New York State Rifle & Pistol Ass'n, Inc. v. Cuomo

14‐36‐cv(L); 14‐319‐cv
New York State Rifle & Pistol Ass’n, Inc., et al. v. Cuomo, et al.
Connecticut Citizens’ Defense League, et al. v. Malloy, et al.
1  In the
2  United States Court of Appeals
3  for the Second Circuit
4
5
6  AUGUST TERM 2014
7
8
9  Nos. 14‐36‐cv (Lead); 14‐37‐cv (XAP)
10
11  NEW YORK STATE RIFLE AND PISTOL ASSOCIATION, INC., WESTCHESTER
12  COUNTY FIREARMS OWNERS ASSOCIATION, INC., SPORTSMEN’S
13  ASSOCIATION FOR FIREARMS EDUCATION, INC., NEW YORK STATE
14  AMATEUR TRAPSHOOTING ASSOCIATION, INC., BEDELL CUSTOM,
15  BEIKIRCH AMMUNITION CORPORATION, BLUELINE TACTICAL & POLICE
16  SUPPLY, LLC, BATAVIA MARINE & SPORTING SUPPLY, WILLIAM NOJAY,
17  THOMAS GALVIN, ROGER HORVATH,
18
19  Plaintiffs‐Appellants‐Cross‐Appellees,
20
21  v.
22
23  ANDREW M. CUOMO, in his official capacity as Governor of the State
24  of New York, ERIC T. SCHNEIDERMAN, in his official capacity as
25  Attorney General of the State of New York, JOSEPH A. D’AMICO, in
26  his official capacity as Superintendent of the New York State Police,
27
28  Defendants‐Appellees‐Cross‐Appellants,
29
30
1  GERALD J. GILL, in his official capacity as Chief of Police for the Town
2  of Lancaster, New York, LAWRENCE FRIEDMAN,
3
4  Defendants‐Appellees,
5
6  FRANK A. SEDITA, III, in his official capacity as District Attorney for
7  Erie County,
8
9  Defendant.
10
11  On Appeal from the United States District Court
12  for the Western District of New York
13
14
15  No. 14‐319‐cv
16
17  THE CONNECTICUT CITIZENS’ DEFENSE LEAGUE, THE COALITION OF
18  CONNECTICUT SPORTSMEN, JUNE SHEW, RABBI MITCHELL ROCKLIN,
19  STEPHANIE CYPHER, PETER OWENS, BRIAN MCCLAIN, ANDREW
20  MUELLER, HILLER SPORTS, LLC, MD SHOOTING SPORTS, LLC,
21
22  Plaintiffs‐Appellants,
23
24  v.
25
26  DANNEL P. MALLOY, in his official capacity as Governor of the State
27  of Connecticut, KEVIN T. KANE, in his official capacity as Chief
28  State’s Attorney of the State of Connecticut, DORA B. SCHRIRO, in her
29  official capacity as Commissioner of the Connecticut Department of
30  Emergency Services and Public Protection, DAVID I. COHEN, in his
31  official capacity as State’s Attorney for the Stamford/Norwalk
32  Judicial District, Geographical Areas Nos. 1 and 20, JOHN C. SMRIGA,
2
1  in his official capacity as State’s Attorney for the Fairfield Judicial
2  District, Geographical Area No. 2, MAUREEN PLATT, in her official
3  capacity as State’s Attorney for the Waterbury Judicial District,
4  Geographical Area No. 4, KEVIN D. LAWLOR, in his official capacity
5  as State’s Attorney for the Ansonia/Milford Judicial District,
6  Geographical Areas Nos. 5 and 22, MICHAEL DEARINGTON, in his
7  official capacity as State’s Attorney for the New Haven Judicial
8  District, Geographical Area Nos. 7 and 23, PETER A. MCSHANE, in his
9  official capacity as State’s Attorney for the Middlesex Judicial
10  District, Geographical Area No. 9, MICHAEL L. REGAN, in his official
11  capacity as State’s Attorney for the New London Judicial District,
12  Geographical Area Nos. 10 and 21, PATRICIA M. FROEHLICH, GAIL P.
13  HARDY, in her official capacity as State’s Attorney for the Hartford
14  Judicial District, Geographical Areas Nos. 12, 13, and 14, BRIAN
15  PRELESKI, in his official capacity as State’s Attorney for the New
16  Britain Judicial District, Geographical Area Nos. 15 and 17, DAVID
17  SHEPACK, in his official capacity as State’s Attorney for the Litchfield
18  Judicial District, Geographical Area No. 18, MATTHEW C. GEDANSKY,
19  in his official capacity as State’s Attorney for the Tolland Judicial
20  District, Geographical Area No. 19, STEPHEN J. SEDENSKY III, in his
21  official capacity as State’s Attorney for the Danbury Judicial District,
22  Geographical Area No. 3,
23
24  Defendants‐Appellees.
25
26  On Appeal from the United States District Court
27  for the District of Connecticut
28
29
30  ARGUED: DECEMBER 9, 2014
31  DECIDED: OCTOBER 19, 2015
32
3
1  Before: CABRANES, LOHIER, and DRONEY, Circuit Judges.
2
3
4  Before  the  Court  are  two  appeals  challenging  gun‐control
5  legislation enacted by the New York and Connecticut legislatures in
6  the  wake  of  the  2012  mass  murders  at  Sandy  Hook  Elementary
7  School  in  Newtown,  Connecticut.  The  New  York  and  Connecticut
8  laws  at  issue  prohibit  the  possession  of  certain  semiautomatic
9  “assault  weapons”  and  large‐capacity  magazines.  Following  the
10  entry  of  summary  judgment  in  favor  of  defendants  on  the  central
11  claims  in  both  the  Western  District  of  New  York  (William  M.
12  Skretny,  Chief  Judge)  and  the  District  of  Connecticut  (Alfred  V.
13  Covello, Judge), plaintiffs in both suits now press two arguments on
14  appeal.  First,  they  challenge  the  constitutionality  of  the  statutes
15  under  the  Second  Amendment;  and  second,  they  challenge  certain
16  provisions of the statutes as unconstitutionally vague. Defendants in
17  the  New  York  action  also  cross‐appeal  the  District  Court’s
18  invalidation  of  New  York’s  seven‐round  load  limit  and  voiding  of
19  two statutory provisions as facially unconstitutionally vague.
20  We  hold  that  the  core  provisions  of  the  New  York  and
21  Connecticut  laws  prohibiting  possession  of  semiautomatic  assault
22  weapons  and  large‐capacity  magazines  do  not  violate  the  Second
23  Amendment,  and  that  the  challenged  individual  provisions  are  not
24  void  for  vagueness.  The  particular  provision  of  New  York’s  law
25  regulating  load  limits,  however,  does  not  survive  the  requisite
26  scrutiny.  One  further  specific  provision—Connecticut’s  prohibition
27  on  the  non‐semiautomatic  Remington  7615—unconstitutionally
28  infringes  upon  the  Second  Amendment  right.  Accordingly,  we
29  AFFIRM in part the judgment of the District Court for the District of
30  Connecticut  insofar  as  it  upheld  the  prohibition  of  semiautomatic
31  assault  weapons  and  large‐capacity  magazines,  and  REVERSE  in
32  part its holding with respect to the Remington 7615. With respect to
4
1  the  judgment  of  the  District  Court  for  the  Western  District  of  New
2  York,  we  REVERSE  in  part  certain  vagueness  holdings,  and  we
3  otherwise  AFFIRM  that  judgment  insofar  as  it  upheld  the
4  prohibition  of  semiautomatic  assault  weapons  and  large‐capacity
5  magazines and invalidated the load limit.
6
7
8  DAVID THOMPSON, Charles J. Cooper, Peter
9  A. Patterson, Cooper & Kirk, PLLC,
10  Washington DC, AND Brian T. Stapleton,
11  Matthew S. Lerner, Goldberg Segalla LLP,
12  White Plains, NY, Stephen P. Halbrook,
13  Fairfax, VA, for Plaintiffs‐Appellants.
14
15  BARBARA D. UNDERWOOD, Solicitor General
16  of the State of New York (Anisha S.
17  Dasgupta, Claude S. Platton, Office of the
18  Solicitor General, on the brief), for Eric T.
19  Schneiderman, Attorney General for the
20  State of New York, New York, NY, for
21  Defendants‐Appellees‐Cross‐Appellants
22  Andrew M. Cuomo, et al.
23
24  MAURA B. MURPHY OSBORNE, Assistant
25  Attorney General of the State of
26  Connecticut (Perry Zinn Rowthorn,
27  Michael K. Skold, Gregory T. D’Auria,
28  Office of the Attorney General, on the brief),
29  for George Jepsen, Attorney General of the
30  State of Connecticut, Hartford, CT, for
31  Defendants‐Appellees Dannel P. Malloy, et al.
32
5
1  JOSÉ A. CABRANES, Circuit Judge:
2
3  Before  the  Court  are  two  appeals  challenging  gun‐control
4  legislation enacted by the New York and Connecticut legislatures in
5  the  wake  of  the  2012  mass  murders  at  Sandy  Hook  Elementary
6  School  in  Newtown,  Connecticut.  The  New  York  and  Connecticut
7  laws  at  issue  prohibit  the  possession  of  certain  semiautomatic
8  “assault  weapons”  and  large‐capacity  magazines.  Following  the
9  entry  of  summary  judgment  in  favor  of  defendants  on  the  central
10  claims  in  both  the  Western  District  of  New  York  (William  M.
11  Skretny,  Chief  Judge)  and  the  District  of  Connecticut  (Alfred  V.
12  Covello, Judge), plaintiffs in both suits now press two arguments on
13  appeal.  First,  they  challenge  the  constitutionality  of  the  statutes
14  under  the  Second  Amendment;  and  second,  they  challenge  certain
15  provisions of the statutes as unconstitutionally vague. Defendants in
16  the  New  York  action  also  cross‐appeal  the  District  Court’s
17  invalidation  of  New  York’s  separate  seven‐round  load  limit  and
18  voiding  of  two  statutory  provisions  as  facially  unconstitutionally
19  vague.
20  We  hold  that  the  core  provisions  of  the  New  York  and
21  Connecticut  laws  prohibiting  possession  of  semiautomatic  assault
22  weapons  and  large‐capacity  magazines  do  not  violate  the  Second
23  Amendment,  and  that  the  challenged  individual  provisions  are  not
24  void  for  vagueness.  The  particular  provision  of  New  York’s  law
25  regulating  load  limits,  however,  does  not  survive  the  requisite
26  scrutiny.  One  further  specific  provision—Connecticut’s  prohibition
27  on  the  non‐semiautomatic  Remington  7615—unconstitutionally
6
1  infringes  upon  the  Second  Amendment  right.  Accordingly,  we
2  AFFIRM in part the judgment of the District Court for the District of
3  Connecticut  insofar  as  it  upheld  the  prohibition  of  semiautomatic
4  assault  weapons  and  large‐capacity  magazines,  and  REVERSE  in
5  part  its  holding  with  respect  to  the  Remington.  With  respect  to  the
6  judgment of the District Court for the Western District of New York,
7  we REVERSE in part certain vagueness holdings, and we otherwise
8  AFFIRM  that  judgment  insofar  as  it  upheld  the  prohibition  of
9  semiautomatic  assault  weapons  and  large‐capacity  magazines  and
10  invalidated the load limit.
11  BACKGROUND
12  I. Prior “Assault Weapon” Legislation
13  New York and Connecticut have long restricted possession of
14  certain  automatic  and  semiautomatic  firearms  that  came  to  be
15  known  as  “assault  weapons.”  In  1993,  Connecticut’s  General
16  Assembly  adopted  the  state’s  first  assault‐weapon  ban,  which
17  criminalized the possession of firearms “capable of fully automatic,
18  semiautomatic  or  burst  fire  at  the  option  of  the  user,”  including  67
19  specifically enumerated semiautomatic firearms.1
20  The  following  year,  after  five  years  of  hearings  on  the  harms
21  thought to be caused by certain firearms, the U.S. Congress enacted
22  legislation  restricting  the  manufacture,  transfer,  and  possession  of
1 1993 Conn. Pub. Acts 93‐306, § 1(a) (J.A., No. 14‐319‐cv, at 943).
