Aleksey Ruderman v. Matthew G. Whitaker ( 2019 )

In the
United States Court of Appeals
For the Seventh Circuit
____________________
No. 17‐1689
ALEKSEY ARKADYEVICH RUDERMAN,
Petitioner,
v.
MATTHEW G. WHITAKER,
Acting Attorney General of the United States,
Respondent.
____________________
Petition for Review of an Order of
the Board of Immigration Appeals.
No. A076‐054‐163
____________________
ARGUED FEBRUARY 20, 2018 — DECIDED JANUARY 29, 2019
____________________
Before WOOD, Chief Judge, and EASTERBROOK and BARRETT,
Circuit Judges.
BARRETT, Circuit Judge. Aleksey Arkadyevich Ruderman is
seeking to  avoid removal to Belarus,  his  native  country. An
immigration  judge  ruled  that  Ruderman  was  inadmissible
under  the  Immigration  and  Nationality  Act,  8  U.S.C.
§ 1182(a)(2)(B),  and  thus  subject  to  removal.  The  judge  also
2  No. 17‐1689
held that Ruderman was not eligible for a waiver of inadmis‐
sibility and adjustment of status, cancellation of removal, asy‐
lum,  withholding  of  removal,  or  protection  under  the  Con‐
vention Against Torture. The Board of Immigration Appeals
agreed.  In  particular,  it  held  that  Ruderman  had  not  raised
any  meaningful  challenge  to  his  inadmissibility  determina‐
tion and that even if the immigration judge had applied the
wrong legal standard to determine that Ruderman was ineli‐
gible  for  a  waiver  of  inadmissibility,  her  alternative  discre‐
tionary denial made the error harmless.
Ruderman petitions us for review of those holdings, along
with others reached by the immigration judge and affirmed
by the Board. While we largely agree with the Board’s analy‐
sis, we hold that it was flawed with respect to one issue: the
question  whether  Ruderman  is  statutorily  inadmissible.  We
therefore  grant  Ruderman’s  petition  and  remand  for  the
Board  to  revisit  that  question  and,  if  necessary,  to  decide
whether Ruderman is eligible for a waiver.
I.
Ruderman moved to the United States when he was nine‐
teen to escape discrimination and violence directed at him on
account of his Jewish heritage. He moved from his native land
of Belarus, a former Soviet republic that declared independ‐
ence during his childhood. In Belarus, Ruderman and his fam‐
ily were targeted for abuse by Neo‐Nazis and pro‐Russia ad‐
vocates  who  would  shout  profanities  at  them,  perform  the
Nazi  salute,  leave  anti‐Jewish  propaganda  in  their  mailbox,
and throw bottles and stones at their home.
Ruderman  received  even  worse  treatment  at  school.  His
(sometimes much older) classmates would bully and beat him
No. 17‐1689  3
and  the  handful  of  other  Jewish  students.  The  head  of  the
school and the police were alerted but did nothing to address
the  situation.  One  particularly  severe  attack  resulted  in
stitches and a permanent scar, while another resulted in two
broken wrists that have bothered him ever since.
After attackers broke Ruderman’s wrists, his parents sent
him  to  a  private  school  where  he  would  be  safer.  His  time
there  was  cut  short,  however,  by  his  father’s  death. Arkady
Ruderman,  a  documentary  filmmaker,  died  while  filming  a
piece  on  government  corruption  in  Tajikistan—another  for‐
mer Soviet republic. Although government officials reported
that  he  was  killed  in  a  car  accident, Arkady  had  previously
been  detained  and  battered  by  the  KGB,  and  eyewitnesses
said that they saw bullet holes in his dead body. Those reports
could  not  be  confirmed  because  the  police  ordered  that
Arkady’s  casket  remain  closed  at  his  funeral—and  then  at‐
tended the event to make sure that it did.
