Vera v. Republic of Cuba

16-1227-cv
Vera v. The Republic
UNITED STATES COURT OF APPEALS
FOR THE SECOND CIRCUIT
______________
August Term 2016
(Argued: April 18, 2017     Decided: August 14, 2017)
Docket No. 16‐1227
ALDO VERA, JR., as Personal representative of the Estate of
Aldo Vera, Sr.,
Plaintiff‐Appellee,
v.
THE REPUBLIC OF CUBA,
Defendant,
BANCO BILBAO VIZCAYA ARGENTARIA, S.A.,
Appellant.
______________
Before:  POOLER, WESLEY, and CARNEY, Circuit Judges.
Appeal from an April 19, 2016 order and judgment of
civil  contempt  entered  in  the  United  States  District  Court
for the Southern District of New York (Hellerstein, J.). The
District  Court  held  appellant  Banco  Bilbao  Vizcaya
Argentaria, S.A. (“BBVA”), a foreign bank, in contempt for
refusing to comply with a subpoena requesting information
about  Cuban  assets  located  inside  and  outside  the  United
States.  Plaintiff‐Appellee  Aldo  Vera,  Jr.  served  the
subpoena  on  BBVA’s  New  York  branch  in  an  effort  to
enforce  a  federal  default  judgment  against  the  Republic  of
Cuba.  BBVA  moved  to  quash  the  subpoena,  arguing  the
District Court did not have subject matter jurisdiction over
the  action  in  which  it  was  served  or  personal  jurisdiction
over the foreign bank.
We  REVERSE  the  District  Court’s  order  and
REMAND  with  instructions  to  grant  BBVA’s  motion  to
quash. We conclude the District Court lacked subject matter
jurisdiction  to  enter  judgment  against  Cuba  under  the
Foreign Sovereign Immunities Act of 1976. The information
subpoena  served  on  BBVA  to  enforce  that  judgment  is
therefore void.
______________
ROBERT  A.  SWIFT,  Kohn,  Swift  &  Graf,  P.C.,
Philadelphia,  PA  (Jeffrey  E.  Glen,  Anderson  Kill
P.C.,  New  York,  NY,  on  the  brief),  for  Plaintiff‐
Appellee Aldo Vera, Jr.
2
KENNETH A. CARUSO (Christopher D. Volpe, Matthew
L. Nicholson, on the brief), White & Case LLP, New
York,  NY,  for  Appellant  Banco  Bilbao  Vizcaya
Argentaria, S.A.
John  J.  Clarke,  Jr.,  Richard  F.  Hans,  Kevin  Walsh,
DLA  Piper  LLP,  New  York,  NY,  for  Amici  Curiae
Institute  of  International  Bankers  and  European
Banking Federation in Support of Appellant.
James L. Kerr, Margaret E. Tahyar, Michael S. Flynn,
Alicia  Llosa  Chang,  Caroline  Stern,  Davis  Polk  &
Wardwell  LLP,  New  York,  NY,  for  Amicus  Curiae
Banking  Law  Committee  of  the  New  York  City  Bar
Association in Support of Appellant.
______________
WESLEY, Circuit Judge:
At  the  heart  of  this  appeal  is  an  action  by  Plaintiff‐
Appellee  Aldo  Vera,  Jr.  (“Vera”)  against  the  Republic  of
Cuba  for  the  extrajudicial  killing  of  his  father  in  1976.  In
2008,  Vera  obtained  a  default  judgment  against  Cuba  in
Florida  state  court,  relying  on  the  “terrorism  exception”  to
sovereign  immunity,  28  U.S.C.  § 1605A(a)(1).  Vera  then
secured  a  default  judgment  against  Cuba  in  the  United
States District Court for the Southern District of New York
(Hellerstein, J.), after that court granted full faith and credit
to the Florida judgment.
This  appeal  arises  from  Vera’s  efforts  to  enforce  the
federal default judgment by serving information subpoenas
on  the  New  York  branches  of  various  foreign  banks.  One
3
bank,  Appellant  Banco  Bilbao  Vizcaya  Argentaria,  S.A.
(“BBVA”),  refused  to  comply  with  the  subpoena’s  request
for information regarding Cuban assets located outside the
United  States.  BBVA  moved  to  quash  the  subpoena,
contending  that  Vera’s  federal  default  judgment  against
Cuba was void for lack of subject matter jurisdiction under
the Foreign Sovereign Immunities Act of 1976 (the “FSIA”),
as  amended,  28  U.S.C.  §§ 1602  et  seq.,  and  that  the  District
Court lacked the personal jurisdiction over BBVA needed to
compel  worldwide  discovery.  The  District  Court  rejected
BBVA’s  jurisdictional  challenges  and  ordered  it  to  provide
full  and  complete  answers  to  Vera’s  request  for
information, holding the bank in contempt when it refused
to comply.
