Jeffrey D. Cochran v. Illinois State Toll Highway

In the
United States Court of Appeals
For the Seventh Circuit
____________________
No. 15‐2689
JEFFREY D. COCHRAN,
Plaintiff‐Appellant,
v.
ILLINOIS STATE TOLL HIGHWAY AUTHORITY, et al.,
Defendants‐Appellees.
____________________
Appeal from the United States District Court for the
Northern District of Illinois, Eastern Division.
No. 14 C 9145 — Manish S. Shah, Judge.
____________________
ARGUED APRIL 18, 2016 — DECIDED JULY 8, 2016
____________________
Before  EASTERBROOK  and  SYKES,  Circuit  Judges,  and
ADELMAN, District Judge.*
ADELMAN,  District  Judge.  Plaintiff  Jeffrey  Cochran  brings
this putative class action under 42 U.S.C. § 1983 against the
Illinois State Toll Highway Authority and several of its direc‐
tors claiming violations of procedural due process and equal
* Of the Eastern District of Wisconsin, sitting by designation.
2  No. 15‐2689
protection  and  asserting  related  state  law  claims.  Plaintiff’s
claims arise from fines he incurred while driving on the Illi‐
nois  tollway.  The  district  court  dismissed  plaintiff’s  federal
claims  for  failure  to  state  a  claim  for  relief  and  declined  to
exercise supplemental jurisdiction over the state law claims.
Plaintiff appeals, and we affirm.
I.
Plaintiff,  an  Ohio  resident,  is  accustomed  to  driving  on
Ohio’s  tollways.  He  alleges  that  Ohio  assesses  a  toll  only
when a driver exits a highway. Illinois’ toll system, however,
functions differently, assessing periodic tolls as a driver con‐
tinues on the highway. It also allows drivers to use electronic
transponders which automatically charge motorists for tolls.
This eliminates the need for drivers to stop at toll booths and
allows them to  pass through  toll plazas at full speed. Thus,
Illinois  has  two  sets  of  lanes  at  each  toll  plaza:  full‐speed
lanes to the left for transponder users and lanes to the right
for drivers who stop and pay cash to a toll booth attendant.
The  tollway  has  signs  informing  drivers  that  they  are  ap‐
proaching a toll plaza and indicating which are transponder
lanes  and  which  are  cash  lanes.  If  a  driver  without  a  tran‐
sponder  uses  a full‐speed transponder  lane, the system rec‐
ords the fact that the driver failed to pay a toll.
The  tollway  grants  a  seven‐day  grace  period  during
which drivers who miss a toll can still pay it, either online or
by mail, without incurring a fine. After seven days, the own‐
er  of  the  car  incurs  a  $20  fine  per  violation.  If  an  owner  in‐
curs three fines within a two‐year period, the tollway sends
the owner a notice, which includes the date, time, and loca‐
tion of each violation and  informs the owner  of his right  to
contest the violations at a hearing. The notice also warns that
No. 15‐2689  3
toll evasion is a strict liability and vicarious liability offense,
meaning that a car owner cannot assert as a defense that “(1)
the  violation notice wasn’t mailed  sooner,  (2)  the  driver did
not intend to miss the payment or go through [a transpond‐
er]  lane,  or  (3)  someone  else  was  driving  the  vehicle.”
SA00107–00108.1
Transponder  users  are  granted  a  second  grace  period  in
which to pay missed tolls without incurring the $20 per vio‐
lation  fine.  After  notice  of  the  violations  is  mailed,  tran‐
sponder  users  have  until  the  due  date  on  the  notice  to  pay
their  missed  tolls  and  update  their  account  information  in
order to avoid fines.
Plaintiff  alleges  that  in  December  2013,  he  drove  from
Ohio  to  Chicago.  He  alleges  that  when  he  entered  Illinois
there was no signage informing him of how Illinoisʹ toll sys‐
tem worked, and  that he  did not understand the signage at
the toll plazas. Because he believed from his experience with
the Ohio toll system that he only needed to pay a toll when
he  exited  the  highway,  plaintiff  used  the  full‐speed  tran‐
sponder lanes and missed three tolls. At some point, he real‐
ized his mistake and began using the cash lanes instead. He
called the tollway’s toll‐free line and asked if he had missed
any tolls and was told that no violations appeared in the da‐
tabase.  On  January  30,  2014,  however,  he  received  notice  of
the  three  violations  and  his  right  to  a  hearing.  Apparently,
information about plaintiff’s violations was not entered into
the tollway’s database until January 21, 2014. Rather than re‐
1 Citations in this format are to the short appendix attached to plain‐
tiff’s Corrected Brief.