Without  Arkady’s  income,  Ruderman’s  family  could  no
longer afford his private school tuition, so Ruderman enrolled
at a different public school where he was subjected to familiar
anti‐Semitic  verbal  abuse.  He  became  so  afraid  that  in  the
ninth  grade  he  stopped  attending  classes  entirely  and  later
transferred to a technical school. There, in spite of continued
verbal  abuse,  he  performed  well  and  graduated  with  high
grades. Once out of school, however, he found that his Jewish
heritage made it difficult for him to get a job.
Fed up with the abuse and intolerance, Ruderman fled to
the  United  States  in  2001  under  a  provision  known  as  the
Lautenberg Amendment, which lowers barriers to immigra‐
tion for certain former soviet nationals. See Pub. L. No. 101‐
167, tit. V, §§ 599D–E, 103 Stat. 1195, 1261–64 (1989) (codified
4  No. 17‐1689
as  amended at  8 U.S.C. § 1157  note, § 1255 note). His  life  in
America got off to a rocky start; shortly after arriving he was
convicted of driving under the influence of alcohol and sen‐
tenced to court supervision. But over the next several years,
he found work as a cab driver and a security officer, met his
future wife Elena, and moved into an apartment with her and
her two children in Milwaukee.
In 2008, Ruderman struck and killed a pedestrian with his
vehicle  while  driving  drunk.  He  accepted  responsibility,
pleaded guilty to homicide by negligent operation of a vehi‐
cle, and was convicted and sentenced to five years in prison.
Following his release in 2013, he worked at a transportation
company—until U.S. Customs and Immigration Services de‐
nied  his  adjustment‐of‐status  application,  causing  his  work
permit to expire.
In  January  of  2016,  the  government  detained  Ruderman
and began removal proceedings. The immigration judge ulti‐
mately concluded that Ruderman was statutorily inadmissi‐
ble  because  of  his  two  convictions.  The  judge  also  denied
Ruderman’s applications for a waiver of inadmissibility, ad‐
justment of status under the Lautenberg Amendment, cancel‐
lation of removal, asylum, withholding of removal, and pro‐
tection under the Convention Against Torture.
Ruderman appealed the immigration judge’s decision in
an extensive pro se brief and later in a second brief filed by
pro bono counsel. The counseled brief supplemented certain
arguments  that  Ruderman  had  made  in  his  initial  brief  but
conceded  others.  Significantly,  the  later  brief  conceded  that
“[Ruderman’s] convictions for two crimes with an aggregate
prison sentence of five years make him ‘inadmissible.’” That
concession contradicted Ruderman’s pro se argument that the
No. 17‐1689  5
inadmissibility statute applies only when two or more convic‐
tions each result in a sentence to confinement, and so Ruder‐
man’s  sole  sentence  to  confinement—which  imposed  five
years in prison—did not make him inadmissible.
The Board dismissed Ruderman’s appeal. First, it noted in
passing  that  Ruderman  “ha[d]  not  raised  any  meaningful
challenges”  to  his  inadmissibility,  and  thus  the  issue  was
“waived.” Second, the Board adopted and affirmed the immi‐
gration judge’s denial of Ruderman’s applications for cancel‐
lation of removal, withholding of removal, and protection un‐
der  the  Convention  Against  Torture.  Finally,  the  Board  af‐
firmed the denial of Ruderman’s request for a waiver of inad‐
missibility  and  adjustment  of  status  under  the  Lautenberg
Amendment. The Board bypassed Ruderman’s argument that
the immigration judge had applied the wrong standard to de‐
termine whether Ruderman was eligible for a waiver of inad‐
missibility and instead affirmed the judge’s conclusion that,
even if Ruderman were eligible to be considered for a waiver,
she would exercise her discretion to deny him relief.
II.
Ruderman petitions us for review of the Board’s decision.
He takes issue with the Board’s conclusion that he waived his
opportunity  to  challenge  his  inadmissibility,  and  he  argues
that the application of the wrong standard for determining his
eligibility for a waiver of inadmissibility contaminated the im‐
migration  judge’s  discretionary  denial  of  a  waiver.  He  also
claims that the judge erred by holding—and the Board erred
by affirming—both that his negligent homicide was “particu‐
larly serious” and that he failed to show a “substantial risk”
that he would be tortured in Belarus.