We  reverse.  The  District  Court  lacked  subject  matter
jurisdiction  over  Vera’s  action  against  Cuba  because  Cuba
was not designated a state sponsor of terrorism at the time
Vera’s  father  was  killed,  and  Vera  failed  to  establish  that
Cuba was later designated a state sponsor of terrorism as a
result  of  his  father’s  death.  Accordingly,  the  FSIA’s
terrorism  exception  to  sovereign  immunity—the  only
potential  basis  for  subject  matter  jurisdiction  in  this  case—
does  not apply.  Cuba  was  immune  from Vera’s action,  the
District  Court  lacked  subject  matter  jurisdiction  to  enter
judgment  against  it,  and  the  information  subpoena  to
enforce that judgment is void.
I
Vera’s father, Aldo Vera, Sr., was killed in San Juan,
Puerto  Rico  on  October  25,  1976.  In  2001,  Vera  brought  a
4
civil action against Cuba in Florida state court on behalf of
his  father’s  estate.  Vera alleged  that  his  father—the  former
police  chief  in  Havana—fled  Cuba  in  the  1960s  and
engaged  in  counterrevolutionary  activities  in  Puerto  Rico
and Florida. He further alleged that agents acting on orders
of the Cuban government executed Vera’s father in a street
in  San  Juan,  as  he  was  leaving  a  regularly  scheduled
meeting of a prominent anti‐communist group.
Cuba  did  not  appear  in  the  Florida  action.  In  2008,
after  holding  a  bench  trial  on  the  merits,  the  Florida  court
entered  a  default  judgment  in  Vera’s  favor  for
approximately  $95  million.  Although  foreign  states  are
generally immune from the jurisdiction of the courts of the
United  States  under  the  FSIA,  the  Florida  court  held  that
Cuba  was  subject  to  suit  under  a  statutory  exception  to
immunity  then  found  in  28  U.S.C.  § 1605(a)(7).1  That
exception,  often  referred  to  as  the  “terrorism  exception,”
explicitly  authorizes  suits  against  foreign  states  that
sponsor  certain  acts  of  terrorism,  such  as  extrajudicial
killings  and  torture.  See  28  U.S.C.  § 1605A(a)(1).  To  invoke
the exception, the foreign state must have been “designated
1  Congress  repealed  § 1605(a)(7)  in  2008  and  replaced  it  with
§ 1605A. See National Defense Authorization Act for Fiscal Year
2008,  Pub. L.  No.  110‐181,  § 1083,  122  Stat.  3,  338–44  (2008).  For
purposes of this appeal, it is immaterial which statutory version
supported  Vera’s  underlying  judgments.  The  language  relevant
to  our  analysis  is  essentially  identical  in  each.  We  cite  §  1605A
because  that  is  the  version  that  was  in  effect  at  the  time  Vera
commenced his federal action.
5
as  a  state  sponsor  of  terrorism  at  the  time  the  act  .  .  .
occurred”  or  later,  “as  a  result  of  such  act.”  Id.
§ 1605A(a)(2)(A)(i)(I).
The  Florida  court  held  that  the  FSIA’s  terrorism
exception  applied  to  Vera’s  suit.  Specifically,  it  found  that
Cuba  ordered  the  extrajudicial  killing  of  Vera’s  father  in
1976  in  retaliation  for  his  participation  in  the  anti‐
communist movement and that Cuba “was designated to be
a  state  sponsor  of  terrorism  in  1982  .  .  .  and  remains  so
designated.” J.A. 273. In the Florida court’s view, those facts
rendered  Cuba  subject  to  suit  in  any  court  in  the  United
States and established Vera’s right to relief.
Armed  with  the  state  court  judgment,  Vera  filed  a
complaint  against  Cuba  in  the  United  States  District  Court
for the Southern District of New York, seeking “recognition
and  entry”  of  the  Florida  judgment  pursuant  to  the  Full
Faith and Credit Act, 28 U.S.C. § 1738. J.A. 282. Vera alleged
that  he  was  entitled  to  a  federal  judgment  against  Cuba
based  on  the  strength  of  the  Florida  judgment,  which,
according to Vera, rested on all of the necessary findings of
fact. In particular, Vera alleged the Florida court found that
agents  of  Cuba  shot  and  killed  his  father  in  San  Juan  and
that  Cuba  “was  designated  a  ‘State  Sponsor  of
Terrorism’ . . . and remains so designated.” J.A. 283.
Cuba  failed  to  appear  in  the  federal  action.  On
August  17,  2012,  the  District  Court  entered  a  default
judgment  against  it  for  approximately  $45  million,
6
including  interest.2  The  District  Court  stated  it  had  subject
matter jurisdiction over Vera’s claim “pursuant to 28 U.S.C.
§[§]  1331  and  1602  et  seq.,”  and  that  the  Florida  judgment
was entitled to full faith and credit. J.A. 286.
With a federal default judgment in hand, Vera sought
to  collect  Cuban  assets  wherever  held.  He  commenced  an
execution  and  attachment  proceeding  in  the  District  Court
and  served  information  subpoenas  on  the  New  York
branches  of  various  foreign  banks,  seeking  information
regarding Cuba’s assets both inside and outside the United
States.  See  Fed.  R.  Civ.  P.  69(a)(2);  N.Y.  C.P.L.R.  5224(a).
BBVA,  one  of  the  garnishee  banks,  supplied  information
pertaining to Cuban assets located at its New York branch,
but refused to produce information regarding Cuban assets
found outside New York.