7
1  certain  “semiautomatic  assault  weapons.”2  The  1994  federal  statute
2  defined  “semiautomatic  assault  weapons”  in  two  ways.  First,  it
3  catalogued 18 specifically prohibited firearms, including, as relevant
4  here,  the  Colt  AR‐15.  Second,  it  introduced  a  “two‐feature  test,”
5  which prohibited any semiautomatic firearm that contained at least
6  two  listed  military‐style  features,  including  a  telescoping  stock,  a
7  conspicuously  protruding  pistol  grip,  a  bayonet  mount,  a  flash
8  suppressor,  and  a  grenade  launcher.  The  federal  statute  also
9  prohibited  magazines  with  a  capacity  of  more  than  ten  rounds  of
10  ammunition,  or  which  could  be  “readily  restored  or  converted  to
11  accept”  more  than  10  rounds.3  The  federal  assault‐weapons  ban
12  expired in 2004, pursuant to its sunset provision.4
13  Following  the  passage  of  the  federal  assault‐weapons  ban,
14  both  New  York,  in  2000,  and  Connecticut,  in  2001,  enacted
15  legislation  that  closely  mirrored  the  federal  statute,  including  the
16  two‐feature  test  for  prohibited  semiautomatic  firearms.5  Unlike  the
17  federal  statute,  however,  these  state  laws  contained  no  sunset
Violent Crime Control and Law Enforcement Act of 1994, Pub. L. No.
2
103‐322, tit. XI, subtit. A § 110102(b), 108 Stat. 1796, 1997.
3 Id. § 110103.
4 Id. § 110105.
See Act of Aug. 8, 2000, ch. 189, § 10, 2000 N.Y. Laws 2788, 2792 (J.A., No.
5
14‐36‐cv, at 923‐30); 2001 Conn. Pub. Acts 01‐130, § 1 (J.A., No. 14‐319‐cv, at 949‐
60). Like the federal statute, the 2000 New York statute also restricted the
possession of certain large‐capacity magazines.
8
1  provisions and thus remained in force until amended by the statutes
2  at issue here.
3  On  December  14,  2012,  a  gunman  shot  his  way  into  Sandy
4  Hook  Elementary  School  in  Newtown,  Connecticut  and  murdered
5  twenty  first‐graders  and  six  adults  using  a  semiautomatic  AR‐15‐
6  type  rifle  with  ten  large‐capacity  magazines.  This  appalling  attack,
7  in addition to other recent mass shootings, provided the immediate
8  impetus for the legislation at issue in this appeal.6
9  II. The New York Legislation
10  New  York  enacted  the  Secure  Ammunition  and  Firearms
11  Enforcement  Act  (SAFE  Act)  on  January  15,  2013.7  The  SAFE  Act
12  expands the definition of prohibited “assault weapons” by replacing
13  the  prior  two‐feature  test  with  a  stricter  one‐feature  test.    As  the
14  name  suggests,  the  new  test  defines  a  semiautomatic  firearm  as  a
15  prohibited “assault weapon” if it contains any one of an enumerated
16  list  of  military‐style  features,  including  a  telescoping  stock,  a
17  conspicuously protruding pistol grip, a thumbhole stock, a bayonet
18  mount, a flash suppressor, a barrel shroud, and a grenade launcher.8
See Defendants’ Br., No. 14‐36‐cv, at 10‐11; Defendants’ Br., No. 14‐319‐
6
cv, at 11 & n.3.
Act of Jan. 15, 2013, ch. 1, 2013 N.Y. Laws 1, amended by Act of Mar. 29,
7
2013, ch. 57, pt. FF, 2013 N.Y. Laws 290, 389.
The prohibited features depend on whether the semiautomatic weapon
8
is a rifle, pistol, or shotgun, though the lists overlap significantly:
“Assault weapon” means
9
1  This  statutory  definition  encompasses,  and  thereby  bans,  the
2  semiautomatic  weapon  used  by  the  mass‐shooter  at  Sandy  Hook.
3  New  York  law  makes  the  possession,  manufacture,  transport,  or
4  disposal  of  an  “assault  weapon”  a  felony.9  Pursuant  to  the  SAFE
(a) a semiautomatic rifle that has an ability to accept a detachable
magazine and has at least one of the following characteristics: (i) a folding
or telescoping stock; (ii) a pistol grip that protrudes conspicuously
beneath the action of the weapon; (iii) a thumbhole stock; (iv) a second
handgrip or a protruding grip that can be held by the non‐trigger hand;
(v) a bayonet mount; (vi) a flash suppressor, muzzle break, muzzle
compensator, or threaded barrel designed to accommodate a flash
suppressor, muzzle break, or muzzle compensator; (vii) a grenade
launcher; or
(b) a semiautomatic shotgun that has at least one of the following
characteristics: (i) a folding or telescoping stock; (ii) a thumbhole stock;
(iii) a second handgrip or a protruding grip that can be held by the non‐
trigger hand; (iv) a fixed magazine capacity in excess of seven rounds; (v)
an ability to accept a detachable magazine; or
(c) a semiautomatic pistol that has an ability to accept a detachable
magazine and has at least one of the following characteristics: (i) a folding
or telescoping stock; (ii) a thumbhole stock; (iii) a second handgrip or a
protruding grip that can be held by the non‐trigger hand; (iv) capacity to
accept an ammunition magazine that attaches to the pistol outside of the
pistol grip; (v) a threaded barrel capable of accepting a barrel extender,
flash suppressor, forward handgrip, or silencer; (vi) a shroud that is
attached to, or partially or completely encircles, the barrel and that
permits the shooter to hold the firearm with the non‐trigger hand without
being burned; (vii) a manufactured weight of fifty ounces or more when
the pistol is unloaded; or (viii) a semiautomatic version of an automatic
rifle, shotgun or firearm . . . .
N.Y. Penal Law § 265.00(22) (emphasis supplied).
9 Id. §§ 265.02(7), 265.10.
10
1  Act’s  grandfather  clause,  however,  pre‐existing  lawful  owners  of
2  banned  assault  weapons  may  continue  to  possess  them  if  they
3  register those weapons with the New York State Police.10
4  The  SAFE  Act  also  bans  magazines  that  can  hold  more  than
5  ten  rounds  of  ammunition  or  that  can  be  readily  restored  or
6  converted  to  accept  more  than  ten  rounds.11  Although  New  York
7  had  restricted  possession  of  such  magazines  since  2000,  the  SAFE
8  Act  eliminated  a  grandfather  clause  for  magazines  manufactured
9  before September 1994.
10  The  SAFE  Act’s  large‐capacity‐magazine  ban  contains  an
11  additional,  unique  prohibition  on  possession  of  a  magazine  loaded
12  with more than seven rounds of ammunition.12 (For the purpose of
13  this definition, a round is a single unit of ammunition.) As originally
14  enacted,  the  SAFE  Act  would  have  imposed  a  magazine  capacity
15  restriction  of  seven  rounds.  Because  very  few  seven‐round
16  magazines  are  manufactured,  however,  the  law  was  subsequently
17  amended  to  impose  a  ten‐round  capacity  restriction  coupled  with  a
18  seven‐round load limit. Thus, as amended, the statute permits a New
19  York gun owner to possess a magazine capable of holding up to ten
10 Id. § 265.00(22)(g)(v).
11 Id. § 265.00(23)(a).
12 Id. § 265.37.
11
1  rounds,  but  he  may  not  fully  load  it  outside  of  a  firing  range  or
2  official shooting competition.13
3  III. The Connecticut Legislation
4  Several  months  after  New  York  passed  the  SAFE  Act,  and
5  after  extensive  public  hearings  and  legislative  and  executive  study,
6  Connecticut adopted “An Act Concerning Gun Violence Prevention
7  and  Children’s  Safety”  on  April  4,  2013,  and  later  amended  the
8  statute  on  June  18,  2013.14  Like  its  New  York  analogue,  the
9  Connecticut legislation replaced the state’s two‐feature definition of
10  prohibited “assault weapons” with a stricter one‐feature test,15 using
11  a  list  of  military‐style  features  similar  to  New  York’s,  including  a
12  telescoping  stock,  a  thumbhole  stock,  a  forward  pistol  grip,  a  flash
13  suppressor,  a  grenade  launcher,  and  a  threaded  barrel  capable  of
14  accepting  a  flash  suppressor  or  silencer.16  Unlike  its  counterpart  in
13 Id. § 265.20(a)(7‐f).
14 2013 Conn. Pub. Act 13‐3, as amended by 2013 Conn. Pub. Act 13‐220.
15 Conn. Gen. Stat. § 53‐202a(1)(E).
Id. §§ 53‐202a(1)(E), 53‐202b(a)(1), 53‐202c(a). Like New York’s SAFE
16
Act, Connecticut’s statute differentiates among semiautomatic rifles, pistols, and
shotguns:
“Assault weapon” means . . .[a]ny semiautomatic firearm . . . that meets
the following criteria:
(i) A semiautomatic, centerfire rifle that has an ability to accept a
detachable magazine and has at least one of the following: (I) A folding or
telescoping stock; (II) Any grip of the weapon, including a pistol grip, a
thumbhole stock, or any other stock, the use of which would allow an
12
1  New  York,  the  Connecticut  legislation  additionally  bans  183
2  particular  assault  weapons  listed  by  make  and  model,  as  well  as
3  “copies  or  duplicates”  of  most  of  those  firearms.17  The  Connecticut
individual to grip the weapon, resulting in any finger on the trigger hand
in addition to the trigger finger being directly below any portion of the
action of the weapon when firing; (III) A forward pistol grip; (IV) A flash
suppressor; or (V) A grenade launcher or flare launcher; or
(ii) A semiautomatic, centerfire rifle that has a fixed magazine with
the ability to accept more than ten rounds; or
(iii) A semiautomatic, centerfire rifle that has an overall length of
less than thirty inches; or
(iv) A semiautomatic pistol that has an ability to accept a
detachable magazine and has at least one of the following: (I) An ability
to accept a detachable ammunition magazine that attaches at some
location outside of the pistol grip; (II) A threaded barrel capable of
accepting a flash suppressor, forward pistol grip or silencer; (III) A
shroud that is attached to, or partially or completely encircles, the barrel
and that permits the shooter to fire the firearm without being burned,
except a slide that encloses the barrel; or (IV) A second hand grip; or
(v) A semiautomatic pistol with a fixed magazine that has the
ability to accept more than ten rounds; or
(vi) A semiautomatic shotgun that has both of the following: (I) A
folding or telescoping stock; and (II) Any grip of the weapon, including a
pistol grip, a thumbhole stock, or any other stock, the use of which would
allow an individual to grip the weapon, resulting in any finger on the
trigger hand in addition to the trigger finger being directly below any
portion of the action of the weapon when firing; or (vii) A semiautomatic
shotgun that has the ability to accept a detachable magazine; or (viii) A
shotgun with a revolving cylinder . . . .
Id. § 53‐202a(1) (emphasis supplied).
Id. at § 53‐202a(1); see also Plaintiffs’ Br., No. 14‐319‐cv, at 5; Defendants’
17
Br., No. 14‐319‐cv, at 14. Of these 183 specifically enumerated prohibited
13
1  law  makes  it  a  felony  to  transport,  import,  sell,  or  possess
2  semiautomatic “assault weapons,” and it also contains a grandfather
3  clause  permitting  pre‐existing  owners  of  assault  weapons  to
4  continue  to  possess  their  firearms  if  properly  registered  with  the
5  state.18
6  The  June  2013  amendment  to  the  Connecticut  legislation
7  criminalizes  the  possession  of  “[l]arge  capacity  magazine[s]”  that
8  can hold, or can be “readily restored or converted to accept,” more
9  than ten rounds of ammunition.19 Unlike its New York counterpart,
10  however,  the  Connecticut  legislation  contains  no  additional  “load
11  limit” rule.
