Lawrence Brodsky v. HumanaDental Insurance Company ( 2018 )

In the
United States Court of Appeals
For the Seventh Circuit
____________________
No. 17‐3067
LAWRENCE  S.  BRODSKY,  individually  and  on  behalf  of  others
similarly situated,
Plaintiff‐Appellant,
v.
HUMANADENTAL INSURANCE CO. d/b/a
HUMANA SPECIALTY BENEFITS,
Defendant‐Appellee.
____________________
Appeal from the United States District Court for the
Northern District of Illinois, Eastern Division.
No. 10 C 3233 — John Robert Blakey, Judge.
____________________
No. 17‐3506
ALPHA TECH PET, INC., et al.,
Plaintiffs‐Appellants,
v.
ESSENDANT  CO.,  ESSENDANT  INC.,  and  ESSENDANT
MANAGEMENT SERVICES LLC,
Defendants‐Appellees.
2  Nos. 17‐3067 & 17‐3506
____________________
Appeal from the United States District Court for the
Northern District of Illinois, Eastern Division.
Nos. 16 C 513 & 16 C 4321 — Thomas M. Durkin, Judge.
____________________
ARGUED APRIL 10, 2018 — DECIDED DECEMBER 3, 2018
____________________
Before WOOD, Chief Judge, and FLAUM and KANNE, Circuit
Judges.
WOOD, Chief Judge. These appeals, which we have consoli‐
dated  for  purposes  of  disposition,  both  concern  the  Federal
Communication Commission’s “Solicited Fax Rule.” Despite
the decline and fall of the fax machine, litigation continues be‐
tween fax advertisers and unwilling recipients of their mes‐
sages. Behind all this is the Telephone Consumer Protection
Act (“TCPA”), 47 U.S.C. § 227, as amended by the Junk Fax
Prevention Act of 2005, Pub. L. No. 109‐21, 119 Stat. 359, and
as implemented through FCC regulations. The lead plaintiffs
in our cases—Lawrence Brodsky and Alpha Tech Pet, Inc.—
received faxed  advertisements  that  did  not  comply  (so  they
said) with the TCPA and the FCC’s Solicited Fax Rule. Each
plaintiff wanted to pursue litigation not just individually, but
as the head of a class. And in each case, the district court re‐
fused to certify the proposed class, largely on the authority of
the  D.C.  Circuit’s  decision  in  Bais  Yaakov  of  Spring  Valley  v.
FCC, 852 F.3d 1078 (D.C. Cir. 2017) (Kavanaugh, J.). Our re‐
view of decisions on class certification, pro or con, is deferen‐
tial. Puffer v. Allstate Ins. Co., 675 F.3d 709, 716 (7th Cir. 2012).
We  see  no  abuse  of  discretion  here,  and  so  we  affirm  the
Nos. 17‐3067 & 17‐3506  3
orders of the district courts declining to certify the proposed
classes.
I
A. Brodsky
We  can  be  brief  with  the  underlying  facts  of  both  cases.
Plaintiff Brodsky is an insurance wholesaler. HumanaDental
Insurance Company is a Wisconsin corporation that insures a
number  of  dental  plans;  another  Humana  affiliate  markets
specialty products such as dental, vision, life insurance, and
disability policies. We refer to those defendants collectively as
Humana unless the context requires otherwise. Brodsky has
agreements  with  many  insurance  companies,  and  he  sells
their products through various agents. One such agreement
was  with  “Humana  Insurance  Company,  Humana  Health
Plan, Inc., and all of their affiliates.” In that contract, Brodsky
agreed  that  Humana  and  its  affiliates  “may  choose  to  com‐
municate  with  [Brodsky]  through  the  use  of  …  facsimile  to
[his]  …  facsimile  numbers.”  Brodsky  accordingly  provided
Humana with a fax number ending in 0152.
On  May  14,  2008,  Brodsky’s  0152  machine  received  two
identical one‐page faxes (“the subject faxes”). The pages indi‐
cated  that  they  were  sent  by  “Humana  Specialty  Benefits.”