4  No. 15‐2689
questing  a  hearing  on  the  violations,  plaintiff  paid  the
missed tolls and fines, which totaled $64.50.
II.
We review de novo the district court’s grant of a motion
to dismiss under Rule 12(b)(6). Tamayo v. Blagojevich, 526 F.3d
1074, 1081 (7th Cir. 2008). To survive a motion to dismiss un‐
der  Rule  12(b)(6),  plaintiff’s  complaint  must  allege  facts
which, when taken as true, “plausibly suggest that the plain‐
tiff has a right to relief, raising that possibility above a specu‐
lative  level.”  EEOC  v.  Concentra  Health  Servs.,  Inc.,  496  F.3d
773,  776  (7th  Cir.  2007)  (internal  quotations  and  citation
omitted). We accept all well‐pleaded facts as true and draw
all reasonable inferences in plaintiff’s favor. Tamayo, 526 F.3d
at 1081.
A.
As  to  plaintiff’s  due  process  claim,  procedural  due  pro‐
cess requires notice of the potential deprivation, in this case
the  $20  per  violation  fine,  and  a  meaningful  opportunity  to
be  heard.  Gimbel  v.  Commodity  Futures  Trading  Comm’n,  872
F.2d 196, 200 (7th Cir. 1989) (citing Goldberg v. Kelly, 397 U.S.
254,  267–68  (1970)).  Plaintiff’s  complaint  alleges  that  he  re‐
ceived notice of toll violations and that the notice conveyed
his right to a hearing. Plaintiff also was offered a seven‐day
grace  period  during  which  he  could  pay  the  missed  toll
without incurring a fine, and he was not assessed a fine until
his third violation. This is sufficient to satisfy due process.
Plaintiff contends that the tollway signage was confusing
and did not provide adequate notice of how the toll system
worked  such  that  he  could  have  avoided  a  fine  in  the  first
place. This allegation does not rise to the level of a constitu‐
No. 15‐2689  5
tional violation.2 Due process does not require a state to post
signage  notifying  all  those  entering  of  its  laws  and  regula‐
tions.  Rather,  the  statute  or  regulation  is  adequate  notice  in
and of itself as long as it is clear. See Walker Stone, Inc. v. Sec’y
of Labor, 156 F.3d 1076, 1083 (10th Cir. 1998) (“In order to sat‐
isfy  constitutional  due  process  requirements,  regulations
must  be  sufficiently  specific  to  give  regulated  parties  ade‐
quate notice of the conduct they require or prohibit.”); Becker
v. Lockhart, 971 F.2d 172, 174 (8th Cir. 1992) (“Due process …
does require that laws provide notice to the ordinary person
as to what constitutes prohibited activity.”). 3 The onus is on
citizens to inform themselves of the laws and regulations of
the  state  in  which  they  travel.  Schor  v.  City  of  Chi.,  576  F.3d
775,  780  (7th  Cir.  2009)  (“Different  jurisdictions  often  pro‐
scribe  different  types  of  conduct,  and  persons  entering  any
specific place  … do so knowing  that they are obliged to in‐
form  themselves  about  any  relevant  rules  of  the  road.”);
Cheek v. United States, 498 U.S. 192, 199 (1991) (“Based on the
2 At the motion to dismiss stage, we take all plaintiff’s allegations to
be true. However, the Illinois tollway signage is in fact quite clear. Signs
indicate when drivers are approaching a toll plaza and which lanes are
“I‐Pass,”  or  transponder‐only,  lanes  and  which  are  cash  lanes.  See,  e.g.,
SA00093 (Figure 37).
3 Plaintiff does allege that the language of the Illinois toll regulation
is unconstitutionally vague because it fails to define “toll evasion” such
that  an  ordinary  person  can  understand  what  conduct  is  prohibited.
However, the Illinois administrative code prohibits a vehicle from being
“driven  through  a  toll  plaza  collection  facility  without  payment  of  the
proper toll.” 92 IL ADC 2520.269(e). This language indicates that a viola‐
tion occurs once a driver drives through a toll plaza without paying the
toll  and  is  easily  understood.  See  Schor  v.  City  of  Chi.,  576  F.3d  775,  781
(7th Cir. 2009).
6  No. 15‐2689
notion  that  the  law  is  definite  and  knowable,  the  common
law presume[s] that every person kn[ows] the law.”).