12  IV. Procedural History
13  Plaintiffs—a combination of advocacy groups, businesses, and
14  individual  gun  owners—filed  suit  against  the  governors  of  New
15  York  and  Connecticut  and  other  state  officials,  first  in  the  Western
16  District  of  New  York  on  March  21,  2013  and  then  in  the  District  of
17  Connecticut  on  May  22,  2013.  In  both  actions,  plaintiffs  sought
18  declaratory  and  injunctive  relief  for  alleged  infringement  of  their
weapons, all but one are semiautomatic weapons. The single non‐semiautomatic
firearm is the Remington Tactical Rifle Model 7615, a pump‐action rifle.
Defendants’ Br., No. 14‐319‐cv, at 58.
18 Conn. Gen. Stat. § 53‐202d(a)(2)(A).
Id. § 53‐202w(a)(1). As with prohibited firearms, pre‐ban owners of
19
prohibited magazines can retain them if registered with the state. Id. § 53‐
202x(a)(1).
14
1  constitutional  rights.  Specifically,  plaintiffs  contended  that  the
2  statutes’  prohibitions  on  semiautomatic  assault  weapons and  large‐
3  capacity  magazines  violate  their  Second  Amendment  rights,  and
4  that  numerous  specific  provisions  of  each  statute  are
5  unconstitutionally  vague.  In  the  New  York  action,  plaintiffs  also
6  challenged  the  seven‐round  load  limit  as  a  violation  of  the  Second
7  Amendment.20
8  Following  plaintiffs’  motions  for  preliminary  injunctions,
9  parties  in  both  suits  cross‐moved  for  summary  judgment.  On
10  December  31,  2013,  Chief  Judge  Skretny  of  the  Western  District  of
11  New York granted in part and denied in part the cross‐motions for
12  summary  judgment.21  Specifically,  the  District  Court  found  that
13  New  York’s  ban  on  assault  weapons  and  large  capacity  magazines
14  burdened  plaintiffs’  Second  Amendment  rights,  but  did  not  violate
15  the  Second  Amendment  upon  application  of  so‐called  intermediate
16  scrutiny.22 The Court also held, however, that the seven‐round load
17  limit did not survive intermediate scrutiny. The Court further found
18  that  three  specific  provisions  were  unconstitutionally  vague,  and
Plaintiffs brought additional claims for violation of the Commerce
20
Clause (in the New York action) and the Equal Protection Clause (in the
Connecticut action). The District Courts dismissed these claims, which are not at
issue on appeal.
New York State Rifle & Pistol Ass’n, Inc. v. Cuomo (“NYSRPA”), 990 F.
21
Supp. 2d 349 (W.D.N.Y. 2013).
See post Section V.d‐V.e for further discussion of intermediate scrutiny
22
analysis.
15
1  hence void,23 but denied plaintiffs’ motion regarding the remaining
2  provisions challenged for vagueness.24 In sum, Chief Judge Skretny
3  upheld  as  constitutional,  upon  intermediate  scrutiny,  the  core
4  provisions  of  New  York’s  SAFE  Act  restricting  semiautomatic
5  assault  weapons  and  large‐capacity  magazines,  but  struck  down
6  certain marginal aspects of the law.
7  On  January  30,  2014,  Judge  Covello  of  the  District  of
8  Connecticut  granted  defendants’  motion  for  summary  judgment  in
9  its entirety.25 Like his counterpart in New York, Judge Covello held
The three voided provisions of New York’s SAFE Act were (1) the
23
prohibition on pistols with a detachable magazine that are “a semiautomatic
version of an automatic rifle, shotgun or firearm,” N.Y. Penal Law
§ 265.00(22)(c)(viii); (2) the identification of the misspelled military‐style feature
“muzzle break,” id. § 265.00(22)(a)(vi), which defendants concede has no
accepted meaning and was intended to read “muzzle brake,” see Defendants’ Br.,
No. 14‐36‐cv, at 22; and (3) an erroneous “and if” clause appearing in N.Y. Penal
Law § 265.36, which the District Court found to be “incomplete and entirely
indecipherable.” NYSRPA, 990 F. Supp. 2d at 376. Defendants do not challenge
on appeal the District Court’s ruling on this third (“and if”) provision.
As relevant here, the District Court dismissed plaintiffs’ vagueness
24
claims as to the following provisions: (1) the prohibition of magazines that “can
be readily restored or converted to accept” more than ten ammunition rounds,
N.Y. Penal Law § 265.00(23)(a); (2) the prohibition on semiautomatic shotguns
with a “fixed magazine capacity in excess of seven rounds,” id. § 265.00
(22)(b)(iv); and (3) the exclusion from restriction of semiautomatic shotguns “that
cannot hold more than five rounds of ammunition in a fixed or detachable
magazine,” id. § 265.00(22)(g)(iii). The Court also rejected four additional
vagueness challenges that plaintiffs do not pursue on appeal. See NYSRPA, 990 F.
Supp. 2d at 374‐78.
25 Shew v. Malloy, 994 F. Supp. 2d 234 (D. Conn. 2014).
16
1  that  the  Connecticut  legislation  burdened  plaintiffs’  Second
2  Amendment  rights,  applied  intermediate  scrutiny,  and  concluded
3  that  the  prohibition  on  semiautomatic  assault  weapons  and  large‐
4  capacity  magazines  was  fully  consistent  with  the  Second
5  Amendment. He also dismissed all of plaintiffs’ vagueness claims.26
6  Plaintiffs  thereafter  appealed.  In  the  New  York  action  only,
7  defendants  cross‐appeal  the  District  Court’s  judgment  insofar  as  it
8  invalidated  the  SAFE  Act’s  seven‐round  load  limit  and  voided  as
9  unconstitutionally  vague  the  SAFE  Act’s  prohibitions  on  the
10  misspelled  “muzzle  break”27  and  “semiautomatic  version[s]”  of  an
11  automatic rifle, shotgun, or firearm.28
12  DISCUSSION
13  These appeals present two questions: first, whether the Second
14  Amendment  permits  the  regulation  of  the  assault  weapons  and
15  large‐capacity  magazines  at  issue  here;  and  second,  whether  the
16  challenged  provisions  of  the  statutes  provide  constitutionally
17  sufficient notice of the conduct proscribed.
Because both judges resolved the parties’ motions for summary
26
judgment, they simultaneously denied as moot plaintiffs’ respective motions for
preliminary injunctions.
27 N.Y. Penal Law § 265.00(22)(a)(vi); see ante note 23 and accompanying
text.
28 Id. § 265.00(22)(c)(viii); see ante note 23 and accompanying text.
17
1  We  review  de  novo  a  district  court’s  order  granting  summary
2  judgment, construing the evidence in the light most favorable to the
3  non‐moving  party.29  As  relevant  here,  we  also  “review  de  novo  the
4  district  court’s  legal  conclusions,  including  those  interpreting  and
5  determining the constitutionality of a statute.”30 Pursuant to Federal
6  Rule  of  Civil  Procedure  56(a),  summary  judgment  is  appropriate
7  where  “there  is  no  genuine  dispute  as  to  any  material  fact  and  the
8  movant is entitled to judgment as a matter of law.”
9  V. Second Amendment Challenge
10  We  conclude  that  the  core  challenged  prohibitions  of  assault
11  weapons  and  large‐capacity  magazines  do  not  violate  the  Second
12  Amendment.  Guided  by  the  teachings  of  the  Supreme  Court,  our
13  own jurisprudence, and the examples provided by our sister circuits,
14  we  adopt  a  two‐step  analytical  framework,  determining  first
15  whether  the  regulated  weapons  fall  within  the  protections  of  the
16  Second  Amendment  and  then  deciding  and  applying  the
17  appropriate  level  of  constitutional  scrutiny.  Only  two  specific
18  provisions—New  York’s  seven‐round  load  limit,  and  Connecticut’s
19  prohibition  on  the  non‐semiautomatic  Remington  7615—are
20  unconstitutional.
21
29  Delaney v. Bank of America Corp., 766 F.3d 163, 167 (2d Cir. 2014).
30  United States v. Stewart, 590 F.3d 93, 109 (2d Cir. 2009).
18
1  a. Heller and McDonald
2  The  Second  Amendment  provides  that  “[a]  well  regulated
3  Militia, being necessary to the security of a free State, the right of the
4  people  to  keep  and  bear  Arms,  shall  not  be  infringed.”31  Our
5  analysis  of  that  amendment  begins  with  the  seminal  decision  in
6  District of Columbia v. Heller.32 In Heller, the Supreme Court, based on
7  an  extensive  textual  and  historical  analysis,  announced  that  the
8  Second  Amendment’s  operative  clause  codified  a  pre‐existing
9  “individual  right  to  possess  and  carry  weapons.”33  Recognizing,
10  however,  that  “the  right  secured  by  the  Second  Amendment  is  not
11  unlimited,” Heller emphasized that “the right was not a right to keep
12  and  carry  any  weapon  whatsoever  in  any  manner  whatsoever  and
13  for  whatever  purpose.”34  Instead,  the  Second  Amendment  protects
14  only  those  weapons  “‘in  common  use’”  by  citizens  “for  lawful
15  purposes like self‐defense.”35
16  Having established these basic precepts, Heller concluded that
17  the  District  of  Columbia’s  ban  on  possession  of  handguns  was
18  unconstitutional  under  the  Second  Amendment.36  The  Supreme
31 U.S. Const. amend. II.
32 554 U.S. 570 (2008).
33 Id. at 592 (emphasis supplied).
34 Id. at 626.
35 Id. at 624 (citing United States v. Miller, 307 U.S. 174, 179 (1939)).
36 Heller, 554 U.S. at 635.
19
1  Court  noted  that  “handguns  are  the  most  popular  weapon  chosen
2  by  Americans  for  self‐defense  in  the  home,”  where,  the  Court
3  observed, “the need for defense of self, family, and property is most
4  acute.”37
5  Heller  stopped  well  short  of  extending  its  rationale  to  other
6  firearms  restrictions.  Indeed,  Heller  explicitly  identified  as
7  “presumptively  lawful”  such  “regulatory  measures”  as
8  “prohibitions  on  the  possession  of  firearms  by  felons  and  the
9  mentally ill, . . . laws forbidding the carrying of firearms in sensitive
10  places  such  as  schools  and  government  buildings,  [and]  laws
11  imposing  conditions  and  qualifications  on  the  commercial  sale  of
12  arms.”38  Most  importantly  here,  Heller  also  endorsed  the “historical
13  tradition  of  prohibiting  the  carrying  of  dangerous  and  unusual
14  weapons.”39
15  Aside  from  these  broad  guidelines,  Heller  offered  little
16  guidance  for  resolving  future  Second  Amendment  challenges.  The
17  Court  did  imply  that  such  challenges  are  subject  to  one  of  “the
18  standards  of  scrutiny  that  we  have  applied  to  enumerated
19  constitutional  rights,”  though  it  declined  to  say  which,40  accepting
37 Id. at 628‐29.
38 Id. at 626‐27 & n.26.
39 Id. at 627 (internal quotation marks omitted).
40 Id. at 628.
20
1  that many applications of the Second Amendment would remain “in
2  doubt.”41
3  That  doubt  persisted  after  McDonald  v.  City  of  Chicago,  in
4  which  the  Supreme  Court  invalidated  municipal  statutes  banning
5  handguns  in  the  home.42  McDonald  was  a  landmark  case  in  one
6  respect—the  Court  held  for  the  first  time  that  the  Fourteenth
7  Amendment  “incorporates”  the  Second  Amendment  against  the
8  states.43 Otherwise, McDonald did not expand upon Heller’s analysis
9  and  simply  reiterated  Heller’s  assurances  regarding  the  viability  of
10  many  gun‐control  provisions.44  Neither  Heller  nor  McDonald,  then,
11  delineated  the  precise  scope  of  the  Second  Amendment  or  the
12  standards by which lower courts should assess the constitutionality
13  of firearms restrictions.
14
15
41  Id. at 635.
561 U.S. 742 (2010). See, e.g., Joseph Blocher, New Approaches to Old
42
Questions in Gun Scholarship, 50 TULSA L. REV. 477, 478 (2015) (“Heller and
McDonald provoked as many questions as they answered,” creating a “resulting
void [that] invites and practically demands more scholarship.”).
