Salem Aljabri v. Eric Holder, Jr.

In the
United States Court of Appeals
For the Seventh Circuit
____________________
No. 12‐1229
SALEM FUAD ALJABRI,
Plaintiff‐Appellant,
v.
ERIC H. HOLDER, JR., et al.
Defendants‐Appellees.
____________________
Appeal from the United States District Court for the
Northern District of Illinois, Eastern Division.
No. 11‐cv‐00793 — Charles R. Norgle, Judge.
____________________
ARGUED SEPTEMBER 30, 2013 — DECIDED MARCH 11, 2014
____________________
Before WOOD, Chief Judge, and BAUER and KANNE, Circuit
Judges.
WOOD,  Chief  Judge.  Salem  Fuad  Aljabri  was  born  in  Jor‐
dan,  but  he  is  of  Palestinian  descent.  In  1997,  he  married  a
U.S.  citizen;  the  marriage  enabled  him  to  become  a  lawful
permanent  resident  in  2000.  In  February  2003,  after  three
years had passed and he became eligible to be considered for
naturalization under 8 U.S.C. § 1430, he filed an Application
for  Naturalization  with  U.S.  Citizenship  and  Immigration
2  No. 12‐1229
Services (USCIS), which is part of the Department of Home‐
land  Security  (DHS).  USCIS  conducted  a  naturalization  in‐
terview in July 2003 and then sat on Aljabri’s application for
nearly nine years.
One  might  think  that  such  a  long  delay  would  have
prompted Aljabri  to  follow up somehow. But  one would be
wrong. Aljabri found his way into federal court under much
worse circumstances, accused and then convicted in 2007 on
multiple counts of wire fraud, 18 U.S.C. § 1343, money laun‐
dering,  18  U.S.C.  § 1957(a)(1)(A)(i),  and  structuring  (that  is,
deceptively organizing transactions so as not to trigger a fi‐
nancial  institution’s  reporting  requirements),  31  U.S.C.
§ 5324(a)(3).  On  appeal,  this  court  vacated  the  money‐
laundering  convictions  but  affirmed  the  wire  fraud  and
structuring  convictions.  See  United  States  v.  Aljabri,  363  F.
App’x  403  (7th  Cir.  2010).  On  remand,  Aljabri  was  resen‐
tenced  to  serve  84  months  in  prison.  See  United  States  v.
Aljabri, 2013 WL 3975255 at *1 (N.D. Ill. July 30, 2013) (deny‐
ing postconviction relief under 28 U.S.C. § 2255).
Catching wind of his turn to crime, DHS issued a Notice
to Appear to Aljabri in 2008, alleging that he was removable
from the United States under 8 U.S.C. § 1227(a)(2)(A)(iii) for
having  been  convicted  of  an  aggravated  felony—namely,  a
crime  causing  a  loss  of  more  than  $10,000  to  victims.  See  8
U.S.C.  § 1101(a)(43)(M).  (Aljabri  maintains  that  the  loss
caused  by  his  crimes  was  not  sufficient  to  classify  them  as
aggravated felonies, but that question is not relevant to this
appeal.)  He  failed  to  appear  at  his  immigration  hearing  in
Dallas on April 28, 2010, perhaps, as he says, because he had
a  medical  appointment  that  prison  officials  refused  to  re‐
schedule,  or  maybe  because  he  refused  to  leave  his  cell,  as
No. 12‐1229  3
the  government  contends.  Either  way,  he  was  ordered  re‐
moved in absentia by the Immigration Judge.
Seeing  the  writing  on  the  wall, Aljabri  filed  this  lawsuit
pro se in the Northern District of Illinois on February 3, 2011,
asking  the  district  court  either  to  naturalize  him  or  declare
him a U.S. citizen based on the 2003 application for naturali‐
zation that was still languishing at USCIS. Either form of re‐
lief would have barred the government from removing him
from  the  United  States.  The  district  court  held  on April  20,
2011, however, that it lacked subject‐matter jurisdiction over
Aljabri’s  action  under  8  U.S.C.  § 1252(a)(2)(B)(ii),  which  di‐
vests courts of jurisdiction to review any discretionary deci‐
sion  or  action  by  the  Attorney  General  or  the  Secretary  of
Homeland  Security  under  “this  subchapter”  (except  for
grants of asylum). The court dismissed the case “with preju‐
dice  for  lack  of  subject  matter  jurisdiction,”  and  on  January
10,  2012,  it  denied  Aljabri’s  motion  to  alter  or  amend  its
judgment. The appeal was docketed in this court on January
30, 2012.