Vera  moved  to  compel  BBVA’s  compliance  with  the
request  for  information,  and  BBVA  cross‐moved  to  quash
the subpoena. According to BBVA, the subpoena was void
ab  initio  because  the  District  Court  lacked  subject  matter
jurisdiction  over  the  action  in  which  it  was  served.  The
District Court lacked jurisdiction over Vera’s action against
Cuba,  BBVA  argued,  because  the  terrorism  exception  to
sovereign  immunity  in  the  FSIA—the  only  possible  basis
for  subject  matter  jurisdiction  over  Cuba—did  not  apply.
2  The  District  Court  excluded  from  its  judgment  the  portion  of
the  Florida  judgment  that  awarded  Vera  punitive  damages,
because  the  FSIA  prohibits  an  award  of  punitive  damages
against a foreign state. See 28 U.S.C. § 1606.
7
BBVA  also  argued  that  the  District  Court  lacked  personal
jurisdiction over it and therefore could not compel BBVA to
produce  information  regarding  Cuban  assets  located
outside the United States.
While  Vera’s  motion  to  compel  and  BBVA’s  cross‐
motion  to  quash  were  pending,  U.S.  Marshals  levied  writs
of  execution  against  Cuban  assets  held  at  the  New  York
branches of various banks.3 Vera filed an omnibus petition
for a turnover of the assets, naming BBVA and other foreign
banks as third‐party defendants in that proceeding.4 See 28
U.S.C.  §  1610(g)(1)  (“[T]he  property  of  a  foreign  state
against  which  a  judgment  is  entered  under  [§  1605A  or
§ 1605(a)(7)] . . . is subject to attachment in aid of execution,
and  execution,  upon  that  judgment  as  provided  in  this
section . . . .”); N.Y. C.P.L.R. 5225(b) (authorizing judgment
creditor to commence special proceeding against garnishee
who holds assets of judgment debtor).
3  Although  the  U.S.  Treasury  Department  blocks  the
transmission  of  Cuban  funds  by  federally  chartered  clearing
banks  in  New  York,  see  31  C.F.R.  § 515.201,  the  FSIA  allows
judgment  creditors  against  a  foreign  state  to  attach  blocked
funds  that  constitute  property  of  the  foreign  state  or  its
instrumentalities, see 28 U.S.C. § 1610(g).
4  The  omnibus  petition  included  claims  by  two  other  sets  of
plaintiffs  seeking  to  collect  unrelated  judgments  against  Cuba.
Those  claims  were  consolidated  before  the  District  Court  for
administrative purposes but are not at issue in this appeal.
8
BBVA  answered  and  moved  to  dismiss  the  special
proceeding for lack of subject matter jurisdiction under the
FSIA.  The  District  Court  construed  BBVA’s  argument  as  a
collateral  attack  on  the  Florida  judgment  and  denied  the
motion,  reasoning,  as  relevant  here,  that  the  Florida  court
held  a  trial  on  the  merits  and  “made  appropriate
jurisdictional  findings,”  including  finding  that  “Cuba  was
designated  as  a  state  sponsor  of  terrorism  either  before
[Vera’s father’s killing] or partially as a result of th[at] act.”
Vera  v.  Republic  of  Cuba,  40  F.  Supp.  3d  367,  376  (S.D.N.Y.
2014).  This  finding,  the  court  concluded,  “satisfied  the
criteria  of  28  U.S.C.  §  1605(a)(7)  (now  § 1605A),  and
established that the Florida [court] . . . had jurisdiction over
Cuba.” Id.
Shortly  thereafter,  the  District  Court  denied  BBVA’s
motion  to  quash  and  granted  Vera’s  motion  to  compel
BBVA’s  compliance  with  the  information  subpoena,
ordering  the  bank  to  “provide  full  and  complete  answers
with  respect  to  the  Republic  of  Cuba’s  assets  located  in
[BBVA’s] branches outside of, as well as inside, the United
States.” Vera v. Banco Bilbao Vizcaya Argentaria (S.A.), No. 12
Civ. 1596, 2014 U.S. Dist. LEXIS 187222, at *6 (S.D.N.Y. Sept.
10,  2014).  The  District  Court  rejected  BBVA’s  argument
concerning subject matter jurisdiction for the same reason it
previously  denied  BBVA’s  motion  to  dismiss  the  turnover
proceeding—namely,  that  the  Florida  court  already  made
the  appropriate  findings  to  support  the  exercise  of
jurisdiction over Cuba. See id. at *7; see also Vera, 40 F. Supp.
3d at 376. The District Court also concluded it had personal
jurisdiction over the foreign bank. Id. at *8–9.
9
The  District  Court  subsequently  denied  BBVA’s
motion for reconsideration and granted Vera’s petition for a
turnover  of  assets.  See  Vera  v.  Republic  of  Cuba,  91  F.  Supp.