See generally LAURENCE H. TRIBE, AMERICAN CONSTITUTIONAL LAW 1317
43
(3d ed. 2000) (describing the process by which Amendments initially designed to
limit the powers of the federal government came to be applied to actions of the
states).
44  561 U.S. at 786 (opinion of Alito, J.).
21
1  b. Analytical Rubric
2  Lacking more detailed guidance from the Supreme Court, this
3  Circuit  has  begun  to  develop  a  framework  for  determining  the
4  constitutionality  of  firearm  restrictions.45  It  requires  a  two‐step
5  inquiry.
6  First,  we  consider  whether  the  restriction  burdens  conduct
7  protected by the Second Amendment.46 If the challenged restriction
8  does  not  implicate  conduct  within  the  scope  of  the  Second
9  Amendment,  our  analysis  ends  and  the  legislation  stands.
10  Otherwise, we move to the second step of our inquiry, in which we
11  must determine and apply the appropriate level of scrutiny.47
12  This  two‐step  rubric  flows  from  the  dictates  of  Heller  and
13  McDonald and our own precedents in Kachalsky and Decastro.48 It also
14  broadly  comports  with  the  prevailing  two‐step  approach  of  other
15  courts,  including  the  Third,  Fourth,  Fifth,  Sixth,  Seventh,  Ninth,
16  Tenth, Eleventh, and D.C. Circuits,49 and with the approach used in
17  “other areas of constitutional law.”50
See Kachalsky v. Cty. of Westchester, 701 F.3d 81 (2d Cir. 2012); United
45
States v. Decastro, 682 F.3d 160 (2d Cir. 2012).
46 Kachalsky, 701 F.3d at 93.
47 See id.
48 See ante note 45.
See GeorgiaCarry.Org, Inc. v. U.S. Army Corps of Eng’rs, 788 F.3d 1318,
49
1322 (11th Cir. 2015); United States v. Chovan, 735 F.3d 1127, 1136 (9th Cir. 2013);
22
1  c. First Step: Whether the Second Amendment Applies
2  As  an  initial  matter,  then,  we  must  determine  whether  the
3  challenged  legislation  impinges  upon  conduct  protected  by  the
4  Second  Amendment.  The  Second  Amendment  protects  only  “the
5  sorts of weapons” that are (1) “in common use”51 and (2) “typically
6  possessed  by  law‐abiding  citizens  for  lawful  purposes.”52  We
7  consider each requirement in turn.
8  i. Common Use
9  The parties contest whether the assault weapons at issue here
10  are commonly owned. Plaintiffs argue that the weapons at issue are
11  owned  in  large  numbers  by  law‐abiding  Americans.  They  present
12  statistics  showing  that  nearly  four  million  units  of  a  single  assault
13  weapon, the popular AR‐15, have been manufactured between 1986
Nat’l Rifle Ass’n of Am., Inc. v. Bureau of Alcohol, Tobacco, Firearms & Explosives, 700
F.3d 185, 194 (5th Cir. 2012); United States v. Greeno, 679 F.3d 510, 518 (6th Cir.
2012); Heller v. District of Columbia (Heller II), 670 F.3d 1244, 1252 (D.C. Cir. 2011);
Ezell v. City of Chicago, 651 F.3d 684, 702‐03 (7th Cir. 2011); United States v. Chester,
628 F.3d 673, 680 (4th Cir. 2010); United States v. Reese, 627 F.3d 792, 800‐01 (10th
Cir. 2010); United States v. Marzzarella, 614 F.3d 85, 89 (3d Cir. 2010).
50 Decastro, 682 F.3d at 167; see Heller, 554 U.S. at 595; Kachalsky, 701 F.3d at
94.
51 Heller, 554 U.S. at 627.
Id. at 625. In addition, the weapons must actually be used lawfully. Id.
52
Because the laws at issue restrict the mere possession of assault weapons, and
not how or why they are used, we need not consider that additional limitation.
23
1  and  March  2013.53  Plaintiffs  further  assert  that  only  7.5  percent  of
2  assault‐weapon  owners  are  active  law  enforcement  officers,54  and
3  that  most  owners  of  assault  weapons  own  only  one  or  two  such
4  weapons,  such  that  the  banned  firearms  are  not  concentrated  in  a
5  small  number  of  homes,  but  rather  spread  widely  among  the  gun‐
6  owning  public.55  Defendants  counter  that  assault  weapons  only
7  represent  about  two  percent  of  the  nation’s  firearms  (admittedly
8  amounting  to  approximately  seven  million  guns).56  Moreover,
9  defendants argue that the statistics inflate the number of individual
10  civilian  owners  because  many  of  these  weapons  are  purchased  by
11  law  enforcement  or  smuggled  to  criminals,  and  many  civilian  gun
12  owners own multiple assault weapons.
13  This  much  is  clear:  Americans  own  millions  of  the  firearms
14  that the challenged legislation prohibits.
15  The  same  is  true  of  large‐capacity  magazines,  as  defined  by
16  the New York and Connecticut statutes. Though fewer statistics are
17  available for magazines, those statistics suggest that about 25 million
18  large‐capacity  magazines  were  available  in  1995,  shortly  after  the
19  federal assault weapons ban was enacted, and nearly 50 million such
53 J.A., No. 14‐319‐cv, at 146.
54 J.A., No. 14‐36‐cv, at 162.
55 Plaintiffs’ Reply Br., No. 14‐36‐cv, at 6‐7.
56 See J.A., No. 14‐36‐cv, at 1091; J.A., No. 14‐319‐cv, at 2251.
24
1  magazines—or  nearly  two  large‐capacity  magazines  for  each  gun
2  capable of accepting one—were approved for import by 2000.57
3  Even  accepting  the  most  conservative  estimates  cited  by  the
4  parties  and  by  amici,  the  assault  weapons  and  large‐capacity
5  magazines  at  issue  are  “in  common  use”  as  that  term  was  used  in
6  Heller.  The  D.C.  Circuit  reached  the  same  conclusion  in  its  well‐
7  reasoned decision in Heller II, which upheld the constitutionality of a
8  District of Columbia gun‐control act substantially similar to those at
9  issue here.58
10  To  be  sure,  as  defendants  note,  these  assault  weapons  and
11  large‐capacity  magazines  are  not  as  commonly  owned  as  the
12  handguns at issue in Heller, which were “the most popular weapon
13  chosen by Americans for self‐defense in the home.”59 But nothing in
14  Heller  limited  its  holding  to  handguns;  indeed,  the  Court
15  emphasized  that  ”the  Second  Amendment  extends,  prima  facie,  to
16  all  instruments  that  constitute  bearable  arms,”  not  just  to  a  small
17  subset.60
18
57  J.A., No. 14‐319‐cv, at 578.
Heller II, 670 F.3d at 1261 (finding that the AR‐15 and magazines with
58
capacities exceeding ten rounds were in “common use” as defined by Heller).
59  Heller, 554 U.S. at 629.
60  Id. at 582 (emphasis supplied).
25
1  ii. Typical Possession
2  We must next determine whether assault weapons and large‐
3  capacity magazines are “typically possessed by law‐abiding citizens
4  for  lawful  purposes.”61  While  “common  use”  is  an  objective  and
5  largely statistical inquiry, “typical[] possess[ion]” requires us to look
6  into  both  broad  patterns  of  use  and  the  subjective  motives  of  gun
7  owners.
8  The  parties  offer  competing  evidence  about  these  weapons’
9  “typical use.” Plaintiffs suggest that assault weapons are among the
10  safest  and  most  effective  firearms  for  civilian  self‐defense.62
11  Defendants  disagree,  arguing  that  these  weapons  are  used
12  disproportionately in gun crimes, rather than for lawful pursuits like
13  self‐defense and hunting.63
14  Even  if  defendants  are  correct,64  however,  the  same  could  be
15  said  for  the  handguns  in  Heller.  Though  handguns  comprise  only
16  about  one‐third  of  the  nation’s  firearms,  by  some  estimates  they
61 Id. at 625.
62 J.A., No. 14‐319‐cv, at 753‐66 (declaration of ballistics researcher).
See Defendants’ Br., No. 14‐319‐cv, at 38‐46; see also J.A., No. 14‐319‐cv at
63
1365‐74, 1699‐1715 (affidavits of chiefs of police opining that assault weapons
may not be well suited for self‐defense, especially in an urban environment); J.A.,
No. 14‐319‐cv, at 1395‐1413.
Plaintiffs take issue with the research methodology, and point to
64
studies undermining the conclusion of disproportionate use. See Plaintiffs’ Reply
Br., No. 14‐36‐cv, at 15‐17; see also J.A., No. 14‐36‐cv, at 464‐65, 489‐90.
26
1  account for 71 percent to 83 percent of the firearms used in murders
2  and  84  percent  to  90  percent  of  the  firearms  used  in  other  violent
3  crimes.65  That  evidence  of  disproportionate  criminal  use  did  not
4  prevent  the  Supreme  Court  from  holding  that  handguns  merited
5  constitutional protection.
6  Looking  solely  at  a  weapon’s  association  with  crime,  then,  is
7  insufficient.  We  must  also  consider  more  broadly  whether  the
8  weapon  is  “dangerous  and  unusual”  in  the  hands  of  law‐abiding
9  civilians. Heller expressly highlighted “weapons that are most useful
10  in  military  service,”  such  as  the  fully  automatic  M‐16  rifle,  as
11  weapons  that  could  be  banned  without  implicating  the  Second
12  Amendment.66  But  this  analysis  is  difficult  to  manage  in  practice.
13  Because  the  AR‐15  is  “the  civilian  version  of  the  military’s  M‐16
14  rifle,”67  defendants  urge  that  it  should  be  treated  identically  for
15  Second Amendment purposes. But the Supreme Court’s very choice
16  of  descriptor  for  the  AR‐15—the  “civilian  version”—could  instead
17  imply  that  such  guns  are  “traditionally  have  been  widely  accepted
18  as lawful.”68
Plaintiffs’ Reply Br., No. 14‐36‐cv, at 15‐18; see also Heller, 554 U.S. at 698
65
(Breyer, J., dissenting) (discussing similar statistics suggesting that handguns
“appear to be a very popular weapon among criminals”).
66 554 U.S. at 627 (internal quotation marks omitted).
67 Staples v. United States, 511 U.S. 600, 603 (1994).
68 Id. at 612.
27
1  Ultimately,  then,  neither  the  Supreme  Court’s  categories  nor
2  the  evidence  in  the  record  cleanly resolves  the question  of  whether
3  semiautomatic  assault  weapons  and  large‐capacity  magazines  are
4  “typically possessed by law‐abiding citizens for lawful purposes.”69
5  Confronting this record, Chief Judge Skretny reasonably found that
6  reliable empirical evidence of lawful possession for lawful purposes
7  was “elusive,”70 beyond ownership statistics.71 We agree.
8  In the absence of clearer guidance from the Supreme Court or
9  stronger evidence in the record, we follow the approach taken by the
10  District  Courts  and  by  the  D.C.  Circuit  in  Heller  II  and  assume  for
11  the  sake  of  argument  that  these  “commonly  used”  weapons  and
12  magazines are also “typically possessed by law‐abiding citizens for
13  lawful  purposes.”72  In  short,  we  proceed  on  the  assumption  that
14  these laws ban weapons protected by the Second Amendment. This
15  assumption  is  warranted  at  this  stage,  because,  as  explained  post
16  Section  V.e,  the  statutes  at  issue  nonetheless  largely  pass
17  constitutional muster.73
69 Heller, 554 U.S. at 625.
70 NYSRPA, 990 F. Supp. 2d at 365.
On a substantially similar record, Judge Covello of the District of
71
Connecticut came to the same conclusion, finding only that the relevant weapons
were “presumably[] used for lawful purposes.” Shew, 994 F. Supp. 2d at 246
(emphasis supplied).