These  faxes  were  created  by  Humana’s  marketing  depart‐
ment. They did not identify the person or entity to which they
were directed. And, to complicate matters, the 0152 machine
was not used exclusively by Brodsky; seven other insurance
agents had permission to, and did, use it during the relevant
time.  The  parties  agreed  that  faxes  identical  to  the  subject
faxes were successfully transmitted 19,931 times. Brodsky re‐
sponded with his lawsuit against Humana.
4  Nos. 17‐3067 & 17‐3506
B. Alpha Tech Pet
The facts in this case are similar. Defendant Essendant and
its affiliates are national distributors of office products, janito‐
rial and sanitation supplies, breakroom supplies, technology
products,  industrial  supplies,  and  automotive  aftermarket
tools and equipment. Alpha Tech alleged that the defendants
transmitted unsolicited faxes, including eight advertisements
that were sent between January 16, 2012, and April 26, 2012,
to it and the other class members. The unwanted faxes adver‐
tised  commercial  products  available  from  LaGasse,  LLC,
which at the time was a wholly owned subsidiary of United
Stationers. United Stationers changed its name to Essendant
Inc. in June 2015, and at the same time LaGasse LLC merged
with  Essendant  Co.;  Essendant  Management  Services  LLC
also allegedly played some role in the fax transmissions. We
refer in this opinion to Essendant, the current name, for sim‐
plicity. The different roles each entity played are not material
for our purposes.
According to Alpha Tech, the faxes that Essendant sent to
it violated the TCPA and the Solicited Fax Rule because they
did  not  include  the  required  opt‐out  language.  It  sought  to
represent a class of all persons who received advertising faxes
sent by Essendant or any of its affiliates or predecessors from
May 1, 2011, to May 1, 2015. This was a huge proposed class:
defendants estimate that it swept in approximately 1.5 million
faxes, in 725 separate transmissions, to nearly 24,000 unique
fax numbers.
II
The Brodsky case began in Illinois state court as a putative
class  action  raising  claims  under  the  TCPA,  but  it  was
Nos. 17‐3067 & 17‐3506  5
removed  to  the  federal  court.  After  removal,  Humana  an‐
swered  and  raised  the  affirmative  defenses  of  pre‐existing
business relationship and consent. It pointed to the contrac‐
tual language mentioned above in support of both defenses.
Its marketing department created the faxes that Brodsky and
other putative class members received. At the bottom of the
page of each fax, in fine print, it said “If you don’t want us to
contact you by fax, please call 1‐800‐U‐CAN‐ASK.”
The  district court initially certified a  class under Federal
Rule of Civil Procedure 23(b)(3) of recipients of faxes that ad‐
vertised insurance products sold by HumanaDental. In so do‐
ing, it rejected Humana’s suggestion that it should wait until
the FCC had a chance to rule on Humana’s request for a ret‐
roactive  waiver  of  the  Solicited  Fax  Rule  and  until  the  D.C.
Circuit  handed  down  its  decision  in  the  then‐pending  Bais
Yaakov litigation. But then the ground shifted. On November
2, 2016, the FCC’s Consumer & Governmental Affairs Bureau
granted  Humana’s  petition  for  a  waiver,  and  on  March  31,
2017, the D.C. Circuit handed down Bais Yaakov, in which the
court found that the Solicited Fax Rule could not be applied
to the transactions before it. In so ruling, the court stated that
the FCC had exceeded its authority under the TCPA when it
issued the Solicited Fax Rule, 47 C.F.R. § 64.1200(a)(4)(iv). Hu‐
mana promptly moved to decertify the class, and the district
court did so on August 28, 2017. As we have noted, we then
granted Brodsky’s petition under Rule 23(f) for immediate re‐
view of the decertification decision.
The Alpha Tech case, which was handled by a different dis‐
trict court judge, is actually two cases: one that was filed in
the Northern District of Illinois on January 14, 2016, and the
other (Craftwood II, Inc. v. Essendant, Inc.) that was initiated in
6  Nos. 17‐3067 & 17‐3506
the Circuit Court of Lake County, Illinois, on March 4, 2016,
and later removed to the Northern District of Illinois and con‐
solidated  with  Alpha  Tech.  Essendant  tried  to  eliminate  the
class allegations with a motion to dismiss or strike, filed on
March  28,  2016,  but  the  district  court  denied  that  motion.
About a year later, before anything else of consequence had
occurred, the D. C. Circuit issued its decision in Bais Yaakov.