Plaintiff  also  contends  that  defendants  failed  to  provide
him notice of the seven‐day grace period in which tolls may
be  paid  without  incurring  a  fine.  However,  due  process  re‐
quires only notice of the potential deprivation and an oppor‐
tunity to be heard, Gimbel, 872 F.2d at 200, and not notice of a
grace period which is unrequired in the first place.4
Plaintiff also alleges that defendants violated his right to
procedural  due  process  by  failing  to  provide  him  with  in‐
formation  about  his  violations  when  he  first  called  the  toll‐
way system. Notice at this point presumably would have al‐
lowed him to pay the tolls within the seven‐day grace period
and  avoid  fines.  However,  plaintiff  alleges  that  defendants
did  provide  him  information  about  violations  in  the  notice
he received—which specified the date, time, and location of
each violation—approximately a month after they occurred.
SA00107–00108.  Due  process  does  not  require  notice‐on‐
demand but rather timely notice, and a one month delay in
receiving notice does not offend due process.
Finally,  plaintiff  contends  that  the  hearing  to  which  he
was  entitled,  but did not request,  would not have provided
him  with  a  meaningful  opportunity  to  be  heard.  This  is  so,
he argues, because a toll violation is a strict liability offense
and he could not have defended himself on the ground that
he did not know that he had run the toll. However, strict lia‐
4 We note that signs after each toll plaza inform drivers of the seven‐
days‐to‐pay policy. This information is also publicly available on the
tollway’s website, http://www.illinoistollway.com/tolls‐and‐i‐
pass/unpaid‐tolls, which plaintiff admits he visited, SA00016.
No. 15‐2689  7
bility  statutes  in  this  context  are  constitutional.  See  Karlin  v.
Foust,  188  F.3d  446,  475–76  (7th  Cir.  1999)  (“[T]he  Supreme
Court has recognized the propriety of strict liability without
any element of scienter in statutes that are ‘regulatory’ in na‐
ture.”); see also Idris v. City of Chi., 552 F.3d 564, 566 (7th Cir.
2009) (“Legal systems often achieve deterrence by imposing
fines  or  penalties  without  fault.”).  If  knowledge  were  a  de‐
fense to running a toll, it would be too easy for drivers, espe‐
cially out‐of‐state drivers like plaintiff, to avoid paying tolls.
See,  e.g.,  id.  (upholding  the  constitutionality  of  a  red  light
camera  ordinance  with  no  vicarious  liability  defense  and
noting that allowing a car owner to argue that someone else
was  driving  “would  make  it  easy  for  owners  to  point  the
finger at friends or children—and essentially impossible for
the City to prove otherwise”).
Further,  the  fact  that  plaintiff  could  not  present  a
knowledge defense at his hearing does not render the hear‐
ing meaningless. Due process does not entitle a person to  a
hearing  at  which  they  will  succeed.  Am.  Nat’l  Bank  &  Trust
Co. v. City of Chi., 826 F.2d 1547, 1550 (7th Cir. 1987), cert. de‐
nied,  484  U.S.  977  (1987).  Although  the  knowledge  defense
was  not  available,  other  defenses  were.  Thus,  plaintiff  was
not precluded from presenting any defense, and the hearing
was not meaningless.
B.
Plaintiff  also  alleges  that  defendants  treat  transponder
users  and  non‐transponder  users  differently  in  violation  of
the Equal Protection Clause. Specifically, plaintiff alleges that
transponder users receive a second grace period in which to
pay missed tolls before incurring the $20 fine, and that they
receive written notice of this second grace period. The Equal
8  No. 15‐2689
Protection Clause generally protects people who are treated
differently because of membership in a suspect class or who
have  been  denied  a  fundamental  right.  Srail  v.  Vill.  Of  Lisle,
588  F.3d  940,  943  (7th  Cir.  2009).  Use  or  non‐use  of  a  tran‐
sponder does not involve a protected status or a fundamen‐
tal right. Thus, defendants need only show that the differing
treatment was rationally related to a legitimate state interest.
Id.
Defendants establish a rational basis for giving a second
grace  period  to  transponder  users  and  not  to  non‐
transponder users. The use of transponders decreases traffic,
increases efficient use of the highway, and decreases the re‐
sources  required  to  operate  tollbooths,  all  legitimate  gov‐
ernmental  interests.  Granting  transponder  users  a  second
grace period provides an incentive to use transponders and
thus serves genuine government interests.
Plaintiff  argues  unpersuasively  that  the  grace  period  in‐
centive  is  not  necessary.  The  rational  basis  test  does  not  re‐
quire a showing that the differing treatment be necessary to
achieving a legitimate goal, only that it be rationally related
to it. Defendants meet this burden
III.
For  these  reasons,  the  judgment  of  the  district  court  is
AFFIRMED.