3d 561, 564, 573 (S.D.N.Y. 2015).5 BBVA declined to produce
further  information  in  compliance  with  the  subpoena,
prompting  the  District  Court  to  hold  it  in  contempt.  This
appeal followed.6
II
The issue before us concerns the enforceability of the
information subpoena Vera served on BBVA in an effort to
execute  his  federal  default  judgment  against  Cuba.  BBVA
argues the subpoena is void and unenforceable because the
District  Court  lacked  subject  matter  jurisdiction  over  the
action in which it was served and personal jurisdiction over
BBVA necessary to compel worldwide discovery.
5  BBVA  separately  appealed  the  District  Court’s  order  granting
Vera’s petition for a turnover of assets held at BBVA’s New York
branch as well as its order denying BBVA’s motion for a stay of
the  turnover  proceeding  pending  resolution  of  this  appeal.
BBVA’s  appeal  from  the  order  denying  its  motion  for  a  stay  is
currently pending before our Court.
6  BBVA  initially  appealed  the  District  Court’s  orders  directing
BBVA  to  comply  with  the  subpoena  and  denying
reconsideration,  but  we  dismissed  those  appeals  from  non‐final
orders  for  lack  of  appellate  jurisdiction.  See  Vera  v.  Republic  of
Cuba, 651 F. App’x 22, 24 (2d Cir. 2016); Vera v. Republic of Cuba,
802 F.3d 242, 248 (2d Cir. 2015).
10
Although  BBVA  challenges  the  validity  of  the
subpoena  on  both  grounds,  we  resolve  this  appeal  on  the
first,  see  Sinochem  Int’l  Co.  Ltd.  v.  Malaysia  Int’l  Shipping
Corp.,  549  U.S.  422,  431  (2007),  reviewing  the  District
Court’s  legal  conclusions  regarding  subject  matter
jurisdiction under the FSIA de novo and its factual findings
for clear error, see In re Terrorist Attacks on Sept. 11, 2001, 714
F.3d 109, 113 (2d Cir. 2013). For the reasons that follow, we
hold  that  the  District  Court  lacked  subject  matter
jurisdiction  over  Vera’s  action  against  Cuba  and  therefore
had no power to enter judgment against it. Accordingly, the
subpoena served to enforce that judgment is void.
A
Two  principles  of  federal  jurisdiction  guide  our
analysis.  First,  subject  matter  jurisdiction  “functions  as  a
restriction  on  federal  power.”  Ins.  Corp.  of  Ir.,  Ltd.  v.
Compagnie  des  Bauxites  de  Guinee,  456  U.S.  694,  702  (1982).
Federal courts may not proceed at all in any cause without
it.  See  Sinochem,  549  U.S.  at  430–31.  Second,  “the  subpoena
power  of  a  court  cannot  be  more  extensive  than  its
jurisdiction.”  U.S.  Catholic  Conference  v.  Abortion  Rights
Mobilization,  Inc.,  487  U.S.  72,  76  (1988).  A  district  court
must  therefore  determine  whether  it  has  jurisdiction,  no
matter  how  a  case  comes  before  it.  If  the  court  lacks
jurisdiction over the proceeding and issues a subpoena that
does  not  aid  in  determining  jurisdiction,  the  subpoena  is
void and unenforceable. See id. at 80.
These  principles  are  particularly  important  in  an
action  against  a  foreign  sovereign.  “By  reason  of  its
11
authority  over  foreign  commerce  and  foreign  relations,
Congress  has  the  undisputed  power  to  decide,  as  a  matter
of  federal  law,  whether  and  under  what  circumstances
foreign  nations  should  be  amenable  to  suit  in  the  United
States.” Verlinden B.V. v. Cent. Bank of Nig., 461 U.S. 480, 493
(1983).  Congress  exercised  that  authority  when  it  enacted
the Foreign Sovereign Immunities Act of 1976, Pub. L. No.
94‐583,  90  Stat.  2891  (codified  as  amended  at  28  U.S.C.
§§ 1330,  1391(f),  1441(d),  1602–11),  which  comprehensively
regulates  the  amenability  of  foreign  nations  to  suit  in  the
United States.7
The  FSIA  declares  that  “a  foreign  state  shall  be
immune  from  the  jurisdiction  of  the  courts  of  the  United
States and of the States except as provided in sections 1605
to  1607  of  this  chapter.”  28  U.S.C.  §  1604.  If  one  of  the
enumerated exceptions applies, the foreign state is liable, in
state or federal court, “in the same manner and to the same
extent as a private individual under like circumstances.” Id.
§ 1606. If no exception applies, no U.S. court has jurisdiction
to  hear  the  claim.  See  id.  §  1604;  Verlinden,  461  U.S.  at  489,
493–94.
In  addition  to  the  FSIA’s  substantive  provisions,  28
U.S.C.  §  1330  provides  the  “sole  basis  for  obtaining
jurisdiction”  in  federal  district  court  over  claims  against  a
foreign state. Saudi Arabia v. Nelson, 507 U.S. 349, 355 (1993)
7  See  Mobil  Cerro  Negro,  Ltd.  v.  Bolivarian  Republic  of  Venezuela,
No.  15–707,  2017  U.S.  App.  LEXIS  12354  at  *13–19  (2d  Cir.  July
11, 2017), for a detailed history of the FSIA.