On  July  27,  2017,  largely  relying  on  Bais  Yaakov,  Essendant
filed  a  preemptive  motion  to  deny  class  certification. Alpha
Tech responded with a motion for certification of three clas‐
ses, covering 545 of the 725 fax templates Essendant had used.
Nearly all of those faxes contained the following opt‐out no‐
tice: “If you have received this fax in error, please accept our
apologies and call toll free 877‐385‐4440 to be removed from
our list.” Alpha Tech criticized this notice on three grounds:
(1)  failure  to  provide  a  fax  number  for  opt‐out  requests;  (2)
failure to state that it is unlawful for the sender not to respond
within a reasonable time; and (3) failure to state that the re‐
cipient must identify the fax number to which the request re‐
lates. All these requirements appear in the Solicited Fax Rule.
47 C.F.R. § 64.1200(a)(4)(iii).
The district court issued an order denying class certifica‐
tion on November 3, 2017. It ruled that this court’s decision in
Holtzman v. Turza, 728 F.3d 682 (7th Cir. 2013), holding that the
TCPA  requires  a  compliant  opt‐out  notice  before  a  consent‐
based defense can prevail, did not apply to this situation. In‐
stead, it agreed with the D.C. Circuit’s ruling in Bais Yaakov
striking down the Solicited Fax Rule, alternately calling that
decision “binding” or at least “persuasive.” In a footnote, it
found additional support for its ruling in the waiver that the
FCC  by  then  had  granted  to  the  defendants.  Last,  with  the
regulation  out  of  the  picture,  it  found  that  individual
Nos. 17‐3067 & 17‐3506  7
questions predominated and thus that class treatment was in‐
appropriate. Alpha Tech sought interlocutory review of that
decision, and we agreed to take the case.
III
Because  it  sits  at  center  stage  in  these  controversies,  we
begin by setting out the critical parts of the Solicited Fax Rule:
(a) No person or entity may:
…
(4) Use  a  telephone  facsimile  machine,  computer,
or  other  device  to  send  an  unsolicited  advertise‐
ment to a telephone facsimile machine, unless—
(i) The  unsolicited  advertisement  is  from  a
sender  with  an  established  business  relation‐
ship … with the recipient; and
(ii) The sender obtained the number of the tele‐
phone facsimile machine through—
(A)  The  voluntary  communication  of
such number by the recipient directly to the
sender,  within  the  context  of  such  estab‐
lished business relationship; …
(iii) The advertisement contains a notice that in‐
forms the recipient of the ability and means to
avoid future unsolicited advertisements. A no‐
tice  contained  in  an  advertisement  complies
with  the  requirements  under  this  paragraph
only if [certain criteria are met].
…
8  Nos. 17‐3067 & 17‐3506
(iv) A  facsimile  advertisement  that  is  sent  to  a
recipient that has provided prior express invita‐
tion or permission to the sender must include an
opt‐out  notice  that  complies  with  the  require‐
ments in paragraph (a)(4)(iii) of this section.
47  C.F.R.  §  64.1200(a)(4);  see  also  47  U.S.C.  §  227(b)(1)(C).
Most of this rule is relatively straightforward, but clause (iv)
is anything but that. It is there that the FCC extends the stat‐
utory requirement for an opt‐out notice to all faxes, not just
those that are unsolicited. A firestorm broke out over the new
rule. In an order addressing several challenges, the FCC up‐
held its validity but announced that it would grant retroactive
waivers in light of the confusion the rule had produced. In re
Rules and Regulations Implementing the Telephone Consumer Pro‐
tection Act of 1991, 29 FCC Rcd. 13998 (2014) (“Anda Order”).
Affected parties petitioned the D.C. Circuit for review of the
Anda order, and the result was the Bais Yaakov decision.
