Triumph Constr. Corp. v. Sec'y of Labor

16‐4128‐ag
Triumph Constr. Corp. v. Secʹy of Labor
UNITED STATES COURT OF APPEALS
FOR THE SECOND CIRCUIT
August Term 2017
(Argued: February 5, 2018      Decided: February 14, 2018)
(Published Opinion Issued: March 14, 2018)
Docket No. 16‐4128‐ag
TRIUMPH CONSTRUCTION CORPORATION,
Petitioner‐Appellant,
v.
SECRETARY OF LABOR,
Respondent‐Appellee.
PETITION FOR REVIEW FROM THE OCCUPATIONAL
SAFETY AND HEALTH REVIEW COMMISSION
Before:
WALKER, LYNCH, and CHIN, Circuit Judges.
Petition for review of a final order of the Occupational Safety and
Health Review Commission affirming a citation issued to a construction
company for a repeat violation of an excavation standard and assessing a penalty
of $25,000.
PETITION DENIED.
JASON R. FINKELSTEIN (Brian L. Gardner, on the brief),
Cole Schotz, P.C., New York, New York, for
Petitioner‐Appellant.
A. SCOTT HECKER (Nicholas C. Geale, Acting Solicitor of
Labor; Ann S. Rosenthal, Associate Solicitor of
Labor; Heather R. Phillips, Counsel for Appellate
Litigation, on the brief), United States Department
of Labor, Washington, D.C., for Respondent‐
Appellee.
PER CURIAM:
In this case, petitioner Triumph Construction Corporation
(ʺTriumphʺ) petitions for review of a September 7, 2016, decision and order of the
administrative law judge (the ʺALJʺ), which subsequently became a final order of
the Occupational Safety and Health Review Commission (the ʺCommissionʺ),
affirming a citation issued to Triumph by the Occupational Safety and Health
Administration (ʺOSHAʺ) for a repeat violation of an excavation standard and
assessing a penalty of $25,000.  Triumph Constr. Corp., 26 BNA OSHC 1331 (No.
15‐0634, 2016), 2016 WL 6472834.  Triumph contends that the Commission
‐ 2 ‐
improperly shifted the burden of proof to Triumph and improperly classified the
violation as a repeat violation.  For the reasons set forth below, we disagree and
deny Triumphʹs petition for review.1
BACKGROUND
On August 22, 2014, an employee of Triumph, the general contractor
for a public construction project to replace certain water mains, was injured in a
cave‐in at an excavation site in lower Manhattan.  An OSHA officer inspected the
excavation site that afternoon.  On February 13, 2015, OSHA issued Triumph a
citation for a repeat violation of 29 C.F.R. § 1926.652(a)(1), which provides in
relevant part:
Each employee in an excavation shall be protected from
cave‐ins by an adequate protective system designed in
accordance with . . . this section except when:
(i) Excavations are made entirely in stable rock; or
(ii) Excavations are less than 5 feet (1.52m) in depth
and examination of the ground by a competent
person provides no indication of a potential
cave‐in.
1   We grant the Secretary of Laborʹs motion for publication of our February 14, 2018
summary order in this case.  Triumph Constr. Corp. v. Secʹy of Labor, No. 16‐4128‐ag, 2018
WL 871462 (2d Cir. Feb. 14, 2018).
‐ 3 ‐
The citation was classified as a repeat violation based on two previous citations
issued to Triumph for violating the same excavation standard: the first in 2009
and the second in 2011.
Triumph contested the February 13, 2015, citation, and a formal
evidentiary hearing was conducted before an ALJ (Coleman, A.L.J.) on January 5,
6, and 21, 2016.  In a September 7, 2016, decision and order, the ALJ affirmed the
citation for a repeat violation, concluding that a preponderance of the evidence
established that Triumph violated the excavation standard and that the violation
was a repeat one.2  Because the Commission did not grant discretionary review,
the decision and order became a final order of the Commission on October 20,
2016.  Triumph petitions for review.
DISCUSSION
We set aside an order by the Commission if it is ʺarbitrary,
capricious, an abuse of discretion, or otherwise not in accordance with the law.ʺ
5 U.S.C. § 706(2)(A); see Solis v. Loretto‐Oswego Residential Health Care Facility, 692
F.3d 65, 73 (2d Cir. 2012).  We uphold factual findings if they are ʺsupported by
2   The decision and order also vacated a second citation issued to Triumph by
OSHA for a serious violation of 29 C.F.R. § 1926.651(j)(1).  The second citation is not at
issue in this appeal.
‐ 4 ‐
substantial evidence on the record considered as a whole.ʺ  29 U.S.C. § 660(a); see
Solis, 692 F.3d at 73.  We review legal conclusions de novo, deferring as
appropriate to the Secretaryʹs reasonable interpretation of the Occupational
Health and Safety Act (the ʺActʺ).  Solis, 692 F.3d at 73.
I.   Burden of Proof
First, Triumph contends that the Commission improperly shifted the
burden of proof to Triumph by drawing an adverse inference from Triumphʹs
failure to produce a particular witness ‐‐ site foreman Augustin Formoso ‐‐
during the hearing.
A.  Applicable Law
Although the Secretary bears the burden of proving an OSHA
violation by a preponderance of the evidence, see New York State Elec. & Gas Corp.
v. Secʹy of Labor, 88 F.3d 98, 105, 107 (2d Cir. 1996), the ʺparty claiming the benefit
of . . . an exception must demonstrate its applicability,ʺ New York Univ. Med. Ctr.
v. N.L.R.B., 156 F.3d 405, 413 (2d Cir. 1998).  The excavation standard at 29 C.F.R.