12
(quoting  Argentine  Republic  v.  Amerada  Hess  Shipping  Corp.,
488  U.S.  428,  443  (1989)).  Section  1330  states  that  the
“district  courts  shall  have  original  jurisdiction  .  .  .  of  any
nonjury  civil  action  against  a  foreign  state  .  .  .  as  to  any
claim  for  relief  in  personam  with  respect  to  which  the
foreign  state  is  not  entitled  to  immunity  either  under  [28
U.S.C.  §§  1605–07]  or  under  any  applicable  international
agreement.” 28 U.S.C. § 1330(a) (emphasis added).
Section  1330  thus  “work[s]  in  tandem”  with  the
FSIA’s  substantive  provisions:  Section  1604  bars  state  and
federal  courts  from  exercising  jurisdiction  when  a  foreign
state  is  entitled  to  immunity,  and  section  1330  confers
jurisdiction  on  federal  district  courts  only  if  one  of  the
exceptions to immunity applies. Argentine Republic, 488 U.S.
at  434.  “At  the  threshold  of  every  action  in  a  [d]istrict
[c]ourt  against  a  foreign  state,  therefore,  the  court  must
satisfy  itself  that  one  of  the  exceptions  applies—and  in
doing  so  it  must  apply  the  detailed  federal  law  standards
set forth in the [FSIA].” Verlinden, 461 U.S. at 493–94. If the
court  fails  to  undertake  that  analysis  and  determine  for
itself  that  an  exception  applies,  it  has  no  authority  to  hear
the claim. See id. at 493.
B
Because  the  subpoena  at  issue  in  this  appeal  was
served  on  BBVA  in  an  effort  to  enforce  Vera’s  federal
default judgment, the legitimacy of the subpoena is tied to
the  District  Court’s  jurisdiction  to  enter  judgment  against
Cuba under one of the exceptions to sovereign immunity in
the FSIA. See Bank Markazi v. Peterson, 136 S. Ct. 1310, 1317
13
n.1  (2016)  (jurisdiction  over  foreign  state  exists  only  under
an  exception  to  sovereign  immunity  in  the  FSIA);  U.S.
Catholic  Conference,  487  U.S.  at  80  (subpoena  is  void  if
district  court  lacked  subject  matter  jurisdiction  in
underlying action).
The  only  exception  urged  in  this  case  is  for  state‐
sponsored  acts  of  terrorism.  See  28  U.S.C.  §  1605A.  That
exception eliminates sovereign immunity and permits suits
directly against a foreign state in any case
in  which  money  damages  are  sought  against
[the]  foreign  state  for  personal  injury  or  death
that  was  caused  by  an  act  of  torture,
extrajudicial  killing,  aircraft  sabotage,  hostage
taking,  or  the  provision  of  material  support  or
resources for such an act if . . . engaged in by an
official,  employee,  or  agent  of  such  foreign
state while acting within the scope of his or her
office, employment, or agency.
Id. § 1605A(a)(1). Even if a foreign state has engaged in one
of  the  terrorist  acts  described  above,  however,  it  is  not
subject  to  suit  in  the  United  States  unless  the  foreign  state
was “designated as a state sponsor of terrorism at the time
the act . . . occurred” or was later “so designated as a result
of such act.” Id. § 1605A(a)(2)(A)(i)(I) (emphasis added).
1
The District Court asserted that it had subject matter
jurisdiction over Vera’s action against Cuba pursuant to the
terrorism  exception  of  the  FSIA.  Yet  it  did  not  make  any
findings  that  would  support  the  application  of  that
14
exception.  Instead,  the  District  Court  adopted  the  Florida
court’s  determination  that  the  terrorism  exception  applied,
without  independently  assessing  Cuba’s  immunity  from
suit.  In  the  District  Court’s  view,  the  Florida  court  found
“that  Cuba  was  designated  as  a  state  sponsor  of  terrorism
either  before  .  .  .  or  partially  as  a  result  of  [Vera’s  father’s
death],” and resolved the threshold question of whether the
District Court had jurisdiction over Vera’s claim. Vera, 40 F.
Supp. 3d at 376. That was error for two reasons.
First,  the  Florida  court  did  not  find  that  Cuba  was
designated a state sponsor of terrorism “either before . . . or
partially  as  a  result”  of  Vera’s  father’s  death,  as  section
1605A  requires.  Id.  The  only  findings  the  Florida  court
made  regarding  Cuba’s  terrorist  designation  were  that
Cuba “was designated to be a state sponsor of terrorism in
1982  .  .  .  and  remains  so  designated.”  J.A.  273.  Those
findings do not satisfy the terrorism exception.
Second, even if the Florida court had found that Cuba
was  designated  a  state  sponsor  of  terrorism  as  a  result  of
Vera’s  father’s  death,  the  District  Court  would  not  be
bound  by  that  jurisdictional  finding.  See  Jerez  v.  Republic  of
Cuba,  775  F.3d  419,  422  (D.C.  Cir.  2014)  (jurisdictional
determinations made in a default judgment are not entitled
to  res  judicata  effect  if  the  defendant  did  not  “actually
appear[]” in the proceedings); Am. Steel Bldg. Co. v. Davidson
& Richardson Constr. Co., 847 F.2d 1519, 1521 (11th Cir. 1988)
(“[W]here the defendant does not appear, and judgment is
by  default,  the  state  court  judgment  does  not  preclude  the
federal  court  from  reviewing  the  jurisdictional  issues.”).