The  parties  have  engaged  in  a  lengthy  debate  over  the
question  whether  Bais  Yaakov  is  formally  binding  on  this
court, or if our obligation is only to give it that respectful con‐
sideration we would accord to any of our sister circuits’ deci‐
sions. The problem arises from the Hobbs Act, which gives the
courts of appeals exclusive jurisdiction to review FCC orders,
28 U.S.C. § 2342(a), and lays venue in either the D.C. Circuit
or  a  regional  court  (with  the  Judicial  Panel  on  Multidistrict
Litigation setting venue when multiple petitions are filed). 28
U.S.C. § 2112(a)(3). The D.C. Circuit was thus the Hobbs Act
court for something, but the question is what: to decide the
validity of the Anda Order, or to reach back to 2006 and rule
on the validity of the original Solicited Fax Order? The dispo‐
sitional paragraph of the D.C. court’s opinion is ambiguous:
Nos. 17‐3067 & 17‐3506  9
We hold that the FCC’s 2006 Solicited Fax Rule is un‐
lawful to the extent that it requires opt‐out notices on
solicited faxes. The FCC’s Order in this case interpreted
and applied that 2006 Rule. We vacate that Order and
remand for further proceedings.
852 F.3d at 1083 (emphasis added). A possible reading of this
paragraph, however, is as a statement that the court’s ruling
extended only to the 2014 Anda Order. The petition for review
of that order was filed long after the deadline for challenging
the  2006  Order,  which  imposed  the  Solicited  Fax  Rule.  The
question is thus what to make of the court’s statement that the
2006 rule itself is unlawful. Is it dictum, or does it have bind‐
ing force as a ruling pursuant to Hobbs Act review? The Sixth
Circuit opted for the latter interpretation in Sandusky Wellness
Ctr., LLC v. ASD Specialty Healthcare, Inc., 863 F.3d 460, 467 (6th
Cir. 2017), even though the D.C. Circuit formally was review‐
ing only the 2014 order. The Ninth Circuit took the same ap‐
proach in True Health Chiropractic, Inc. v. McKesson Corp., 896
F.3d 923 (9th Cir. 2018). But there are risks in using a later pe‐
tition for review to sweep in some or all antecedent adminis‐
trative decisions. Time limits matter—indeed, they are recog‐
nized as jurisdictional for purposes of Hobbs Act review, see
Cal. Ass’n  of  the  Physically Handicapped,  Inc.  v.  FCC,  833  F.2d
1333,  1334  (9th  Cir.  1987)  (joining  the  Second,  Fifth,  Eighth,
and D.C. Circuits on that point). It is easy to see why: reliance
interests  grow  around  administrative  rulings  that  are  not
challenged in a timely way before the proper court of appeals.
If our decision turned on the ultimate binding impact of
the D.C. Circuit’s decision with respect to the 2006 Order, we
would pursue this matter further. But it does not, and thus we
do not need to decide whether we would read Bais Yaakov as
10  Nos. 17‐3067 & 17‐3506
broadly as our sister circuits have done. There is no doubt that
the D.C. Circuit vacated the order before it (i.e. the 2014 Anda
Order) and held that the 2014 application of the 2006 Order
was unlawful. In the end, therefore, this was an “as applied”
decision,  not  an  untimely  attack  on  the  2006  Order.  We  can
therefore assume that the 2006 Order is still in effect (though
drained of a great deal of force, it seems), but that it must be
construed consistently with the D.C. Circuit’s decision on the
2014 Order, because that decision is binding on all courts of
appeals through the Hobbs Act. And the question in our case
is even narrower, because we are not reviewing the merits of
either  order.  Instead,  we  must  determine  only  whether,
against the backdrop of these orders, the district courts here
abused their discretion in finding class treatment inappropri‐
ate.
In answering that question, we start with the language of
the TCPA. As amended by the Junk Fax Act, the TCPA pro‐
hibits the use of “any telephone facsimile machine … to send,
to  a  telephone  facsimile  machine,  an  unsolicited  advertise‐
ment.” 47 U.S.C. § 227(b)(1)(C). The Act then defines the term
“unsolicited advertisement” to mean “any material advertis‐
ing  the  commercial  availability  or  quality  of  any  property,
goods, or services which is transmitted to any person without
that person’s prior express invitation or permission, in writing or
otherwise.” Id. § 227(a)(5) (emphasis added). There are excep‐
tions to the prohibitions on sending unsolicited faxes, includ‐
ing  situations  where the  sender has an established  business
relationship with the recipient, the sender obtains the recipi‐
ent’s fax number through some sort of voluntary communica‐
tion, and where the unsolicited message has “a notice meeting
the  requirements  under  paragraph  (2)(D).”  Id.