On  May  3,  2012,  USCIS  at  last  got  around  to  acting  on
Aljabri’s naturalization application, which it denied on three
grounds. First, it stated that it could not naturalize a person
who was subject to a final order of removal. Second, it con‐
cluded  that  it  could  not  naturalize Aljabri  because  the  final
order of removal meant that he was no longer a lawful per‐
manent resident, and only permanent residents can be natu‐
ralized. Finally, it noted that Aljabri had been convicted of an
aggravated felony and thus could not demonstrate the good
moral  character  necessary  for  naturalization.  In  the  mean‐
time, Aljabri  filed  a  motion  to  reopen  his  immigration  case;
initially that motion was denied, but on March 29, 2013, the
4  No. 12‐1229
Board  of  Immigration  Appeals  remanded  the  matter  to  the
Dallas Immigration Court for a full opinion. Those proceed‐
ings  were  ongoing  as  of  the  time  we  heard  oral  argument,
but their resolution does not affect the issues before us.
The  government  does  not  defend  the  district  court’s
judgment  based  on  a  lack  of  subject‐matter  jurisdiction;  on
appeal, it agrees with Aljabri that the district court’s jurisdic‐
tional  reasoning  was  erroneous.  Nevertheless,  we  are  re‐
quired  to  consider  subject‐matter  jurisdiction  as  the  first
question in every case, see Illinois v. City of Chicago, 137 F.3d
474, 478 (7th Cir. 1998), and we must dismiss this suit if such
jurisdiction is lacking, see FED. R. CIV. P. 12(h)(3). It is our ob‐
ligation, therefore, to address the issue independently.
The  district  court  relied  on  8  U.S.C.  § 1252(a)(2)(B)(ii)
when it dismissed Aljabri’s complaint. That statute provides
that no court shall have jurisdiction to review:
any … decision or action of the Attorney Gen‐
eral or the Secretary of Homeland Security the
authority for which is specified under this sub‐
chapter  to  be  in  the  discretion  of  the Attorney
General or the Secretary of Homeland Security,
other  than  the  granting  of  relief  under  section
1158(a) [governing asylum] of this title.
8  U.S.C.  1252(a)(2)(B)(ii).  There  are  two  problems  with  ap‐
plying  this  statute  to  Aljabri’s  case.  First,  it  applies  only  to
statutes “under this subchapter.” Section 1252 is in subchap‐
ter II of chapter 12 in title 8, but the naturalization statute—8
U.S.C. § 1427—is  in subchapter III of the same chapter. Sec‐
tion 1252 is therefore by its terms inapplicable to naturaliza‐
tion decisions.
No. 12‐1229  5
Second,  when  basing  its  holding  on  § 1252,  the  district
court overlooked 8 U.S.C. § 1447(b), which provides:
If  there  is  a  failure  to  make  a  determination
under section 1446 of this title [governing nat‐
uralization  applications]  before  the  end  of  the
120‐day period after the date on which the ex‐
amination is conducted under such section, the
applicant  may  apply  to  the  United  States  dis‐
trict court for the district in which the applicant
resides for a hearing on the matter. Such court
has jurisdiction over the matter and may either
determine  the  matter  or  remand  the  matter,
with appropriate instructions, to the Service to
determine the matter.
8  U.S.C.  §  1447(b).  It  is  hard  to  find  any  ambiguity  in  this
language:  it  expressly  gives  the  district  court  jurisdiction
over  suits  like Aljabri’s.  He  certainly  waited  long  enough—
eight years after his examination, more than 22 times as long
as the required 120‐day waiting period.
The district court’s slip with respect to section 1447(b) is
understandable, because Aljabri’s complaint makes no refer‐
ence to it. His silence, however, has no jurisdictional signifi‐
cance.  Furthermore,  as  a  pro  se  litigant  Aljabri  is  held  to  a
“less  stringent  standard”  in  crafting  pleadings.  Haines  v.
Kerner, 404 U.S. 519, 520 (1972). As we have noted before, sua
sponte  dismissals  of  complaints  without  an  opportunity  to
respond “are hazardous … unless the defect is clearly incur‐
able.” Frey v. EPA, 270 F.3d 1129, 1132 (7th Cir. 2001) (internal
quotation  marks  omitted).  Rather  than  suffer  immediate
dismissal, Aljabri should have been given leave to amend in
6  No. 12‐1229
order  correct  his  complaint  by  stating  the  correct  basis  for
jurisdiction.
Nor is 8 U.S.C. § 1429 an obstacle to jurisdiction. Section
1429 provides in relevant part:
[N]o person shall be naturalized against whom
there is outstanding a final finding of deporta‐
bility  pursuant  to  a  warrant  of  arrest  issued
under  the  provisions  of  this  chapter  or  any
other Act; and no application for naturalization
shall be considered  by the Attorney  General if
there is pending against the applicant a remov‐
al  proceeding  pursuant  to  a  warrant  of  arrest
issued  under  the  provisions  of  this  chapter  or
any other Act.