6  No. 17‐1689
Because the Board provided its own analysis and also af‐
firmed the immigration judge’s decision, we review both de‐
cisions. Sobaleva v. Holder, 760 F.3d 592, 596 (7th Cir. 2014).
A.
Ruderman argued in his pro se brief that he is not inad‐
missible under § 212(a)(2)(B) of the Immigration and Nation‐
ality Act, 8 U.S.C. § 1182(a)(2)(B), because he has only ever re‐
ceived one sentence to confinement. The Act states that an im‐
migrant is inadmissible to receive a visa or to be admitted to
the  United  States  if  he  is  convicted  of  “2  or  more  of‐
fenses … for  which  the  aggregate  sentences  to  confinement
were 5 years or more.” Id. Ruderman interprets “sentences to
confinement” to require more than one custodial sentence. He
supports  this  reading  by  pointing  to  the  word  “aggregate,”
which he argues would be superfluous if the statute could be
satisfied by a single sentence to confinement. Id. Because his
first conviction—for driving under the influence—did not re‐
sult in confinement, he concludes that he is not inadmissible.
His pro bono counsel, however, conceded Ruderman’s inad‐
missibility in a later‐filed brief.
The Board did not address Ruderman’s inadmissibility ar‐
gument,  instead  concluding  that  he  had  failed  to  raise  any
meaningful  challenges  to  his  inadmissibility  and  so  had
waived the issue. It appears likely that the Board reached that
conclusion on the basis of Ruderman’s counsel’s concession,
because Ruderman did raise the argument in several places—
including his notice of appeal and pro se brief, both of which
remained on the record. But the Board’s opinion did not oth‐
erwise  indicate  whether  the  counseled  brief  superseded  the
pro se brief.
No. 17‐1689  7
A  later‐in‐time  concession  waives  an  issue  in  federal
court—but  we  do  not  know  whether  that  is  true  before  the
Board as well. On this record it is unclear why the Board con‐
cluded that Ruderman waived his challenge, and the Board’s
failure to explain inhibits our review of the issue. See SEC v.
Chenery Corp., 332 U.S. 194, 196 (1947) (“[A] reviewing court,
in dealing with a determination or judgment which an admin‐
istrative agency alone is authorized to make, must judge the
propriety of such action solely by the grounds invoked by the
agency.  If  those  grounds  are  inadequate  or  improper,  the
court is powerless to affirm the administrative action by sub‐
stituting what  it considers to be a more adequate or proper
basis.”). We grant Ruderman’s petition and remand this issue
to the Board to clarify why it did not address Ruderman’s in‐
admissibility argument.
B.
If on remand the Board confirms that Ruderman is inad‐
missible, his application for a waiver of inadmissibility should
be reviewed under the correct legal standard. The immigra‐
tion judge concluded that Ruderman was statutorily ineligi‐
ble  for  a  waiver  because  he  did  not  show  that  his  removal
would  cause  “extreme  hardship”  to  his  U.S.‐citizen  wife.  8
U.S.C. § 1182(h)(1)(B). When a waiver is sought in conjunction
with an application for a status adjustment under the Lauten‐
berg Amendment,  however,  there  is  no  threshold  eligibility
requirement; a waiver may be granted simply “for humani‐
tarian purposes, to assure family unity,  or  when it  is  other‐
wise in the public interest.” 8 U.S.C. 1255 note; see also 8 C.F.R.
§ 1245.7(d). The immigration judge erred by not considering
Ruderman’s application under this less stringent standard.