§ 227(b)(1)(C)(i)–(iii).  Such  a  notice  must  (1)  be  clear  and
Nos. 17‐3067 & 17‐3506  11
conspicuous, (2) be located on the first page of the ad, (3) must
state  that  the  recipient  may  opt  out  from  future  unsolicited
ads, and (4) must include a “cost‐free mechanism” to send an
opt‐out request to the sender. Id. § 227(b)(2)(D).
As  we  noted  earlier,  in  2006  the  FCC  decided  to  issue  a
new rule related to the third of those requirements—the opt‐
out notice. See Rules and Regulations Implementing the Telephone
Consumer Protection Act of 1991; Junk Fax Prevention Act of 2005,
71  Fed.  Reg.  25,967,  25,971–72  (May  3,  2006)  (now  codified
at 47  C.F.R.  § 64.1200(a)(4)(iv)). The  result  was  the  so‐called
Solicited Fax Rule we have been discussing. The rule earned
that name because it requires the sender of a faxed advertise‐
ment to include an opt‐out notice even when the ad is sent to
a  person  from  whom  the  sender  did  obtain  permission  (or,
roughly put, a sender who solicited the fax). As the D.C. Cir‐
cuit  put  it, “[i]n other words, the FCC’s  new rule mandates
that senders of solicited faxes comply with a statutory require‐
ment  that  applies  only  to  senders  of unsolicited faxes.”  852
F.3d at 1080.
For purposes of the class certification decision, this history
tells us that the legality of the defendants’ actions may end up
depending on whether the fax was sent with permission (le‐
gal) or not (illegal), and it may also turn on the adequacy of
the opt‐out notices on the faxes in question. The consequences
for a firm that violates the TCPA can be dire when it is facing
not just a single aggrieved person, but a class. The statute pro‐
vides a private right of action to collect either actual damages
or  $500  per  violation  in  statutory  damages.  See  47  U.S.C.  §
227(b)(3)(B).  Whether  that  means  $500  per  fax,  or  $500  per
transmission,  the  dollars  roll  up  quickly.  The  stakes  for  the
defendants in our cases are substantial.
12  Nos. 17‐3067 & 17‐3506
We agree with the D.C. Circuit (and the Sixth and Ninth)
that,  at  a  minimum,  it  is  necessary  to  distinguish  between
faxes sent with permission of the recipient and those that are
truly unsolicited. The question of what suffices for consent is
central, and it is likely to vary from recipient to recipient (or
so  the  district  court  reasonably  could  have  concluded).  Cf.
Blow v. Bijora, Inc., 855 F.3d 793, 804–06 (7th Cir. 2017) (exclud‐
ing from summary judgment potential class members “who
provided no consent at all or whose consent was more lim‐
ited”). Brodsky admits that he had a market agreement, and
thus a pre‐existing business relationship, with Humana, and
that  he  expressly  agreed  in  his  market  agreement  that  Hu‐
mana could communicate with him by fax. Humana did so,
and it even added a telephone number Brodsky could use if
he wanted to stop receiving those faxes. But even if, as Brod‐
sky has argued, this agreement somehow fails to establish his
consent, we do not know what kind of pre‐existing arrange‐
ment  may  have  existed  between Humana  and  the  other  fax
recipients that Brodsky wants to represent. These are the hall‐
marks of an issue that requires individual scrutiny. See How‐
land v. First Am. Title Ins. Co., 672 F.3d 525, 534 (7th Cir. 2012)
(holding  that  a  “transaction‐specific  inquiry  prevents  class
treatment”).
We  must  also  take  into  account  the  fact  that  the  FCC
granted retroactive waivers of compliance with the Solicited
Fax Rule for both sets of defendants.1 The waivers cover faxes
1 On November 14, 2018, FCC Consumer and Governmental Affairs
Bureau Chief Patrick Webre issued an order eliminating the 2006 Solicited
Fax  Rule  and  dismissing  as  moot  pending  applications  for  retroactive
waivers  like  those  received  by  defendants.  Webre  Order,  DA  18‐1159
Nos. 17‐3067 & 17‐3506  13
sent before April 30, 2015. See In re Rules and Regulations Im‐
plementing  the  Telephone  Consumer  Protection  Act  of  1991,  31
FCC Rcd. 11943 (2016) (Humana Order); In re Rules and Regu‐
lations  Implementing  the  Telephone  Consumer  Protection  Act  of
1991, 30 FCC Rcd. 8598, 8613 (2015) (United Stationers Order).
