United States v. P.H. Glatfelter Company

In the
United States Court of Appeals
For the Seventh Circuit
____________________
Nos. 13‐2436 & 13‐2441
UNITED STATES OF AMERICA,
Plaintiff‐Appellee,
v.
P. H. GLATFELTER COMPANY and
NCR CORPORATION,
Defendants‐Appellants.
____________________
Appeal from the United States District Court for the
Eastern District of Wisconsin.
No. 1:10‐cv‐00910‐WCG — William C. Griesbach, Chief Judge.
____________________
ARGUED FEBRUARY 28, 2014 — DECIDED SEPTEMBER 25, 2014
____________________
Before WOOD, Chief Judge, and KANNE and TINDER, Circuit
Judges.
TINDER, Circuit Judge. Today we issue two decisions relat‐
ed to the cleanup of the Lower Fox River and Green Bay Su‐
perfund  Site  in  northeastern  Wisconsin.  This  decision  ad‐
dresses  a  claim  brought  by  the  United  States  to  enforce  a
2007  unilateral  administrative  order  issued  by  the  Environ‐
mental  Protection  Agency  (EPA)  under  § 106  of  the  Com‐
2  Nos. 13‐2436 & 13‐2441
prehensive  Environmental  Response,  Compensation,  and
Liability  Act  of  1980  (CERCLA),  42  U.S.C.  § 9606.1  EPA’s
2007  order  directs  several  potentially  responsible  parties
(PRPs) to clean up the portion of the Site downstream of Lit‐
tle Lake Butte des Morts. Some of the issues relevant to the
government’s claim to enforce EPA’s order were resolved on
summary judgment, then the district court held a bench trial.
After  trial,  the  court  ruled  in  favor  of  the  government  and
entered  a  declaratory  judgment  and  permanent  injunction
requiring the PRPs to comply with EPA’s order.
Four  PRPs  appealed—NCR  Corporation,  P.H.  Glatfelter
Company,  Menasha  Corporation,  and  WTM  I  Company—
and their appeals were consolidated. However, shortly after
oral argument, the government lodged in the district court a
proposed  consent  decree  that  would  resolve  its  claims
against  Menasha  and  WTM.  Thus,  we  have  deconsolidated
the appeals of those two PRPs, and we will resolve only the
appeals  of  NCR  and  Glatfelter  in  this  opinion.  For  the  rea‐
sons that follow, we affirm in part and reverse in part.
I. BACKGROUND
The Superfund Site at issue encompasses both the Lower
Fox River and Green Bay. The history of the Site is more ful‐
ly  described  in  our  contemporaneously  issued  opinion  in
NCR  Corp.  v.  George  A.  Whiting  Paper  Co.,  No.  13‐2447  (7th
Cir. Sept. 25, 2014). For now, suffice it to say that several pa‐
per mills discharged wastewater containing polychlorinated
1  In  the  same  action,  the  United  States  and  the  State  of  Wisconsin  have
brought  claims  to  recover  response  costs  and  natural  resource  damages
under § 107 of the CERCLA, 42 U.S.C. § 9607. Those claims are pending in
the district court and are not at issue here.
Nos. 13‐2436 & 13‐2441  3
biphenyls (PCBs) into the River from the mid‐1950s through
the  1970s,  and  since  1998,  the  Site  has  been  the  subject  of
massive remedial efforts conducted pursuant to CERCLA.