8  U.S.C.  § 1429.  Though  this  statute  would  prevent  a  court
from  approving  a  naturalization  application  after  removal
proceedings  have  begun  or  a  final  finding  of  deportability
has  been  made,  it  affects  only  relief.  It  is  not  jurisdictional.
Klene v. Napolitano, 697 F.3d 666, 668 (7th Cir. 2012). Thus, for
example, a court could stay a suit to await the outcome of a
removal  proceeding  without  straying  beyond  its  prescribed
jurisdiction. Id.The  government  agrees  that  the  district  court  had  sub‐
ject‐matter  jurisdiction  under  § 1447(b),  but  it  offers  a  new
reason why jurisdiction is defective. It argues that the case is
moot because USCIS acted on Aljabri’s naturalization appli‐
cation  on  May  3,  2012  (by  which  time  the  case  was  before
this court), thereby giving him all of the relief that he could
hope  to  receive:  an  answer  on  his  application. Accordingly,
says  the  government,  there  is  no  “case  or  controversy”  for
No. 12‐1229  7
the district court to adjudicate and nothing to send back for
more consideration.
The Constitution limits our jurisdiction to live cases and
controversies. See U.S. CONST. art. III, § 2. A case is moot, and
thus  falls  outside  of  the  judicial  power  conferred  in  Arti‐
cle III, if the outcome will no longer settle an active dispute
about  the  parties’  legal  rights.  See  Already,  LLC  v.  Nike,  Inc.,
133 S. Ct. 721, 726 (2013). We are required to dismiss a case
that has become moot at any stage in the litigation. Stotts v.
Cmty. Unit Sch. Dist. No. 1, 230 F.3d 989, 991 (7th Cir. 2000).
Key to the government’s mootness argument is the ques‐
tion whether USCIS retained jurisdiction to consider Aljabri’s
naturalization application while the matter was in the courts.
USCIS  itself  obviously  thought  that  it  did,  or  it  would  not
have issued its order on May 12, 2012. But its opinion cannot
be  conclusive.  To  find  an  answer  we  must  turn  back  to
§ 1447(b), which states that after the agency has slept on an
application for the 120‐day period and an applicant files suit,
the  court  “may  either  determine  the  matter  or  remand  the
matter,  with  appropriate  instructions,  to  the  Service  to  de‐
termine  the  matter.”  For  the  government  to  be  correct,  the
statute’s effect must be to give the courts and USCIS concur‐
rent jurisdiction over a naturalization application after a suit
has been filed, rather than to divest the agency of jurisdiction
once an applicant has brought her plight to court.
Our sister circuits who have addressed the issue have all
rejected the government’s position. See Bustamante v. Napoli‐
tano,  582  F.3d  403,  406  (2d  Cir.  2009);  Etape  v.  Chertoff,  497
F.3d  379,  383  (4th  Cir.  2007);  United  States  v.  Hovsepian,  359
F.3d 1144, 1164 (9th Cir. 2004) (en banc). We add our voice to
the  chorus.  Like  those  circuits,  we  start  with  the  plain  lan‐
8  No. 12‐1229
guage of § 1447(b), and as they did, we find it incompatible
with a system of concurrent jurisdiction. See, e.g., Bustaman‐
te,  582  F.3d  at  406–07.  Congress  gave  the  district  courts  the
power to “determine the matter” once a naturalization peti‐
tion is properly in front of it; it would be illogical to read this
unqualified  grant  of  power  to  contain  an  unwritten  “if …,”
or to give USCIS the prerogative to nullify the court’s statu‐
tory  power.  See  Id.  at  406;  Etape,  497  F.3d  at  383;  Hovsepian,
359 F.3d at 1160. Similarly, it would render meaningless the
district  court’s  power  to  “remand  the  matter”  if  the  agency
could act even without a remand. The meaning of “remand”
is “sending something (such as a case, claim, or person) back
for  further  action.”  BLACK’S  LAW  DICTIONARY  1406  (9th  ed.
2009) (emphasis added); see also Bustamante, 582 F.3d at 406–
07.
The  government  attempts  to  craft  an  analogy  between
the scenario here and an appeal of a non‐final district court
order under an authorized ground of interlocutory appellate
review, e.g., 28 U.S.C. § 1292, FED.  R.  CIV.  P. 23(f), or the col‐
lateral order doctrine. In that situation, the district court re‐
tains  jurisdiction  over  the  case  during  the  pendency  of  the
appeal. See 28 U.S.C. § 1292(b); United States v. City of Chica‐
go,  534  F.2d  708,  711  (7th  Cir.  1976).  But  the  district  court’s
jurisdiction  in  those  cases  is  not  really  “concurrent”  with
that of the court of appeals, in the sense of covering the same
issues.  The  retained  jurisdiction  allows  the  district  court  to
proceed with other aspects of the case; it does not mean that
the district court can continue to modify the same order that
is  up on  interlocutory appeal. The  latter situation would  be
at best wasteful of resources and at worst chaotic.
