is  designed  to  protect.  Id.  In  other
words,  if  prison  personnel  violate  a  mandatory  regulation,
the  exception  does  not  apply  because  “there  is  no  room  for
choice and the action will be contrary to policy.” Gaubert, 499
U.S. at 324; see also Parrott, 536 F.3d at 638.
Here, Keller has alleged that both the intake psychologist
and the prison guards assigned to monitor the relevant sec‐
tions  of  the  yard  violated  mandatory  regulations  that  gov‐
erned  their  conduct.  Unlike  the  guards  in  Calderon,  Keller
argues,  the  guards  and  intake  psychologist  in  this  case  did
not  exercise  discretion  allowed  to  them  under  applicable
regulations,  but  rather  failed  to  comply  with  mandatory
regulations and orders. If that is the case, then their alleged
negligence would not fall within the scope of the discretion‐
ary  function  exception.  See  Gaubert,  499  U.S.  at  324;  Parrott,
536 F.3d at 638; Palay, 349 F.3d at 432.
At  this  stage,  the  record  in  this  case  presents  a  situation
similar to Parrott v. United States, 536 F.3d 629 (7th Cir. 2008).
Parrott, also a federal prisoner at the Terre Haute facility, al‐
leged  that  prison  guards  violated  a  mandatory  separation
order so that another inmate was able to attack him. We re‐
versed  summary  judgment  for  the  government  because  the
discretionary function exception would not protect the gov‐
ernment  from  liability  under  those  circumstances.  Parrott,
536  F.3d  at  638.  We  see  no  reason  to  take  a  different  ap‐
proach  in  this  case.  We  reject  the  government’s  argument
that all prisoner attacks fall within the discretionary function
exception.
We therefore turn to the record to determine whether the
discretionary  function  exception  applied  in  this  case.  We
No. 13‐3113  7
cannot  conclude,  based  on  the  evidence  in  the  record,  that
the exception necessarily shields the government from liabil‐
ity for the attack on Keller. Keller contends that both the in‐
take  psychologist  who  screened  him  upon  arrival  at  the
Terre Haute facility and the prison guards assigned to Units
1 and 2 violated mandatory orders before the attack. Accord‐
ing to Keller, the intake psychologist did not examine all of
his  available  medical  documents,  as  required  by  applicable
regulations,  before  deciding  to  release  him  into  the  general
prison population. Keller also argues that the prison guards
assigned  to  Unit  1  and  Unit  2  failed  to  monitor  their  as‐
signed  areas  of  the  yard  because  they  were  lazy  or  inatten‐
tive, violating their post orders.1
The  scant  record  available  to  both  the  district  court  and
this  panel  makes  it  difficult  to  determine  what  procedures
and regulations applied to the intake psychologist and pris‐
on guards at the Terre Haute facility. The government object‐
ed to nearly all of Keller’s discovery requests on the ground
that releasing the information requested to a prisoner would
create safety concerns. A magistrate judge reviewed the dis‐
puted  documents  in  camera,  concluded  that  many  were  not
relevant to Keller’s case, and allowed the government to re‐
lease the rest in heavily redacted form. The district court did
not  have  the  unredacted  documents  before  it  when  it  ruled
on the government’s summary judgment motion, which was
based on  the court’s determination that the documents  con‐
1 Keller concedes that there is a blind spot at the base of Tower 7, so
the  guards  stationed  in  Tower  7  cannot  see  the  area  where  Keller  was
attacked.  Accordingly,  Keller  cannot  base  his  claim  upon  alleged  negli‐
gence by the Tower 7 guards.
8  No. 13‐3113
tained  no  mandatory  procedures  or  directives  violated  by
the prison guards stationed at Units 1 and 2.