Notwithstanding the fact that the Florida court “held a trial
15
.  .  .  on  the  merits,”  Vera,  40  F.  Supp.  3d  at  371,  the
jurisdictional facts necessary to eliminate Cuba’s sovereign
immunity under the FSIA were not fully and fairly litigated
in  that  action.  The  Florida  court’s  jurisdictional  findings,
such as they were, neither bind the District Court in Vera’s
subsequent suit nor can they be relied on by the parties. See
Underwriters  Nat’l  Assurance  Co.  v.  N.C.  Life  &  Accident  &
Health Ins. Guar. Ass’n, 455 U.S. 691, 706 (1982); cf. Transaero,
Inc.  v.  La  Fuerza  Aerea  Boliviana,  162  F.3d  724,  730  (2d  Cir.
1998)  (jurisdictional  determinations  should  not  be
considered  preclusive  when  made  upon  the  grant  of  a
default judgment).
The District Court thus erred doubly in relying on the
Florida  court’s  findings  of  fact  as  the  basis  for  its
jurisdiction:  the  Florida  court  did  not  make  the  findings
necessary to render Cuba subject to suit under the terrorism
exception  of  the  FSIA  and,  even  if  it  had,  those  findings
would  not  bind  or  aid  the  District  Court,  which  was
required to analyze the record independently to determine
if  Cuba  was  immune.  By  failing  to  make  that  factual
inquiry,  the  District  Court  did  not  fulfill  its  obligation  to
“apply  the  detailed  federal  law  standards  set  forth  in  the
[FSIA]” in order to “satisfy itself that one of the exceptions
[to  immunity]  applies.”  Verlinden,  461  U.S.  at  494.  Had  the
District  Court  engaged  in  the  proper  analysis,  the  only
conclusion it could have reached on this record is that Cuba
was immune from Vera’s suit.
16
2
In  order  to  invoke  the  terrorism  exception  of  the
FSIA,  Vera  had  the  burden  to  establish  that  Cuba  was
designated a state sponsor of terrorism in 1982 as a result of
his father’s death. See City of New York v. Permanent Mission
of India to the United Nations, 446 F.3d 365, 369 (2d Cir. 2006)
(explaining that the burden of proof is on the party seeking
to establish the court’s jurisdiction). The only evidence Vera
submitted  to  link  Cuba’s  terrorist  designation  to  the
extrajudicial  killing  of  his  father,  however,  consisted  of  a
single expert affidavit from a professor of Cuban‐American
studies,  who  opined  that  Cuba’s  eventual  designation  as  a
state  sponsor  of  terrorism  was  “based,  at  least  in  part,  on
extrajudicial  killings  and  tortures.”  J.A.  474.  According  to
Vera’s  expert,  “given  the  notoriety  of  [Vera’s  father],  his
stature  among  the  Cuban  exile  community,  and  the  press
coverage his assassination generated,” his death was likely
one  of  “260  acts  of  violence”  by  the  Cuban  government
between 1975 and 1982 that ultimately influenced the State
Department’s decision to designate Cuba a state sponsor of
terrorism.  J.A.  476.  But  Vera’s  expert  cited  no  evidence  to
support that conclusion or specifically link Cuba’s terrorist
designation to Vera’s father’s death.
The record suggests the State Department designated
Cuba  a  state  sponsor  of  terrorism  generally  because  of  its
“support  for  revolutionary  violence  and  groups  [that]  use
terrorism  as  a  policy  instrument.”  J.A.  347  (excerpt  of
Regulation  Changes  on  Exports:  Hearing  Before  the  Subcomm.
on  Near  E.  &  S.  Asian  Affairs  of  the  S.  Comm.  on  Foreign
Relations,  97th  Cong.  13  (1982)  (statement  of  Ernest
17
Johnston, Jr., Deputy Assistant Sec’y for Econ. Affairs, Dep’t
of State)). For example, the State Department’s 1982 bulletin
designating Cuba a state sponsor of terrorism, which BBVA
introduced  into  evidence,  indicates  that  Cuba’s  terrorist
designation derived from the country’s support for groups
like  M‐19  that  have  “repeatedly  engaged  in  kidnappings,
bombings,  hostage‐taking,  and  aircraft  hijacking.”  Id.  A
contemporaneous  State  Department  message  to  Congress
reinforces  that  view.  See  J.A.  314–19  (excerpt  of  The  Role  of
Cuba  in  Int’l  Terrorism  &  Subversion:  Hearing  Before  the
Subcomm. on Sec. & Terrorism of the S. Comm. on the Judiciary,
97th  Cong.  143–45  (1982)  (testimony  of  Ambassador
Thomas  O.  Enders,  Assistant  Sec’y  of  State  for  Inter‐Am.
Affairs,  Dep’t  of  State))  (describing  specific  examples  of
Cuba’s  “promotion  of  violent  revolution  in  Latin
America”).  The  legislative  materials  and  statements  by
government  officials  submitted  in  this  case  make  no
mention  of  extrajudicial  killings  or  of  the  death  of  Vera’s
father.