No. 12‐1229  9
The  government  also  directs  our  attention  to  some  stat‐
utes  in  which  Congress  explicitly  provided  for  “exclusive”
district  court  jurisdiction  over  actions  previously  under
agency  jurisdiction.  It  sees  these  as  similar  to  the  immigra‐
tion  statutes  now  before  us.  But  the  statutes  cited  by  the
government all provide for judicial review of administrative‐
ly final orders. Section 1447(b), in contrast, comes into effect
when the agency fails to act and allows another entity to step
in  to  fill  the  void.  See  15  U.S.C.  § 78y(a)(3)  (review  of  final
SEC  orders);  7  U.S.C.  § 27d(c)(3)  (review  of  agency  rules
purporting to regulate hybrid instruments by the Commodi‐
ty Futures Trading Commission); 7 U.S.C. § 136n(b) (review
of orders refusing to cancel or suspend registration of pesti‐
cides  by  the  Department  of  Agriculture).  Indeed,  in  two  of
the three statutes cited by the government, the explicit refer‐
ence  to  exclusive  jurisdiction  was  necessary  to  distinguish
between situations in  which the courts have exclusive juris‐
diction and those in which they have concurrent jurisdiction,
because  both  types  of  jurisdiction  are  provided  by  the  stat‐
ute. See 15 U.S.C. § 78y(a)(3) (“[O]n the filing of the petition,
the  court  has  jurisdiction,  which  becomes  exclusive  on  the
filing  of  the  record.”);  7  U.S.C.  § 27d(c)(3)  (“On  the  date  of
the  filing  of  a  petition  …  the  court  shall  have  jurisdiction,
which shall become exclusive on the filing of [other] materi‐
als … .”). These differences deprive the statutes on which the
government  relies  of  any  value  as  guides  for  interpreting
§ 1447(b).
Finally,  the  government  urges  that  we  should  not  strip
agencies of their power to act unless Congress explicitly in‐
tended  such  a  consequence.  It  bases  this  argument  on  the
Supreme  Court’s  opinion  in  Brock  v.  Pierce  County,  476  U.S.
253 (1960). In that case, the Court held that a statute provid‐
10  No. 12‐1229
ing that the Secretary of Labor “shall” determine the truth of
an allegation of misuse of funds within 120 days did not di‐
vest the agency of jurisdiction to recover misspent funds af‐
ter  the  expiration  of  the  120‐day  period.  Id.  at  266.  But  the
government’s reliance on Brock is odd, to say the least. Both
that  case  and  the  government’s  argument  here  depend  on
the absence of a statutory consequence for the agency’s fail‐
ure to act. See id. at 259 (“[W]hile § 106(b) speaks in manda‐
tory  language,  it  nowhere  specifies  the  consequences  of  a
failure to make a final determination within 120 days.”). Sec‐
tion  1447(b),  however,  does  spell  out  the  consequence  of
USCIS’s failure to act: it authorizes the applicant to bring her
naturalization application to district court after the specified
time has elapsed. Brock also noted that the statute it was con‐
struing could not be read to “convey rights” on the accused
party, id. at 264, whereas § 1447(b) explicitly gives a naturali‐
zation  applicant  the  right  to  seek  a  resolution  from  the  dis‐
trict court. Combined with the statutory language empower‐
ing  the  district  court  to  choose  between  determining  the
matter and remanding to the agency, Brock seems more help‐
ful to Aljabri’s argument than the government’s.
We hold, as our fellow circuits have before us, that when
an  applicant  for  naturalization  has  properly  invoked
§ 1447(b)  and  brought  an  application  to  the  district  court,
that  court  has  exclusive  jurisdiction  over  the  naturalization
application  unless  and  until  the  matter  is  remanded  to  the
agency.  Therefore  USCIS  had  no  jurisdiction  to  act  on
Aljabri’s  naturalization  application,  and  his  lawsuit  is  not
moot. We express no opinion about what should happen to
Aljabri’s  application  on  remand;  the  district  court  is  fully
competent  to  sort  that  out  and  has  at  its  disposal  the  full
range of options given by § 1447(b).
No. 12‐1229  11
We  REVERSE  the  judgment  of  the  district  court  and
REMAND  for  further  proceedings  consistent  with  this  opin‐
ion.