8  No. 17‐1689
The Board concluded that this error was harmless because
the immigration judge held in the alternative that she would
exercise her discretion to deny Ruderman relief if he were el‐
igible to be considered for it. The assumption seems to be that
the judge would have made the same discretionary denial of
a waiver under the Lautenberg Amendment as she made un‐
der § 1182(h). But, as we have already noted, the former pro‐
vides discretion to grant a waiver for humanitarian purposes,
to assure family unity, or when it is otherwise in the public
interest; the latter entails a potentially more complex consid‐
eration of the ground for exclusion at issue, past immigration
violations or criminal history, evidence of rehabilitation, gen‐
eral evidence of good or bad character, strength of family ties,
duration  of  residence  in  the  United  States,  and  evidence  of
value to the community. See In re Mendez‐Moralez, 21 I. & N.
Dec. 296,  301 (BIA 1996). Because these statutes,  along  with
the cases and regulations interpreting them, articulate distinct
factors to be considered in deciding whether to grant a discre‐
tionary  waiver  of  inadmissibility,  the  Board  cannot  simply
substitute one standard for another and assume that the out‐
come would be the same. If the Board confirms Ruderman’s
inadmissibility on remand, it should consider his application
for a waiver under the proper framework.
C.
Ruderman’s other arguments go nowhere. First, he claims
that he is eligible for asylum and withholding of removal be‐
cause  he  did  not  commit  a  “particularly  serious  crime.”  8
U.S.C.  §§ 1158(b)(2)(A)(ii),  1231(b)(3)(B)(ii).  Ruderman  com‐
mitted homicide by negligent operation of a vehicle, Wis. Stat.
§ 940.10(1); he argues that Congress did not intend for crimi‐
No. 17‐1689  9
nal negligence like his to qualify as particularly serious. Gen‐
erally,  classification  of  a  crime  as  “particularly  serious”  is
within the discretion of the Attorney General—exercised here
by  the  Board.  Petrov  v.  Gonzales,  464  F.3d  800,  802  (7th  Cir.
2006). Our review of these classifications is confined to consti‐
tutional and legal questions. 8 U.S.C. § 1252(a)(2); see also Es‐
trada‐Martinez v. Lynch, 809 F.3d 886, 892 (7th Cir. 2015). And
when  those  legal  questions  implicate  ambiguous  statutory
provisions, we give deference. See Chevron U.S.A., Inc. v. Nat.
Res. Def. Council, Inc., 467 U.S. 837, 842–44 (1984).
We  considered  the  meaning  of  “particularly  serious
crime” in some depth in Ali v. Achim, 468 F.3d 462 (7th Cir.
2006). In that case, the petitioner argued that the Board could
not  hold  that  his  conviction  for  “substantial  battery  with  a
dangerous weapon,” a nonaggravated felony, was a particu‐
larly  serious  crime  under  § 1158(b)(2)  and  § 1231(b)(3)  be‐
cause it did not fall within the two categories of crimes iden‐
tified  as  per  se  “particularly  serious”  in  § 1158(b)(2):  aggra‐
vated felonies and other crimes that the Attorney General des‐
ignates by regulation. Id. at 468–69. We disagreed, explaining
that  the  presence  of  these  categories  does  not  cabin  the
Board’s discretion to determine that nonaggravated felonies
are particularly serious on a case‐by‐case basis. Id. at 469. In
the same way, the Board is not precluded from determining
that some crimes of negligence are particularly serious.
Nor does the Immigration and Nationality Act’s separate
definition  of  “serious  criminal  offense”  undermine  the
Board’s  interpretation. The Act identifies “driving  while in‐
toxicated or under the influence of alcohol” as a serious crim‐
inal offense if it “involves personal injury to another.” 8 U.S.C.
§ 1101(h)(3).  Ruderman  argues  that  “particularly  serious
10  No. 17‐1689
crime”  must  be  interpreted  to  require  more.  Maybe  so.  But
even if he’s right, criminally negligent homicide entails more
than mere “personal injury,” so the argument is a dead end.