72 See Heller II, 670 F. 3d at 1260‐61 (quoting Heller, 554 U.S. at 625).
Though we assume without deciding that the bulk of the challenged
73
legislation is entitled to Second Amendment protection, we decide as much with
28
1  d. Second Step: Level of Scrutiny
2  Having  concluded  that  the  statutes  impinge  upon  Second
3  Amendment  rights,  we  must  next  determine  and  apply  the
4  appropriate  level  of  scrutiny.74  We  employ  the  familiar  “levels  of
respect to Connecticut’s prohibition of the Remington Tactical 7615, a non‐
semiautomatic pump‐action rifle. See Defendants’ Br., No. 14‐319‐cv, at 58.
Heller emphasizes that the “the Second Amendment extends, prima facie,
to all instruments that constitute bearable arms.” Heller, 554 U.S. at 582. In other
words, it identifies a presumption in favor of Second Amendment protection,
which the State bears the initial burden of rebutting. See Ezell, 651 F.3d at 702‐03
(“[I]f the government can establish that a challenged firearms law regulates activity
falling outside the scope of the Second Amendment . . . then the analysis can stop
there . . . .” (emphasis supplied)); cf. Virginia v. Black, 538 U.S. 343, 369 (2003)
(Scalia, J., concurring in part, concurring in the judgment in part, and dissenting
in part) (defining “prima facie evidence” as that which, “if unexplained or
uncontradicted, is sufficient to sustain a judgment in favor of the issue which it
supports” (quoting Black’s Law Dictionary 1190 (6th ed.1990)). Because the State,
focused on semiautomatic weapons, see post note 112, has failed to make any
argument that this pump‐action rifle is dangerous, unusual, or otherwise not
within the ambit of Second Amendment protection, the presumption that the
Amendment applies remains unrebutted.
To be sure, Heller also noted that certain “presumptively lawful
regulatory measures” ostensibly fall outside of the Second Amendment’s prima
facie protections. Id. at 627 n.26. Nonetheless, like the D.C. Circuit in Heller II, we
conclude that these particular restrictions are not entitled to “a presumption of
validity.” Heller II, 670 F.3d at 1260 (emphasis supplied).
We emphasize that our holding with respect to the Remington 7615—at
both steps of our analysis—reflects the State’s failure to present any argument at
all regarding this weapon or others like it. We do not foreclose the possibility
that states could in the future present evidence to support such a prohibition.
Plaintiffs’ effort to avoid the two‐step framework laid out here is
74
unavailing. They argue that the application of means‐ends scrutiny in this case
29
1  scrutiny” analysis introduced in the famous Footnote Four of United
2  States  v.  Carolene  Products  Co.,75  and  begin  by  asking  which  level  of
3  judicial “scrutiny” applies.
4  Though  Heller  did  not  specify  the  precise  level  of  scrutiny
5  applicable  to  firearms  regulations,  it  rejected  mere  rational  basis
6  review  as  insufficient  for  the  type  of  regulation  challenged  there.76
would be an “exercise in futility.” Plaintiff’s Br., No. 14‐36‐cv, at 13 (quoting
Kachalsky, 701 F.3d at 89 n.9); Plaintiff’s Br., No. 14‐319‐cv, at 12 (same). We reject
that argument. As plaintiffs themselves concede, this Court made very clear in
Kachalsky that “Heller’s reluctance to announce a standard of review” should not
be interpreted as a “signal that courts must look solely to the text, history, and
tradition of the Second Amendment to determine whether a state can limit the
right without applying any sort of means‐end scrutiny.” 701 F.3d at 89 n.9. On
the contrary, Heller indicated that the typical “standards of scrutiny” analysis
should apply to regulations impinging upon Second Amendment rights, but that
D.C.’s handgun ban would fail “[u]nder any of the standards of scrutiny.” 554
U.S. at 628.
75 304 U.S. 144, 152 n.4 (1938); see Heller, 554 U.S. at 628 n.27.
554 U.S. at 628 n.27. At the same time, Heller’s approval of certain
76
“presumptively lawful regulatory measures,” id. at 627 n. 26, has been construed
by some to rule out strict scrutiny as well. Indeed, Justice Breyer’s dissent states,
without opposition from the Court’s opinion, that “the majority implicitly, and
appropriately, reject[ed] th[e] suggestion [to apply strict scrutiny to gun
regulations] by broadly approving a set of laws . . . whose constitutionality under
a strict scrutiny standard would be far from clear.” Id. at 688 (Breyer, J.,
dissenting). Chief Judge Skretny cited this interpretation with approbation.
NYSRPA, 990 F. Supp. 2d at 366. Upon closer inspection, however, we think it
likely that the Heller majority identified these “presumptively lawful” measures
in an attempt to clarify the scope of the Second Amendment’s reach in the first
place—the first step of our framework—but not to intimate a view as to whether
strict scrutiny applies in the second step.
30
1  At the same time, this Court and our sister Circuits have suggested
2  that  heightened  scrutiny  is  not  always  appropriate.  In  determining
3  whether  heightened  scrutiny  applies,  we  consider  two  factors:  (1)
4  “how  close  the  law  comes  to  the  core  of  the  Second  Amendment
5  right” and (2) “the severity of the law’s burden on the right.”77 Laws
6  that  neither  implicate  the  core  protections  of  the  Second
7  Amendment  nor  substantially  burden  their  exercise  do  not  receive
8  heightened scrutiny.
9  i. The Core of the Right
10  By  their  terms,  the  statutes  at  issue  implicate  the  core  of  the
11  Second  Amendment’s  protections  by  extending  into  the  home,
12  “where  the  need  for  defense  of  self,  family  and  property  is  most
13  acute.”78  Semiautomatic  assault  weapons  and  large‐capacity
14  magazines  are  commonly  owned  by  many  law‐abiding  Americans,
15  and their complete prohibition, including within the home, requires
16  us to consider the scope of Second Amendment guarantees “at their
17  zenith.”79 At the same time, the regulated weapons are not nearly as
18  popularly  owned  and  used  for  self‐defense  as  the  handgun,  that
77 See Ezell, 651 F.3d at 703.
Heller, 554 U.S. at 628. This conclusion is predicated on our earlier
78
assumption that the commonly used firearms at issue are also typically used for
self‐defense or other lawful purposes, and thus the prohibitions implicate the
Second Amendment right. See ante V.c.ii.
79 Kachalsky, 701 F.3d at 89.
31
1  “quintessential self‐defense weapon.”80 Thus these statutes implicate
2  Second Amendment rights, but not to the same extent as the laws at
3  issue in Heller and McDonald.
4  ii. The Severity of the Burden
5  In  Decastro,  we  explained  that  heightened  scrutiny  need  not
6  apply to “any marginal, incremental or even appreciable restraint on
7  the  right  to  keep  and  bear  arms.”81  Rather,  “heightened  scrutiny  is
8  triggered  only  by  those  restrictions  that  (like  the  complete
9  prohibition  on  handguns  struck  down  in  Heller)  operate  as  a
10  substantial  burden  on  the  ability  of  law‐abiding  citizens  to  possess
11  and  use  a  firearm  for  .  .  .  lawful  purposes.”82  Our  later  decision  in
12  Kachalsky  confirmed  this  approach,  concluding  that  “some  form  of
13  heightened  scrutiny  would  be  appropriate”  for  regulations  that
14  impose a “substantial burden” on Second Amendment rights.83
15  The practice of applying heightened scrutiny only to laws that
16  “burden the Second Amendment right substantially” is, as we noted
17  in  Decastro,  broadly  consistent  with  our  approach  to  other
18  fundamental  constitutional  rights,  including  those  protected  by  the
19  First  and  Fourteenth  Amendments.84  We  typically  require  a
80 Heller, 554 U.S. at 629.
81 Decastro, 682 F.3d at 166.
82 Id. (emphasis supplied).
83 701 F.3d at 93.
84 Decastro, 682 F.3d at 166‐67 (emphasis supplied).
32
1  threshold showing to trigger heightened scrutiny of laws alleged to
2  implicate such  constitutional  contexts as  takings, voting rights,  and
3  free speech.85 Though we have historically expressed “hesitan[ce] to
4  import  substantive  First  Amendment  principles  wholesale  into
5  Second Amendment jurisprudence,”86 we readily “consult principles
6  from  other  areas  of  constitutional  law,  including  the  First
7  Amendment” in determining whether a law “substantially burdens
8  Second Amendment rights.”87
9  The  scope  of  the  legislative  restriction  and  the  availability  of
10  alternatives  factor  into  our  analysis  of  the  “degree  to  which  the
11  challenged  law  burdens  the  right.”88  No  “substantial  burden”
12  exists—and  hence  heightened  scrutiny  is  not  triggered—“if
13  adequate  alternatives  remain  for  law‐abiding  citizens  to  acquire  a
14  firearm for self‐defense.”89
15  The  laws  at  issue  are  both  broad  and  burdensome.  Unlike
16  statutes  that  “merely  regulate  the  manner  in  which  persons  may
85 Id.
86 Kachalsky, 701 F.3d at 91 (emphasis in original).
87 Decastro, 682 F.3d at 167.
88 United States v. Chester, 628 F.3d 673, 682 (4th Cir. 2010).
Decastro, 682 F.3d at 168; see also Heller II, 670 F.3d at 1262 (drawing the
89
comparison to First Amendment speech restrictions, whereby “severe burdens”
that “don’t leave open ample alternative channels” trigger strict scrutiny, while
restrictions that “leave open ample alternative channels” are merely “modest
burdens” and require only “a mild form of intermediate scrutiny”).
33
1  exercise  their  Second  Amendment  rights,”  these  laws  impose  an
2  outright ban statewide.90 The “absolute prohibition” instituted in both
3  states  thus  creates  a  “serious  encroachment”  on  the  Second
4  Amendment  right.91  These  statutes  are  not  mere  “marginal,
5  incremental or even appreciable restraint[s] on the right to keep and
6  bear  arms.”92  They  impose  a  substantial  burden  on  Second
7  Amendment  rights  and  therefore  trigger  the  application  of  some
8  form of heightened scrutiny.
9  Heightened  scrutiny  need  not,  however,  “be  akin  to  strict
10  scrutiny  when  a  law  burdens  the  Second  Amendment”—
11  particularly when that burden does not constrain the Amendment’s
12  “core”  area  of  protection.93  The  instant  bans  are  dissimilar  from
13  D.C.’s unconstitutional prohibition of “an entire class of ‘arms’ that
14  is  overwhelmingly  chosen  by  American  society  for  [the]  lawful
15  purpose”  of  self‐defense.94  New  York  and  Connecticut  have  not
16  banned  an  entire  class  of  arms.  Indeed,  plaintiffs  themselves
90 Chovan, 735 F.3d at 1138.
91 Ezell, 651 F.3d at 705, 708.
Decastro, 682 F.3d at 166. The legislation at issue is thus easily
92
distinguished from a New York statute imposing a gun‐licensing fee of $100 per
year, which we found to be no more than a “marginal, incremental or even
appreciable restraint” on Second Amendment rights. Kwong v. Bloomberg, 723
F.3d 160, 167 (2d Cir. 2013). The regulation in Kwong involved neither the
outright prohibition of weapons in common use nor any direct limitation on the
exercise of Second Amendment rights within the home.