These  extensive  redactions  make  it  impossible  for  this
court  to  ascertain  exactly  what  regulations  and  procedures
governed  the  conduct  of  the  intake  psychologist  and  the
prison  guards.  The  information  we  do  have,  however,  sug‐
gests that both the intake psychologist and the prison guards
were  subject  to  specific  regulations  and  orders  governing
their  conduct.  For  example,  we  know  from  the  record  that
Program  Statement  5324.07  requires  psychology  services  to
“develop  local  procedures  to  clear  inmates  with  a  PSY
ALERT  assignment,”  which  suggests  that  the  Terre  Haute
facility  had  mandatory  local  procedures  that  needed  to  be
followed  when  clearing  inmates.  Dr.  Bleier’s  affidavit  simi‐
larly  refers  to  procedures  used  to  clear  inmates  like  Keller
who  had  a  “PSY  ALERT.”  Those  procedures  are  not  in  the
record, and in their absence, we cannot conclude as a matter
of  law  that  they  did  not  constrain  Dr.  Bleier’s  discretion  to
place Keller in the general population.2
The  government  has  also  failed  to  establish  that  the  ac‐
tions of the prison guards assigned to Units 1 and 2 are pro‐
tected  by  the  discretionary  function  exception.  The  govern‐
ment relies on the declaration of a prison administrator that
2 Both Dr. Bleier and the chief psychologist at the Terre Haute facili‐
ty stated in their affidavits that no mandatory procedures were violated
in  Keller’s  screening.  Neither  affidavit,  however,  discusses  what  those
procedures were or whether they constrained Dr. Bleier’s discretion. On
the  other  hand,  the  affidavits  suggest  that  mandatory  procedures  gov‐
erned intake screening at the Terre Haute facility, reinforcing our conclu‐
sion  that  remand  is  necessary  to  determine  the  nature  of  those  proce‐
dures and whether Dr. Bleier complied with or violated them.
No. 13‐3113  9
guards  assigned  to  different  areas  of  the  compound  are  in‐
terchangeable and that guards do not need to be in any par‐
ticular area at any given time. However, the heavily redacted
documents  in  the  record  suggest  that  prison  guards  are  as‐
signed to specific areas of the yard and are required to moni‐
tor their areas and to respond to emergency situations with‐
in them. In other words, guards cannot choose, at least with‐
out  a  good  reason,  to  stop  monitoring  their  assigned  areas
without  violating  their  explicit  responsibilities  under  the
post orders. Keller alleges that the guards stopped monitor‐
ing  their  assigned  areas  as  required  by  the  post  orders  be‐
cause they were lazy and inattentive. There is no evidence to
the contrary in the record. Based on the summary judgment
record, then, we cannot conclude as a matter of law that the
guards’  behavior  is  shielded  by  the  discretionary  function
exception.
If  as  the  government  suggests  in  its  brief  the  guards
made a “policy” choice that caused them to neglect an area
of  the  yard  because  they  were  pursuing  other  policy  objec‐
tives  within  their  discretion  (such  as  walking  the  perimeter
or supervising trash collection), then perhaps that would be
shielded by the discretionary function exception. But there is
no evidence to that effect in the record, and the government’s
say‐so in its briefs is not enough to support summary judg‐
ment. The government points to no evidence in the record to
contradict  Keller’s  claims  that  the  guards  were  simply  lazy
or  inattentive. “That type  of carelessness would  not be cov‐
ered  by  the  discretionary  function  exception,  as  it  involves
no element of choice or judgment grounded in public policy
considerations.” Palay, 349 F.3d at 432.
10  No. 13‐3113
Accordingly,  we  conclude  that  the  government  did  not
sustain its burden to prove as a matter of law that the discre‐
tionary  function  exception  shielded  it  from  liability  for  the
brutal  attack  that  seriously  injured  Keller.  Summary  judg‐
ment  was  improperly  granted  for  the  government  on  that
basis, and the district court’s error was not harmless.
We  do  not  reach  Keller’s  claims  that  the  district  court
abused  its  discretion  in  denying  his  motion  to  compel  dis‐
covery  or  his  motion  for  appointment  of  counsel.  Keller  is
free  to  pursue  further  discovery  on  remand,  and  can  of
course renew his motion for appointment of counsel as well.
We note in closing, however, that the district court may wish
to  revisit  its  determination  on  both  matters  in  light  of  this
opinion. See Parrott, 536 U.S. at 638–39 (finding that district
court  had  abused  its  discretion  in  handling  injured  prison‐
er’s discovery requests). The district court’s resolution of the
discovery disputes in this case resulted in a record so limited
that  it  could  not  support  summary  judgment  for  the  gov‐
ernment. A better‐developed record would have allowed the
district court and this court to assess better the merits of the
government’s motion for summary judgment.
We  REVERSE  the  district  court’s  grant  of  summary
judgment  and  REMAND  the  case  for  further  proceedings
consistent with this opinion.