§ 1926.652(a)(1) ʺapplies to any excavation, unless the employer shows that the
excavation meets one of two exceptions.ʺ  Bardav, Inc., 24 BNA OSHC 2105 (No.
10‐1055, 2014), 2014 WL 5025977, at *4 (emphasis original).  One of the two
‐ 5 ‐
exceptions is relevant here: the exception for excavations less than five feet deep.
29 C.F.R. § 1926.652(a)(1)(ii).
B.  Application
We conclude that the ALJ did not impermissibly shift the burden of
proof.  First, the ALJ properly placed the burden of proof on Triumph to
demonstrate that its site fell within the exception for excavations less than five
feet deep under 29 C.F.R. § 1926.652(a)(1)(ii).  It was in the context of Triumphʹs
argument that ʺthe area in the excavation where [the injured worker] was
working was shallower than five feet,ʺ Sp. App. 26, that the ALJ considered
Triumphʹs failure to present Formosoʹs testimony.  The ALJ relied on the missing
testimony as one of several factors to evaluate the credibility of one of Triumphʹs
testifying witnesses.3  Second, the depth of the excavation was not an issue that
turned on which party bore the burden of proof.  The great weight of evidence
established that the excavation was more than five feet deep, including
(1) empirical measurements taken by OSHA recording depths of 64, 68, and 70
3   The ALJ properly placed the burden of proof on the Secretary to establish that
Triumph violated 29 C.F.R. § 1926.652(a)(1) by demonstrating ʺby a preponderance of
the evidence that: (1) the cited standard applies; (2) the terms of the standard were
violated; (3) the employer knew, or with the exercise of reasonable diligence could have
known, of the violative condition; and (4) one or more employees had access to the cited
condition.ʺ  Sp. App. 15; see New York State Elec. & Gas Corp., 88 F.3d at 105.
‐ 6 ‐
inches at the site, (2) the testimony of the injured worker, and (3) the testimony of
the cityʹs inspector.
II.   Look Back Period
Next, Triumph notes that the Commission has a policy of using a
three‐year look back period to determine a repeat violation, and argues that here
the Commission failed to provide a reasoned explanation for relying on previous
violations more than three years old.
A.  Applicable Law
The Act authorizes an enhanced civil penalty against any employer
who ʺrepeatedly violates . . . any standardʺ promulgated pursuant to the Act.
29 U.S.C. § 666(a).4  Neither the Act nor OSHAʹs implementing regulations
prescribe any temporal limits for determining whether a violation is repeated.  In
arguing that the Commission arbitrarily departed from its own policy, Triumph
contends that the OSHA Field Operations Manual (the ʺManualʺ), dated April 22,
4   29 U.S.C. § 666(a) provides as follows:
Any employer who willfully or repeatedly violates the requirements of
section 654 of this title, any standard, rule, or order promulgated
pursuant to section 655 of this title, or regulations prescribed pursuant
to this chapter may be assessed a civil penalty of not more than $70,000
for each violation, but not less than $5,000 for each willful violation.
‐ 7 ‐
2011, was in effect at the time of the February 13, 2015, citation and dictates a
three‐year look back period for assessing repeat violations ‐‐ not the five‐year
period relied on by the Commission.5  The relevant language in the Manual
provides as follows:
Although there are no statutory limitations on the length
of  time  that  a  prior  citation  was  issued  as  a  basis  for  a
repeated violation, the following policy shall generally be
followed.
A citation will be issued as a repeated violation if . . . [t]he
citation is issued within 3 years of the final order date of
the  previous  citation  or  within  3  years  of  the  final
abatement date, whichever is later.
Joint App. 653.
B.  Application
We conclude that the Commission did not abuse its discretion by
relying on previous violations more than three years old, because neither the
Manual nor the Commissionʹs precedent limits OSHA to a three‐year look back
period.  The Manual explicitly notes that ʺthere are no statutory limitations on
5   The Commission increased its look back period from three years to five years,
but the parties dispute whether the change took place in October 2010 or in October
2015 ‐‐ in other words, before or after Triumphʹs February 13, 2015, citation.  We need
not resolve that dispute, however, because we uphold the Commissionʹs decision even
assuming, as Triumph argues, that the three‐year period applies.
‐ 8 ‐
the length of time that a prior citation was issued as a basis for a repeated
violationʺ and describes a policy that ʺshall generally be followed.ʺ  Joint App. 653
(emphasis added).  The Manual is ʺonly a guide for OSHA personnel to promote
efficiency and uniformity, [is] not binding on OSHA or the Commission, and
[does] not create any substantive rights for employers.ʺ  Hackensack Steel Corp., 20
BNA OSHC 1387 (No. 97‐0755, 2003), 2003 WL 22232017, at *7.  Moreover, the
Commissionʹs precedents establish that ʺthe time between violations does not
bear on whether a violation is repeated.ʺ  Hubbard Constr. Co., 24 BNA OSHC
1689 (No. 11‐3022, 2013), 2013 WL 1942202, at *11 (citation and internal quotation
marks omitted); accord J.C. Stucco & Stone, Inc., 26 BNA OSHC 1382 (Nos. 14‐1558
and 15‐0342, 2016), 2016 WL 7363932, at *19 & n.53 (upholding a repeat violation
based on a previous violation more than three years old, and noting that the
three‐year limit for repeated violations in the Manual ʺis not binding on the
Commissionʺ); Active Oil Serv., Inc., 21 BNA OSHC 1184 (No. 00‐0553, 2005), 2005
WL 3934873, at *6.  Finally, this was Triumphʹs third violation in six years.
CONCLUSION
Triumphʹs petition for review is DENIED.
‐ 9 ‐