93 Kachalsky, 701 F.3d at 93.
94 Heller, 554 U.S. at 628.
34
1  acknowledge  that  there  is  no  class  of  firearms  known  as
2  “semiautomatic  assault  weapons”—a  descriptor  they  call  purely
3  political  in  nature.95  Plaintiffs  nonetheless  argue  that  the  legislation
4  does  prohibit  “firearms  of  a  universally  recognized  type—
5  semiautomatic.”96  Not  so.  Rather,  both  New  York  and  Connecticut
6  ban only a limited subset of semiautomatic firearms, which contain
7  one  or  more  enumerated  military‐style  features.  As  Heller  makes
8  plain, the fact that the statutes at issue do not ban “an entire class of
9  ‘arms’”  makes  the  restrictions  substantially  less  burdensome.97  In
10  both  states,  citizens  may  continue  to  arm  themselves  with  non‐
11  semiautomatic  weapons  or  with  any  semiautomatic  gun  that  does
12  not contain any of the enumerated military‐style features. Similarly,
13  while  citizens  may  not  acquire  high‐capacity  magazines,  they  can
14  purchase any number of magazines with a capacity of ten or fewer
15  rounds.  In  sum,  numerous  “alternatives  remain  for  law‐abiding
16  citizens  to  acquire  a  firearm  for  self‐defense.”98  We  agree  with  the
95 Plaintiffs’ Br., No. 14‐36‐cv, at 17; Plaintiffs’ Br., No. 14‐319‐cv, at 16.
96 Plaintiff’s Br., No. 14‐319‐cv, at 31.
97 See 554 U.S. at 628.
Decastro, 682 F.3d at 168. Plaintiffs’ related argument—that the
98
availability of unbanned firearms “is irrelevant under Heller,” see Plaintiffs’ Br.,
No. 14‐36‐cv, at 32—rests on a misapprehension of the Supreme Court’s logic. To
be sure, Heller did indicate that “[i]t is no answer to say . . . that it is permissible
to ban the possession of handguns so long as the possession of other firearms
(i.e., long guns) is allowed.” 554 U.S. at 629. But Heller went on to explain that
handguns are protected as “the most popular weapon chosen by Americans for
self‐defense in the home.” Id. Of course, the same cannot be said of the weapons
at issue here. Heller explicitly endorsed prohibitions against any “weapons not
35
1  D.C. Circuit that “the prohibition of semi‐automatic rifles and large‐
2  capacity  magazines  does  not  effectively  disarm  individuals  or
3  substantially affect their ability to defend themselves.”99 The burden
4  imposed by the challenged legislation is real, but it is not “severe.”100
5  Accordingly, we conclude that intermediate, rather than strict,
6  scrutiny  is  appropriate.  This  conclusion  coheres  not  only  with  that
7  reached  by  the  D.C.  Circuit  when  considering  substantially  similar
8  gun‐control  laws,  but  also  with  the  analyses  undertaken  by  other
9  courts,  many  of  which  have  applied  intermediate  scrutiny  to  laws
10  implicating the Second Amendment.101
11  e. Application of Intermediate Scrutiny
12  Though  “intermediate  scrutiny”  may  have  different
13  connotations  in  different  contexts,102  here  the  key  question  is
14  whether  the  statutes  at  issue  are  “substantially  related  to  the
typically possessed by law‐abiding citizens for lawful purposes,” including, for
example, short‐barreled shotguns. Id. at 625.  Our consideration of available
alternatives for self‐defense thus squares with Heller’s focus on protecting that
“core lawful purpose” of the Second Amendment right. Id. at 630.
99 Heller II, 670 F.3d at 1262.
100  See id.
See, e.g., Chovan, 735 F.3d at 1138; Nat’l Rifle Ass’n of Am., 700 F.3d at
101
207; Chester, 628 F.3d at 683; Reese, 627 F.3d at 802; Marzzarella, 614 F.3d at 97.
Ernst J. v. Stone, 452 F.3d 186, 200 n.10 (2d Cir. 2006) (noting that
102
intermediate scrutiny carries different meanings depending on the area of law in
which it arises, and then applying the same definition of intermediate scrutiny
used here).
36
1  achievement of an important governmental interest.”103 It is beyond
2  cavil  that  both  states  have  “substantial,  indeed  compelling,
3  governmental interests in public safety and crime prevention.”104 We
4  need  only  inquire,  then,  whether  the  challenged  laws  are
5  “substantially  related”  to  the  achievement  of  that  governmental
6  interest. We conclude that the prohibitions on semiautomatic assault
7  weapons and large‐capacity magazines meet this standard.
8  i. Prohibition on “Assault Weapons”
9  To  survive  intermediate  scrutiny,  the  “fit  between  the
10  challenged  regulation  [and  the  government  interest]  need  only  be
11  substantial,  not  perfect.”105  Unlike  strict  scrutiny  analysis,  we  need
12  not  ensure  that  the  statute  is  “narrowly  tailored”  or  the  “least
13  restrictive  available  means  to  serve  the  stated  governmental
14  interest.”106 Moreover, we have observed that state regulation of the
15  right  to  bear  arms  “has  always  been  more  robust”  than  analogous
16  regulation of other constitutional rights.107 So long as the defendants
103 Kachalsky, 701 F.3d at 96.
Id. at 97; see also Schall v. Martin, 467 U.S. 253, 264 (1984) (“The
104
legitimate and compelling state interest in protecting the community from crime
cannot be doubted.” (internal quotation marks omitted)).
105 Kachalsky, 701 F.3d at 97 (internal quotation marks omitted).
106 Id.
Id. at 100. States are permitted to restrict the right to bear arms by
107
felons and the mentally ill, while equivalent restrictions on the right to speech or
religious freedoms among those populations would unquestionably be
unconstitutional. Id.
37
1  produce  evidence  that  “fairly  support[s]”  their  rationale,  the  laws
2  will pass constitutional muster.108
3  In  making  this  determination,  we  afford  “substantial
4  deference  to  the  predictive  judgments  of  the  legislature.”109  We
5  remain  mindful  that,  “[i]n  the  context  of  firearm  regulation,  the
6  legislature  is  ‘far  better  equipped  than  the  judiciary’  to  make
7  sensitive  public  policy  judgments  (within  constitutional  limits)
8  concerning  the  dangers  in  carrying  firearms  and  the  manner  to
9  combat  those  risks.”110  Our  role,  therefore,  is  only  to  assure
10  ourselves  that,  in  formulating  their  respective  laws,  New  York  and
11  Connecticut have “drawn reasonable inferences based on substantial
12  evidence.”111
13  Both states have done so with respect to their prohibitions on
14  certain semiautomatic firearms.112 At least since the enactment of the
City of Los Angeles v. Alameda Books, Inc., 535 U.S. 425, 438 (2002)
108
(plurality).
Kachalsky, 701 F.3d at 97 (quoting Turner Broad. Sys., Inc. v. Fed.
109
Commc’ns Comm’n, 520 U.S. 180, 195 (1997) (brackets omitted)).
Kachalsky, 701 F.3d at 97 (quoting Turner Broad. Sys., Inc. v. Fed.
110
Commc’ns Comm’n, 512 U.S. 622, 665 (1994)) (opinion of Kennedy, J.)).
111 Turner Broad. Sys., 520 U.S. at 195.
Though Connecticut’s ban on semiautomatic firearms passes
112
intermediate scrutiny, its prohibition of a single non‐semiautomatic weapon, the
Remington 7615, does not. Focused as it was on the rationale for banning
semiautomatic weapons, Connecticut fails to set forth the requisite “substantial
evidence” with respect to the pump‐action Remington 7615. Id. at 195; see also
38
1  federal  assault‐weapons  ban,  semiautomatic  assault  weapons  have
2  been understood to pose unusual risks. When used, these weapons
3  tend to result in more numerous wounds, more serious wounds, and
4  more  victims.113  These  weapons  are  disproportionately  used  in
5  crime, and particularly in criminal mass shootings like the attack in
6  Newtown.114  They  are  also  disproportionately  used  to  kill  law
7  enforcement officers: one study shows that between 1998 and 2001,
8  assault weapons were used to gun down at least twenty percent of
9  officers killed in the line of duty.115
10  The  record  reveals  that  defendants  have  tailored  the
11  legislation at issue to address these particularly hazardous weapons.
12  The dangers posed by some of the military‐style features prohibited
13  by  the  statutes—such  as  grenade  launchers  and  silencers—are
14  manifest  and  incontrovertible.116  As  for  the  other  enumerated
ante note 73. Accordingly, we hold that this singular provision of Connecticut’s
legislation is unconstitutional.
113 See Defendant’s Br., No. 14‐36‐cv, at 48 (quoting J.A., No. 14‐36‐cv, at
733‐34).
114 See id. at 49 (citing J.A., No. 14‐36‐cv 565, 727, 729).
115 See J.A., No. 14‐36‐cv, at 1261 (citing Violence Policy Center study).
Indeed, plaintiffs have not seriously attempted to argue—either here or
116
before the District Court—that such features are protected by the Second
Amendment at all, much less that their prohibition should fail intermediate
scrutiny. See NYSRPA, 990 F. Supp. 2d at 369‐70 (“Plaintiffs do not explicitly
argue that the Act’s regulation of firearms with [grenade launchers, bayonet
mounts, or silencers] violates the Second Amendment.”); cf. Norton v. Sam’s Club,
145 F.3d 114, 119 (2d Cir. 1998) (“Issues not sufficiently argued in the briefs are
considered waived and normally will not be addressed on appeal.”); United
39
1  military‐style  features—such  as  the  flash  suppressor,  protruding
2  grip,  and  barrel  shrouds—New  York  and  Connecticut  have
3  determined,  as  did  the  U.S.  Congress,  that  the  “net  effect  of  these
4  military combat features is a capability for lethality—more wounds,
5  more serious, in more victims—far beyond that of other firearms in
6  general,  including  other  semiautomatic  guns.”117  Indeed,  plaintiffs
7  explicitly  contend  that  these  features  improve  a  firearm’s
8  “accuracy,”  “comfort,”  and  “utility.”118  This  circumlocution  is,  as
9  Chief  Judge  Skretny  observed,  a  milder  way  of  saying  that  these
10  features make the weapons more deadly.119
11  The  legislation  is  also  specifically  targeted  to  prevent  mass
12  shootings  like  that  in  Newtown,  in  which  the  shooter  used  a
13  semiautomatic  assault  weapon.  Plaintiffs  complain  that  mass
14  shootings are “particularly rare events” and thus, even if successful,
15  the  legislation  will  have  a  “minimal  impact”  on  most  violent
States v. Amer, 110 F.3d 873, 879 (2d Cir. 1997) (finding that defendant forfeited
one of his constitutional arguments by failing to raise it before the District Court).
117 J.A., No. 14‐36‐cv, at 733‐34.
118 Plaintiffs’ Br., No. 14‐36‐cv, at 20; Plaintiffs’ Br., No. 14‐319‐cv, at 19‐20.
119 NYSRPA, 990 F. Supp. 2d at 368.
40
1  crime.120 That may be so. But gun‐control legislation “need not strike
2  at all evils at the same time” to be constitutional.121
3  Defendants  also  have  adduced  evidence  that  the  regulations
4  will  achieve  their  intended  end  of  reducing  circulation  of  assault
5  weapons  among  criminals.122  Plaintiffs  counter—without  record
6  evidence—that  the  statutes  will  primarily  disarm  law‐abiding
7  citizens  and  will  thus  impair  the  very  public‐safety  objectives  they
8  were designed to achieve.123 Given the dearth of evidence that law‐
9  abiding citizens typically use these weapons for self‐defense, see ante
10  Section  V.c.ii,  plaintiffs’  concerns  are  speculative  at  best,  and
11  certainly not strong enough to overcome the “substantial deference”
12  we  owe  to  “predictive  judgments  of  the  legislature”  on  matters  of
13  public  safety.124  The  mere  possibility  that  some  subset  of  people
14  intent on breaking the law will indeed ignore these statutes does not
15  make them unconstitutional.
120 Plaintiffs’ Br., No. 14‐36‐cv, at 48‐49; Plaintiffs’ Br., No. 14‐319‐cv, at 48‐
49.
Nat’l Rifle Ass’n of Am., 700 F.3d at 211 (quoting Buckley v. Valeo, 424
121
U.S. 1, 105 (1976)).
See Defendants’ Br., No. 14‐319‐cv, at 71‐75 (citing, inter alia, research
122
by Prof. Christopher S. Koper, evaluating the impact of the federal assault
weapons ban, J.A., No. 14‐319‐cv, at 1404).
123 Plaintiffs’ Br., No. 14‐36‐cv, at 45‐46; Plaintiffs’ Br., No. 14‐319‐cv, at 45‐
46.
Kachalsky, 701 F.3d at 97 (quoting Turner Broad. Sys., 520 U.S. at 195
124
(brackets omitted)).