Because  the  record  contains  no  evidence  that
specifically  links  Cuba’s  terrorist  designation  to  Vera’s
father’s  death,  Vera  failed  to  meet  his  burden  to  establish
that  the  terrorism  exception  applies.  In  the  absence  of  a
statutory  exception,  Cuba  was  jurisdictionally  immune
from  Vera’s  suit.  See  28  U.S.C.  §  1604;  Bank  Markazi,  136  S.
Ct. at 1317 n.1.8
8 In light of our conclusion, we have no need to address BBVA’s
arguments that Vera was not a proper “claimant” under § 1605A
or  that  Cuba  was  not  responsible  for  the  extrajudicial  killing  of
18
The D.C. Circuit reached a similar conclusion in Jerez.
The  plaintiff  in  that  case  won  a  default  judgment  against
Cuba in Florida state court under the terrorism exception of
the  FSIA,  based  on  allegations  that the Cuban  government
tortured  him  in  the  1960s  and  1970s.  Jerez,  775  F.3d  at  421.
The  plaintiff  then  sued  Cuba  in  the  United  States  District
Court  for  the  Southern  District  of  Florida,  which  granted
full  faith  and  credit  to  the  Florida  judgment  and  awarded
the plaintiff over $200 million in damages. Id. The plaintiff
registered the federal judgment in the United States District
Court for the District of Columbia, but that court refused to
enforce  the  judgment  and  vacated  the  plaintiff’s  writs  of
attachment.  Id.  421–22.  It  held  that  both  the  Florida  state
court and the federal district court in Florida lacked subject
matter  jurisdiction  under  the  FSIA,  rendering  their  default
judgments void. Id. at 422.
On  appeal,  the  D.C.  Circuit  reviewed  the
jurisdictional  basis  for  Cuba’s  immunity  de  novo  and
affirmed  the  district  court’s  conclusion  that  the  terrorism
exception  did  not  apply.  Id.  at  423,  424–25.  Relying  on  the
same  Congressional  testimony  BBVA  introduced  in  this
case,  the  D.C.  Circuit  held  that  “Cuba  was  designated  a
state  sponsor  [of  terrorism]  not  because  of  the  torture
inflicted on [the plaintiff], but because of support for acts of
Vera’s  father.  Furthermore,  because  Vera  did  not  meet  his
burden  to  show  that  a  statutory  exception  applies,  the  case
presents  no  relevant  unanswered  factual  issues  regarding  the
existence  of  subject  matter  jurisdiction,  and  it  is  unnecessary  to
remand to the District Court on the jurisdictional question.
19
international  terrorism  such  as  those  committed  by  the
terrorist  group  M‐19.”  Id.  at  425  (internal  quotation  marks
omitted).  As  a  result,  the  D.C.  Circuit  concluded  that  “no
statutory exception  to  sovereign  immunity  under  the  FSIA
applie[d].”  Id.  Both  the  Florida  state  court  that  initially
granted the default judgment and the Florida district court
that  gave  full  faith  and  credit  to  the  state  court  judgment
lacked subject matter jurisdiction. Their “default judgments
[were] therefore void.” Id.
Although  our  case  arises  in  a  somewhat  different
procedural  context,  we  agree  with  the  reasoning  and
conclusion of Jerez. The State Department did not designate
Cuba a state sponsor of terrorism until 1982—six years after
Vera’s  father  was  killed—and  the  record  before  us  fails  to
establish  that  Cuba  was  designated  a  state  sponsor  of
terrorism  as  a  result  of  Vera’s  father’s  death.  Accordingly,
the terrorism exception of the FSIA, the only potential basis
for  subject  matter  jurisdiction  in  this  case,  does  not  apply.
Cuba  was  immune  from  Vera’s  federal  action,  the  District
Court  lacked  subject  matter  jurisdiction  to  enter  judgment
against  it,  and  the  subpoena  issued  to  enforce  the  invalid
judgment was void.9
9  We  need  not  consider  a  collateral  attack  on  the  Florida
judgment to resolve this appeal. BBVA’s principal argument—an
argument with which we agree—is that the District Court lacked
subject‐matter  jurisdiction  over  Vera’s  action  against  Cuba.  In
the absence of a statutory exception to sovereign immunity, the
District  Court  did  not  have  adjudicatory  authority  to  entertain
Vera’s  cause  of  action  seeking  recognition  and  entry  of  the
20
C
Faced  with  the  evidence  of  Cuba’s  immunity  under
the  FSIA,  Vera  proposes  two  alternative  sources  of  subject
matter jurisdiction over his claim.