While the legal underpinnings of these orders were called into
doubt by the D.C. Circuit’s vacation of the Anda Order, nei‐
ther the Humana Order nor the United Stationers/Essendant
Order was appealed as part of Bais Yaakov, and so neither one
was vacated by the D.C. Circuit. Furthermore, nothing in the
reasoning of Bais Yaakov undermines the soundness of reliev‐
ing  these  two  companies  from  the  strictures  of  the  Solicited
Fax  Rule.  While  this  might  indicate  that  there  is  a  common
question on the effect of the waivers that affects all class mem‐
bers,  the  district  courts  in  our  two  cases  were  within  their
rights to conclude that there are enough other problems with
class treatment here that a class action is not a superior mech‐
anism for adjudicating these cases. See Parko v. Shell Oil Co.,
739 F.3d 1083, 1085 (7th Cir. 2014).
The final questions are whether the waivers have any ef‐
fect on the availability of a private right of action and whether
that issue is better handled through individual litigation or a
class. The TCPA allows a “person or entity” to bring “an ac‐
tion based on a violation of this subsection or the regulations
(2018),  available  at  https://docs.fcc.gov/public/attachments/DA‐18‐
1159A1.pdf. Two days later, defendants’ counsel alerted us to this order
as  additional  relevant  authority  pursuant  to  Federal  Rule  of  Appellate
Procedure 28(j). While we appreciate counsel calling this development to
our attention, Bureau Chief Webre’s order has no effect on our analysis or
decision. If anything, the rescission of the rule reinforces our conclusion
that these cases are not proper candidates for class treatment.
14  Nos. 17‐3067 & 17‐3506
prescribed under this subsection” for injunctive relief, actual
damages, or statutory damages. 47 U.S.C. § 227(b)(3). The al‐
leged violation in our case is regulatory. We reject the plain‐
tiffs’  argument  that  the  statute  itself  requires  opt‐out  notice
on solicited faxes; it does not, and nothing in Holtzman sup‐
ports engrafting such language on the statute. As the opening
sentence of that opinion signals, the issue there had to do with
unsolicited faxes that had no opt‐out language, not faxes sent
with advance permission that did include some opt‐out lan‐
guage. 728 F.3d at 683. In addition, Holtzman arose at a time
before the Solicited Fax Rule was challenged. It thus has no
bearing on the issues now before us.
As a regulatory matter, the Solicited Fax Rule is subject to
the  general  rule  regarding  “suspension,  amendment,  or
waiver of rules.” See 47 C.F.R. § 1.3. That provides, in relevant
part, that “[a]ny provision of the rules may be waived by the
Commission on its own motion or on petition if good cause
therefor is shown.” Id. Concerned about the confusion that the
Rule had caused, the FCC invoked this authority when it is‐
sued  the  Humana  and  United  Stationers  waivers.  See,  e.g.,
Humana Order, 31 FCC Rcd. at 11951. But once again, even if
the district court were eventually to conclude that the waivers
are invalid, that is just one question: issues concerning solici‐
tation,  permission,  pre‐existing  relationships,  and  the  like,
would remain as obstacles to class treatment.
IV
We do not rule out the possibility that some of the recipi‐
ents of Humana’s or Essendant’s faxes were the victims of the
practices prohibited by the TCPA as amended. Some may not
have  had  pre‐existing  contractual  arrangements,  some  may
not have signaled their consent to receiving faxes, and some
Nos. 17‐3067 & 17‐3506  15
senders of faxes may not have received waivers of the Solic‐
ited Fax Rule from the FCC or the waivers might be flawed.
We thus express no opinion on the ability of individual plain‐
tiffs to go forward with these suits. We hold only that neither
of the district courts in these cases abused its discretion when
it  concluded  that  the  criteria  for  a  class  action  under  Rule
23(b)(3) are not met.
We therefore AFFIRM the orders of the district courts in
both Case No. 17‐3067 and in Case No. 17‐3506, denying class
certification.