41
1  Ultimately,  “[i]t  is  the  legislature’s  job,  not  ours,  to  weigh
2  conflicting  evidence  and  make  policy  judgments.”125  We  must
3  merely  ensure  that  the  challenged  laws  are  substantially—even  if
4  not  perfectly—related  to  the  articulated  governmental  interest.  The
5  prohibition of semiautomatic assault weapons passes this test.126
6  ii. Prohibition on Large‐Capacity Magazines
7  The  same  logic  applies  a  fortiori  to  the  restrictions  on  large‐
8  capacity  magazines.127  The  record  evidence  suggests  that  large‐
9  capacity magazines may “present even greater dangers to crime and
10  violence than assault weapons alone, in part because they are more
11  prevalent and can be and are used . . . in both assault weapons and
12  non‐assault  weapons.”128  Large‐capacity  magazines  are
13  disproportionately  used  in  mass  shootings,  like  the  one  in
Id. at 99.
125
126  Cf. Heller II, 670 F.3d at 1263 (“[T]he evidence demonstrates a ban on
assault weapons is likely to promote the Government’s interest in crime
control . . . .”). Again, our holding is limited insofar as it does not apply to
Connecticut’s prohibition of the non‐semiautomatic Remington 7615.
127 Amici argue that large‐capacity magazines are entirely outside of
Second Amendment protection for the independent reason that such magazines
constitute firearm “accessories” rather than protected “arms.” See Br. of Amici
Curiae Law Center To Prevent Gun Violence and New Yorkers Against Gun
Violence, No. 14‐36‐cv, at 8‐13; Br. of Amici Curiae Law Center To Prevent Gun
Violence, Connecticut Against Gun Violence, and Cleveland School Remembers,
No. 14‐319‐cv, at 10‐14. Because we conclude that the prohibition of large‐
capacity magazines would survive the requisite scrutiny, we need not reach the
merits of this additional argument.
J.A., No. 14‐319‐cv, at 1400.
128
42
1  Newtown,  in  which  the  shooter  used  multiple  large‐capacity
2  magazines to fire 154 rounds in less than five minutes.129 Like assault
3  weapons,  large‐capacity  magazines  result  in  “more  shots  fired,
4  persons  wounded,  and  wounds  per  victim  than  do  other  gun
5  attacks.”130  Professor  Christopher  Koper,  a  firearms  expert  relied
6  upon by all parties in both states, stated that it is “particularly” the
7  ban  on  large‐capacity  magazines  that  has  the  greatest  “potential  to
8  prevent and limit shootings in the state over the long‐run.”131
9  We  therefore  conclude  that  New  York  and  Connecticut  have
10  adequately  established  a  substantial  relationship  between  the
11  prohibition  of  both  semiautomatic  assault  weapons  and  large‐
12  capacity  magazines  and  the  important—indeed,  compelling—state
13  interest  in  controlling  crime.  These  prohibitions  survive
14  intermediate scrutiny.
15  iii. Seven‐Round Load Limit
16  Though the key provisions of both statutes pass constitutional
17  muster on this record, another aspect of New York’s SAFE Act does
18  not:  the  seven‐round  load  limit,  which  makes  it  “unlawful  for  a
129 Defendants’ Br., No. 14‐319‐cv, at 11, 38‐39.
Heller II, 670 F.3d at 1263 (internal quotation marks omitted); see also
130
Defendants’ Br., No. 14‐36‐cv, at 59‐60.
131 J.A., No. 14‐319‐cv, at 1410.
43
1  person  to  knowingly  possess  an  ammunition  feeding  device  where
2  such device contains more than seven rounds of ammunition.”132
3  As noted above, the seven‐round load limit was a second‐best
4  solution.  New  York  determined  that  only  magazines  containing
5  seven rounds or fewer can be safely possessed, but it also recognized
6  that seven‐round magazines are difficult to obtain commercially. Its
7  compromise was to permit gun owners to use ten‐round magazines
8  if they were loaded with seven or fewer rounds.133
9  On  the  record  before  us,  we  cannot  conclude  that  New  York
10  has  presented  sufficient  evidence  that  a  seven‐round  load  limit
11  would  best  protect  public  safety.  Here  we  are  considering  not  a
12  capacity restriction, but rather a load limit. Nothing in the SAFE Act
13  will  outlaw  or  reduce  the  number  of  ten‐round  magazines  in
14  circulation.  It  will  not  decrease  their  availability  or  in  any  way
15  frustrate the access of those who intend to use ten‐round magazines
16  for  mass  shootings  or  other  crimes.  It  is  thus  entirely  untethered
17  from the stated rationale of reducing the number of assault weapons
18  and large capacity magazines in circulation.134 New York has failed
19  to  present  evidence  that  the  mere  existence  of  this  load  limit  will
20  convince  any  would‐be  malefactors  to  load  magazines  capable  of
21  holding ten rounds with only the permissible seven.
132 N.Y. Penal Law § 265.37; see ante notes 12‐13 and accompanying text.
133 See Defendants’ Br., No. 14‐36‐cv, at 15‐16.
134 See id. at 55.
44
1  To  be  sure,  the  mere  possibility  of  criminal  disregard  of  the
2  laws  does  not  foreclose  an  attempt  by  the  state  to  enact  firearm
3  regulations.  But  on  intermediate  scrutiny  review,  the  state  cannot
4  “get  away  with  shoddy  data  or  reasoning.”135  To  survive
5  intermediate  scrutiny,  the  defendants  must  show  “reasonable
6  inferences  based  on  substantial  evidence”  that  the  statutes  are
7  substantially related to the governmental interest.136 With respect to
8  the load limit provision alone, New York has failed to do so.
9  VI. Vagueness Challenge
10  We turn now to plaintiffs’ second challenge to the New York
11  and  Connecticut  laws—their  claim  that  provisions  of  both  statutes
12  are  unconstitutionally  vague.  The  New  York  defendants  cross‐
13  appeal Chief Judge Skretny’s ruling that two provisions of the SAFE
14  Act are void because of vagueness.
15  a. Legal Standards
16  Grounded  in  due  process  principles,  the  void‐for‐vagueness
17  doctrine  provides  that  “[n]o  one  may  be  required  at  peril  of  life,
18  liberty  or  property  to  speculate  as  to  the  meaning  of  penal
19  statutes.”137  The  doctrine  requires  that  “a  penal  statute  define  the
135 Alameda Books, 535 U.S. at 438.
136 Turner Broad. Sys., 520 U.S. at 195 (emphasis supplied).
Cramp v. Bd. of Pub. Instruction, 368 U.S. 278, 287 (1961); see also Cunney
137
v. Bd. of Trustees of Vill. of Grand View, N.Y., 660 F.3d 612, 620 (2d Cir. 2011).
45
1  criminal offense with sufficient definiteness that ordinary people can
2  understand  what  conduct  is  prohibited  and  in  a  manner  that  does
3  not encourage arbitrary and discriminatory enforcement.”138 Statutes
4  carrying  criminal  penalties  or  implicating  the  exercise  of
5  constitutional  rights,  like  the  ones  at  issue  here,  are  subject  to  a
6  “more  stringent”  vagueness  standard  than  are  civil  or  economic
7  regulations.139  However,  the  doctrine  does  not  require  “‘meticulous
8  specificity’”  of  statutes,  recognizing  that  “language  is  necessarily
9  marked by a degree of imprecision.”140
10  Because  plaintiffs  pursue  this  “pre‐enforcement”  appeal
11  before  they  have  been  charged  with  any  violation  of  law,  it
12  constitutes  a  “facial,”  rather  than  “as‐applied,”  challenge.141  Under
13  the  standard  set  forth  by  the  Supreme  Court  in  United  States  v.
14  Salerno,  to  succeed  on  a  facial  challenge,  “the  challenger  must
15  establish  that  no  set  of  circumstances  exists  under  which  the  Act
138 Kolender v. Lawson, 461 U.S. 352, 357 (1983).
Vill. of Hoffman Estates v. The Flipside, Hoffman Estates, Inc., 455 U.S. 489,
139
498‐99 (1982).
Thibodeau v. Portuondo, 486 F.3d 61, 66 (2d Cir. 2007) (quoting Grayned
140
v. City of Rockford, 408 U.S. 104, 110 (1972)).
See Richmond Boro Gun Club, Inc. v. City of New York, 97 F.3d 681, 685‐86
141
(2d Cir. 1996).
46
1  would  be  valid.”142  As  a  result,  a  facial  challenge  to  a  legislative
2  enactment is “the most difficult challenge to mount successfully.”143
3  Seeking to avoid this prohibitively high bar, plaintiffs urge us
4  to  follow  the  different  approach  that  a  plurality  of  the  Supreme
5  Court took in City of Chicago v. Morales.144 In that case, three Justices
6  held  that  a  criminal  law  lacking  a  mens  rea  requirement  and
7  burdening a constitutional right “is subject to facial attack” “[w]hen
8  vagueness permeates the text of such a law.”145 This Court, however,
9  has  determined  that,  because  the  test  set  forth  by  the  Morales
10  plurality has not been adopted by the Supreme Court as a whole, we
11  are  not  required  to  apply  it.146  We  have  previously  declined  to
12  specify  a  preference  for  either  test,147  and  we  need  not  do  so  here,
13  because the challenged provisions are sufficiently clear to survive a
14  facial challenge under either approach.
15
16
142  481 U.S. 739, 745 (1987) (emphasis supplied).
143  Id.
527 U.S. 41 (1999); see also Plaintiffs’ Br., No. 14‐319‐cv, at 52‐54;
144
Plaintiffs’ Br., No. 14‐36‐cv, at 52‐56.
145  527 U.S. at 55.
146  United States v. Rybicki, 354 F.3d 124, 131‐32 (2d Cir. 2003) (en banc).
147  Id. at 132 n.3.
47
1  b. Application
2  i.  “Can be readily restored or converted to accept”
3  Both  the  New  York  and  Connecticut  statutes  criminalize  the
4  possession  of  magazines  that  “can  be  readily  restored  or  converted
5  to  accept”  more  than  ten  rounds  of  ammunition.148  In  both  suits,
6  plaintiffs allege that the phrase is unconstitutionally vague because
7  whether a magazine “can be readily restored or converted” depends
8  upon  the  knowledge,  skill,  and  tools  available  to  the  particular
9  restorer, and the statutes are silent on these details.149
10  This  statutory  language  dates  at  least  to  the  1994  federal
11  assault‐weapons ban and later appeared in New York’s 2000 law. As
12  Chief  Judge  Skretny  noted,  there  is  no  record  evidence  that  it  has
13  given  rise  to  confusion  at  any  time  in  the  past  two  decades.150  This
14  Court found a similar phrase in another gun law—“may readily be
15  converted”—to  be  “sufficiently  definite”  as  to  provide  “clear[]
16  warn[ing]”  of  its  meaning.151  Plaintiffs’  reliance  on  a  Sixth  Circuit
N.Y. Penal Law §§ 265.00(23), 265.02(8), 265.36; Conn. Gen. Stat. § 53‐
148
202w(a)(1).
149 Plaintiffs’ Br., No. 14‐36‐cv, at 58‐59; Plaintiffs’ Br., No. 14‐319‐cv, at 58‐
60.
150 NYSRPA, 990 F. Supp. 2d at 376.
U.S. v. 16,179 Molso Italian .22 Caliber Winlee Derringer Convertible Starter
151
Guns, 443 F.2d 463, 464‐65 (2d Cir. 1971) (rejecting a vagueness challenge in a
civil forfeiture context, and finding that the phrase clearly meant a gun “which
can be converted by a relatively simple operation taking only a few minutes”).
48
1  case  that  interpreted  a  different  phrase—”may  be  restored”  without
2  the modifier “readily”—is inapposite.152
3  Plaintiffs’  purported  concern—that  this  provision  might  be
4  unfairly  used  to  prosecute  an  ordinary  citizen  for  owning  a
5  magazine that only a gunsmith equipped with technical knowledge
6  and  specialized  tools  could  “readily  convert”153—is  implausible.
7  Should such a prosecution ever occur, the defendant could bring an
8  “as applied” vagueness challenge, grounded in the facts and context
9  of  a  particular  set  of  charges.  That  improbable  scenario  cannot,
10  however,  adequately  support  the  facial  challenge  plaintiffs  attempt
11  to bring here.
12  In  sum,  we  affirm  the  judgments  of  both  District  Courts
13  finding that this phrase is not unconstitutionally vague.