First,  he  contends  that  an  action  seeking  recognition
of  a  foreign  judgment  under  the  Full  Faith  and  Credit  Act
presents  a  question  arising  under  the  laws  of  the  United
States and establishes federal question jurisdiction under 28
U.S.C.  §  1331(a).  But  the  Full  Faith  and  Credit  Act,  which
requires  state  court  judgments  to  receive  the  same  credit,
validity, and effect in every other court in the United States,
28 U.S.C. § 1738, has no bearing on the question of whether
a  district  court  has  subject  matter  jurisdiction  to  hear  a
claim.  See  Minnesota  v.  N.  Sec.  Co.,  194  U.S.  48,  72  (1904)
(concluding  that  the  Full  Faith  and  Credit  Clause  does  not
“ha[ve]  any  bearing  whatever”  upon  questions  of
jurisdiction). It “merely provides the standard to be used in
.  .  .  proceedings  over  which  the  court  already  has
jurisdiction.”  Hazen  Research,  Inc.  v.  Omega  Minerals,  Inc.,
497 F.2d 151, 153 n.1 (5th Cir. 1974).
As the Supreme Court has said of the Full Faith and
Credit Act and its constitutional counterpart,
While  they  make  the  record  of  a  judgment,
rendered  after  due  notice  in  one  state,
conclusive  evidence  in  the  courts  of  another
Florida  judgment.  Our  analysis  ends  there—as  the  District
Court’s should have.
21
state,  or  of  the  United  States,  of  the  matter
adjudged,  they  do  not  affect  the  jurisdiction,
either  of  the  court  in  which  the  judgment  is
rendered,  or  of  the  court  in  which  it  is  offered
in evidence.
Wisconsin  v.  Pelican  Ins.  Co.,  127  U.S.  265,  292  (1888),
overruled  in  part  on  other  grounds  by  Milwaukee  Cty.  v.  M.E.
White Co., 296 U.S. 268, 278 (1935).
Thus, an attempt to obtain a federal judgment based
on  the  strength  of  a  state  court  judgment  is  not  a  case
arising  under  the  Constitution,  laws,  or  treaties  of  the
United  States  that  would  trigger  federal  question
jurisdiction.  See  Thompson  v.  Thompson,  484  U.S.  174,  182
(1988)  (“[T]he  Full  Faith  and  Credit  Clause,  in  either  its
constitutional  or  statutory  incarnations,  does  not  give  rise
to  an  implied  federal  cause  of  action.”);  see  also  Miccosukee
Tribe of Indians of Fla. v. Kraus‐Anderson Constr. Co., 607 F.3d
1268,  1276  (11th  Cir.  2010)  (The  Full  Faith  and  Credit  Act
“does  not .  .  .  confer  jurisdiction  on  a  federal  district  court
to  domesticate  a  judgment  rendered  by  a  court  of  another
jurisdiction.”);  Rogers  v.  Platt,  814  F.2d  683,  690  (D.C.  Cir.
1987)  (“[N]either  the  constitutional  full  faith  and  credit
clause  nor  the  statutory  implementing  provisions  provides
a  predicate  for  federal  jurisdiction.”).  If  it  were  otherwise,
“any  attempt,  at  any  time  or  place,  by  any  person,  to
enforce  the  provisions  of  any  state  statute  or  judgment
would  be,  without  more,  a  subject  of  federal  jurisdiction.”
California  ex  rel.  McColgan  v.  Bruce,  129  F.2d  421,  424  (9th
Cir. 1942).
22
Second,  Vera  contends  that  the  District  Court  had
subject  matter  jurisdiction  over  the  proceedings  to  enforce
the federal default judgment pursuant to the Terrorism Risk
Insurance Act of 2002 (the “TRIA”), Pub. L. No. 107‐297, 116
Stat. 2322, 2337 (codified at 28 U.S.C. § 1610 note). The TRIA
provides  courts  with  subject  matter  jurisdiction  over  post‐
judgment  execution  and  attachment  proceedings  against
property of a foreign state “in every case in which a person
has obtained a judgment against a terrorist party on a claim
based  upon  an  act  of  terrorism,  or  for  which  a  terrorist
party  is  not  immune  under  section  1605A  or  1605(a)(7).”
TRIA § 201(a).
That provision grants jurisdiction over execution and
attachment proceedings, however, only if “a valid judgment
has been entered against [the] foreign sovereign.” Weinstein
v.  Islamic  Republic  of  Iran,  609  F.3d  43,  48  (2d  Cir.  2010)
(emphasis  added);  see  also  Kirschenbaum  v.  650  Fifth  Ave.  &
Related  Props.,  830  F.3d  107,  123  (2d  Cir.  2016)  (“[W]here  a
valid judgment has been entered against a foreign state, the
foreign  state’s  United  States  property  is  immune  from
attachment  and  execution  unless  a  statutory  exception
applies.”  (emphasis  added)).  For  the  reasons  already
discussed,  the  District  Court  has  not  entered  a  valid
judgment  against  Cuba.  Therefore,  the  TRIA  did  not
provide  a  proper  basis  for  subject  matter  jurisdiction  over
subsequent  proceedings  to  execute  the  District  Court’s
judgment.
23
III
Because  the  District  Court  lacked  subject  matter
jurisdiction  over  Vera’s  action  against  Cuba,  the  subpoena
served  on  BBVA  to  enforce  the  judgment  entered  in  that
action  is  void.  The  District  Court’s  order  is  reversed,  with
costs,  and  the  case  is  remanded  with  instructions  to  grant
BBVA’s motion to quash.
24