Finally,  even  if  § 1158(b)(2)(A)(ii)  and  § 1231(b)(3)(B)(ii)
were ambiguous as to whether crimes of negligence could be
“particularly  serious,”  Ruderman  has  not  shown  that  the
Board’s interpretation is too unreasonable to merit deference
under Chevron. See Ali, 468 F.3d at 470. Nor has he shown that
the Board’s interpretation is so likely to conflict with the Con‐
stitution  or  international  law  that  we  need  to  consider
whether some other interpretation is warranted.
D.
Finally,  Ruderman  contends  that  the  Board  should  have
granted  him  protection  under  the  Convention Against  Tor‐
ture,  8  C.F.R.  §§ 1208.16–18.  The  Convention  forbids  the  re‐
turn of “a person to another State where there are substantial
grounds  for  believing  that  he  would  be  in  danger  of  being
subjected to torture.” Convention Against Torture and Other
Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment art.
3(1),  Dec.  10,  1984,  S.  Treaty  Doc.  No.  100‐20  (1990),  1465
U.N.T.S.  85.  Federal  regulations  define  torture  as  requiring
“the  consent  or  acquiescence  of  a  public  official.”  8  C.F.R
§ 1208.18(a)(1).  Immigration  judges  must  withhold  or  defer
removal  if  an  applicant  demonstrates  that  “it  is  more  likely
than  not  that  he  or  she  would  be  tortured  if  removed.”  8
C.F.R.  § 1208.16(c)(2).  We  have  explained  that  “more  likely
than not” means that there is a “substantial risk” that the alien
will  be  tortured.  Rodriguez‐Molinero  v.  Lynch,  808  F.3d  1134,
1135–36  (7th  Cir.  2015);  see  also  Perez‐Montes  v.  Sessions,  880
F.3d 849, 850 (7th Cir. 2018).
No. 17‐1689  11
Ruderman argues that the immigration judge both misun‐
derstood and misapplied the “substantial risk” standard. But
there  is  no  evidence  of  the  former;  the  immigration  judge
cited our decision in Rodriguez‐Molinero and proceeded to an‐
alyze  whether  there  was  a  substantial  risk  that  Ruderman
would be subject to torture inflicted by or with the consent of
a  public  official  if  he  returned  to  Belarus.  See  8  C.F.R.
§ 1208.18(a)(1)–(2). And Ruderman fails to establish the latter.
We review the Board’s conclusion that there was no substan‐
tial  risk  of  torture  under  the  “highly  deferential  substantial
evidence test,”  which mandates denying the petition  unless
“the record evidence compels a contrary conclusion.” Lopez v.
Lynch, 810 F.3d 484, 492 (7th Cir. 2016) (citation omitted).
The  record evidence does  not compel a  contrary conclu‐
sion. To be sure, certain findings from the immigration judge
give us pause. For one, the judge concluded that there was no
substantial risk of torture for Jews in Belarus because, despite
“widespread  anti‐Semitism  in  Belarus,”  incidents  targeting
Jews have been declining. While it is true that the raw number
of  anti‐Jewish  incidents  in  Belarus  has  declined,  so  has  the
Jewish population. In this context, an absolute decrease in in‐
cidents  does  not  necessary  equate  to  a  relative  increase  in
safety  for  any  individual.  Nor  does  the  evidence  of  Ruder‐
man’s  mother’s  safe  travel  to  and  from  Belarus  mean  that
Ruderman  will  be  equally  safe.  His  mother  has  a  Christian
name  that  is  not  associated  with  her  late  husband,  whereas
Ruderman’s patronymic clearly signals that he is both Jewish
and the son of a known political activist whom the KGB may
have tortured and killed. But on the other hand, there is evi‐
dence that Ruderman became less susceptible to physical at‐
tacks  as  he  grew  and  became  better  able  to  defend  himself,
that no one in his family has been threatened in Belarus, and
12  No. 17‐1689
that he lived in Belarus for eight years following his father’s
death without any threat of torture on account of his relation‐
ship  to  his  father.  Considering  all  the  evidence,  the  record
does not compel the conclusion that there is a substantial risk
that Ruderman would be tortured if he returned to Belarus.
* * *
Ruderman’s petition for review is GRANTED.