14  ii. Capacity of Tubular Magazines
15  The  New  York  plaintiffs  contend  the  SAFE  Act’s  ten‐round
16  magazine  restriction154  is  vague  insofar  as  it  extends  to  tubular
17  magazines, the capacity of which varies according to the size of the
18  particular  shells  that  are  loaded.  This  challenge  fails  as  a  threshold
19  matter  for  the  reasons  stated  by  the  District  Court:  the  provision  is
Plaintiffs’ Br., No. 14‐36‐cv, at 58; Plaintiffs’ Br., No. 14‐319‐cv, at 58‐59;
152
see Peoples Rights Org., Inc. v. City of Columbus, 152 F.3d 522, 537 (6th Cir. 1998).
153 See Plaintiffs’ Br., No. 14‐36‐cv, at 58‐59; Plaintiffs’ Br., No. 14‐319‐cv, at
58‐59.
154 N.Y. Penal Law § 265.00(23).
49
1  only  potentially  vague  when  applied  to  a  specific  (non‐standard)
2  use,  and  hence  is  neither  vague  in  all  circumstances  (as  required
3  under  Salerno)  nor  permeated  with  vagueness  (as  required  by  the
4  Morales plurality). Moreover, like the “readily converted” language,
5  this  capacity  restriction  was  also  included  in  the  1994  federal
6  assault‐weapons  ban,  without  any  record  evidence  of  confusion
7  during the ensuing decades.
8  iii. “Copies or Duplicates”
9  Plaintiffs  challenge  the  Connecticut  statute’s  definition  of
10  assault weapon to include certain specified firearms and any “copies
11  or  duplicates  thereof  with  the  capability  of”  the  listed  models.155
12  They  argue  that  the  provision  provides  inadequate  notice  of  which
13  firearms in particular are prohibited.
14  We review the statutory language within its context, relying if
15  necessary  on  the  canons  of  statutory  construction  and  legislative
16  history.156 In the context of the legislation as a whole, this “copies or
17  duplicates”  language  is  not  unconstitutionally  vague.  All  firearms
18  that the statute prohibits by model name also exhibit at least one of
19  the prohibited military‐style features.157 Hence, the statute provides
155 Conn. Gen. Stat. § 53‐202a(1)(B)‐(D).
Commack Self‐Service Kosher Meats, Inc. v. Hooker, 680 F.3d 194, 213 (2d
156
Cir. 2012).
The Connecticut legislation prohibited only a single firearm, the
157
Remington 7615, which lacked military‐style features. Because we have already
held that Connecticut’s ban on the Remington 7615 is unconstitutional, see ante
50
1  two  independent  means  by  which  an  individual  may  determine  if
2  his  firearm  is  prohibited:  he  may  consult  the  list  of  illegal  models
3  and, if still concerned that the firearm may be an unlawful “copy or
4  duplicate,”  he  may  cross‐reference  the  list  of  prohibited  military‐
5  style features.
6  In  this  manner,  the  Connecticut  legislation  avoids  the
7  deficiency of an assault‐weapons ban struck down by a sister Circuit
8  as  unconstitutionally  vague  in  Springfield  Armory,  Inc.  v.  City  of
9  Columbus.158 In Springfield, the municipal ordinance at issue defined
10  assault  weapons  simply  by  naming  46  individual  models  and
11  extending  the  prohibition  to weapons with  “slight  modifications  or
12  enhancements”  to  the  listed  firearms.  The  Sixth  Circuit  explained
13  that the ordinance was invalid because it “outlaw[ed] certain brand
14  names  without  including  within  the  prohibition  similar  assault
15  weapons of the same type, function or capability [and] . . . without
16  providing  any  explanation  for  its  selections  [of  prohibited
17  firearms].”159 The Sixth Circuit found it significant that the ordinance
18  offered no “explanation for drafting the ordinance in terms of brand
19  name  rather  than  generic  type  or  category  of  weapon.”160  In  the
20  instant  case,  by  contrast,  Connecticut  has  provided  not  only  an
notes 73 and 112, plaintiffs’ challenge to the “copies or duplicates” provision is
moot regarding copies or duplicates of the Remington 7615 itself.
158 29 F.3d 250, 252 (6th Cir. 1994).
159 Id.
160 Id.
51
1  itemized list of prohibited models but also the military‐style features
2  test,  which  functions  as  an  explanation  of  the  “generic  type  or
3  category of weapon” outlawed.
4  We  therefore  agree  with  Judge  Covello  that  the  “copies  or
5  duplicate”  provision  of  the  Connecticut  statute  at  issue  here  is
6  sufficiently definite to survive a void‐for‐vagueness challenge.
7  iv. “Version”
8  We  apply  similar  logic  to  our  analysis  of  New  York’s
9  prohibition  of  semiautomatic  pistols  that  are  “semiautomatic
10  version[s] of  an  automatic  rifle,  shotgun  or  firearm.”161  In  this  case,
11  Chief  Judge  Skretny  held  that  the  provision  was  unconstitutionally
12  vague,  reasoning  that  “an  ordinary  person  cannot  know  whether
13  any single semiautomatic pistol is a ‘version’ of an automatic one.”162
14  The  District  Court  also  expressed  concern  that  the  lack  of  criteria
15  might encourage arbitrary and discriminatory enforcement.163
16  We  disagree.  The  SAFE  Act’s  terminology  has  been  used  in
17  multiple  state  and  federal  firearms  statutes,  including  the  1994
18  federal  assault‐weapons  ban,  as  well  as  in  government  reports,
19  judicial decisions, and published books.164 Plaintiffs have shown no
161 N.Y. Penal Law § 265.00(22)(c)(viii).
162 NYSRPA, 990 F. Supp. 2d at 377.
163 Id.
164 Defendants’ Br., No. 14‐36‐cv, at 81‐83.
52
1  evidence  of  confusion  arising  from  this  long‐standing  formulation.
2  Though  plaintiffs  are  correct  that,  as  a  general  proposition,
3  repetition  does  not  save  a  vague  term,  in  the  particular
4  circumstances  presented  here—repeated  use  for  decades,  without
5  evidence  of  mischief  or  misunderstanding—suggests  that  the
6  language  is  comprehensible.  Further,  the  SAFE  Act  provides
7  additional notice of prohibited conduct by requiring the creation of a
8  website  listing  unlawful  weapons  and  containing  additional
9  information.165  If,  in  fact,  as  the  District  Court  fears,  this  language
10  results  in  arbitrary  and  discriminatory  enforcement,  those  charged
11  under  the  statute  can  and  should  seek  recourse  in  an  “as  applied”
12  challenge. We cannot conclude, however, that the provision is vague
13  in  all  circumstances  or  permeated  with  vagueness  on  its  face.  We
14  therefore reverse so much of the District Court’s judgment as holds
15  New York Penal Law § 265.00(22)(c)(viii) void because of vagueness.
16  v. “Muzzle Break”
17  Finally,  Chief  Judge  Skretny  also  struck  down  as
18  impermissibly vague a provision of New York’s SAFE Act that listed
19  among  prohibited  military‐style  features  such  muzzle  attachments
20  as  “a  flash  suppressor,  muzzle  break,  muzzle  compensator,  or
21  threaded barrel designed to accommodate a flash suppressor, muzzle
N.Y. Penal Law § 400.00(16‐a)(b). The New York State Police also
165
maintains a telephone line to answer the questions of gun owners. See
Defendants’ Reply Br., No. 14‐36‐cv, at 26.
53
1  break,  or  muzzle  compensator.”166  All  parties  agree  that  a  “muzzle
2  brake”  is  a  firearm  attachment  that  reduces  recoil.  However,  the
3  SAFE Act misspelled the term as “muzzle break.” On the basis of this
4  misspelling,  the  District  Court  held  the  references  to  muzzle
5  “breaks” to be unconstitutionally vague, reasoning that “an ordinary
6  person  cannot  be  ‘informed  as  to  what  the  State  commands  or
7  forbids.’”167
8  This is, in our view, an overstatement. Because the misspelled
9  homophone  “muzzle  break”  has  no  accepted  meaning,  there  is  no
10  meaningful  risk  that  a  party  might  confuse  the  legislature’s  intent.
11  Further, its placement within a list of muzzle attachments makes the
12  misspelled  term’s meaning  even  clearer.  What  is  more, because the
13  adjacent statutory term “muzzle compensator” is synonymous with
14  muzzle  brake,  and  thus  independently  covers  the  prohibited
15  conduct,  this  issue  is  of  little  moment.  Nonetheless,  vagueness
16  doctrine requires only that the statute provide “sufficiently definite
17  warning  as  to  the  proscribed  conduct  when  measured  by  common
18  understanding  and  practices.”168  This  provision  has  done  so.
19  Accordingly, we reverse so much of the District Court’s judgment as
20  holds  New  York  Penal  Law  §  265.00(22)(a)(vi)  unconstitutionally
21  vague.
166 N.Y. Penal Law § 265.00(22)(a)(vi) (emphasis supplied).
167 NYSRPA, 990 F. Supp. 2d at 377 (quoting Cunney, 660 F.3d at 620).
United States v. Farhane, 634 F.3d 127, 139 (2d Cir. 2011) (internal
168
quotation marks omitted).
54
1  CONCLUSION
2    To summarize, we hold as follows:
3  (1) The core prohibitions by New York and Connecticut of
4  assault  weapons  and  large‐capacity  magazines  do  not
5  violate the Second Amendment.
6  (a) We  assume  that  the  majority  of  the  prohibited
7  conduct  falls  within  the  scope  of  Second
8  Amendment  protections.  The  statutes  are
9  appropriately  evaluated  under  the  constitutional
10  standard  of  “intermediate  scrutiny”—that  is,
11  whether  they  are  “substantially  related  to  the
12  achievement  of  an  important  governmental
13  interest.”
14  (b) Because the prohibitions are substantially related
15  to the important governmental interests of public
16  safety  and  crime  reduction,  they  pass
17  constitutional muster.
18  We  therefore  AFFIRM  the  relevant  portions  of  the
19  judgments of the Western District of New York and the
20  District  of  Connecticut  insofar  as  they  upheld  the
21  constitutionality of state prohibitions on semiautomatic
22  assault weapons and large‐capacity magazines.
23  (2) We  hold  that  the  specific  prohibition  on  the  non‐
24  semiautomatic Remington 7615 falls within the scope of
55
1  Second  Amendment  protection  and  subsequently  fails
2  intermediate  scrutiny.  Accordingly,  we  REVERSE  that
3  limited  portion  of  the  judgment  of  the  District  of
4  Connecticut.  In  doing  so,  we  emphasize  the  limited
5  nature  of  our  holding  with  respect  to  the  Remington
6  7615, in that it merely reflects the presumption required
7  by  the  Supreme  Court  in  District  of  Columbia  v.  Heller
8  that  the  Second  Amendment  extends  to  all  bearable
9  arms,  and  that  the  State,  by  failing  to  present  any
10  argument at all regarding this weapon or others like it,
11  has  failed  to  rebut  that  presumption.  We  do  not
12  foreclose  the  possibility  that  States  could  in  the  future
13  present evidence to support such a prohibition.
14  (3) New  York’s  seven‐round  load  limit  does  not  survive
15  intermediate scrutiny in the absence of requisite record
16  evidence  and  a  substantial  relationship  between  the
17  statutory provision and important state safety interests.
18  We  therefore  AFFIRM  the  judgment  of  the  Western
19  District  of  New  York  insofar  as  it  held  this  provision
20  unconstitutional.
21  (4) No  challenged  provision  in  either  statute  is
22  unconstitutionally vague. Accordingly, we AFFIRM the
23  judgments  of  the  District  of  Connecticut  and  the
24  Western  District  of  New  York  insofar  as  they  denied
25  vagueness  challenges  to  provisions  involving  the
26  capacity  of  tubular  magazines,  “copies  or  duplicates,”
56
1  or  a  firearm’s  ability  to  “be  readily  restored  or
2  converted.” We REVERSE the judgment of the Western
3  District  of  New  York  insofar  as  it  found  language
4  pertaining  to  “versions”  and  “muzzle  breaks”  to  be
5  unconstitutionally vague.
57