The Lower Fox River begins at the outlet of Lake Winne‐
bago and flows northeast for approximately 39 miles before
it  enters  Green  Bay.  In  1998,  EPA  began  working  with  the
Wisconsin Department of Natural Resources (WDNR) to de‐
velop  a  remedial  plan  for  the  Site.  As  part  of  that  plan,  the
Site was divided into five geographic sections, or “operable
units,” which are used “when phased analysis and response
is  necessary  or  appropriate  given  the  size  or  complexity  of
the  site.”  40  C.F.R.  § 300.430(a)(1)(ii)(A).  Operable  Unit  1  or
“OU1”  runs  from  the  outlet  of  Lake  Winnebago  to  the  Ap‐
pleton Dam, a stretch of the River also known as Little Lake
Butte  des  Morts;  OU2  runs  from  the  Appleton  Dam  to  the
Little Rapids Dam; OU3 runs from the Little Rapids Dam to
the  De  Pere  Dam;  OU4  runs  from  the  De  Pere  Dam  to  the
mouth of the River at Green Bay; and OU5 is Green Bay it‐
self. Only OU2–OU5 are at issue here, as the cleanup of OU1
was  litigated  separately  and  carried  out  pursuant  to  a  con‐
sent decree. The Site and its operable units are shown in the
figure below, which is taken from the agencies’ 2007 record
of decision amendment.
4  Nos. 13‐24
436 & 13‐244
41
NCR and Glatfelter are  PRPs unde er CERCLA A § 107(a), 4 42
U.S.C § 9607(a),  because  they  or  the corpora predece
C.  t eir  ate  es‐
sors  formerly  owned  and operated  paper  mi
o d    ills  that  diis‐
charg
ged wastew water contai ining PCBs s into the RRiver. NCR  is
respo
onsible for t two mills th hat produc ced carbonl less copy p pa‐
per u
using an em mulsion containing PCB Bs and then n discharge ed
PCB‐contaminat ted  wastew water  into  OU2.  Glat tfelter  is  r
re‐
sponssible  for  a  mill  that  re
ecycled  scr
raps  of  carb
bonless  cop py
Nos. 13‐2436 & 13‐2441  5
paper  unusable  by  the  original  manufacturer  and  then  dis‐
charged PCB‐contaminated wastewater into OU1.
In  2002,  EPA  and  WDNR  issued  a  record  of  decision
(ROD)  that  selected  a  remedy  for  OU1–OU2.  That  remedy
called for the dredging of approximately 784,000 cubic yards
of  sediment  in  OU1  but  was  limited  to  monitored  natural
recovery  in  OU2,  with  the  exception  of  some  dredging  in
Deposit  DD  at  the  downstream  end  of  OU2  that  would  be
undertaken  as  part  of  the  OU3  remedy.  In  2003,  EPA  and
WDNR  issued  a  second  ROD,  which  selected  a  remedy  for
OU3–OU5. That remedy called for the dredging of approxi‐
mately  9,000  cubic  yards  of  sediment  in  Deposit  DD  at  the
downstream end of OU2, approximately 586,800 cubic yards
of  sediment  in  OU3,  and  approximately  5,880,000  cubic
yards of sediment in OU4. For OU5, the remedy was limited
to  monitored  natural  recovery,  with  the  exception  of  some
dredging near the mouth of the River.
In the years that followed, Glatfelter and other OU1 PRPs
agreed to perform the necessary remedial design and action
in OU1. Meanwhile, NCR and one other PRP agreed to per‐
form the remedial design work for OU2–OU5. In 2007, based
on  information  obtained  during  the  full‐scale  remediation
activities  in  OU1  and  the  remedial  design  work  for  OU2–
OU5, the agencies decided to amend the ROD for OU2–OU5.
The  agencies  determined  that  the  all‐dredging  remedy  they
previously  selected  would  not  sufficiently  reduce  PCB  con‐
centrations  in  OU2–OU5 and  that an approach that  utilized
capping or sand covering in some areas would cure that de‐
ficiency.  The  agencies  also  determined  that  capping  and
sand  covering  would  be  less  expensive  than  dredging  and
that a remedy incorporating those methods would therefore
6  Nos. 13‐2436 & 13‐2441
be  more  cost  effective.  Ultimately,  the  agencies  adopted  a
hybrid  remedy,  which  maintained  dredging  as  the  default
approach but allowed for capping and sand covering where
certain design criteria were met.
In  November  2007,  EPA  issued  a  unilateral  administra‐
tive order pursuant to CERCLA § 106(a), 42 U.S.C. § 9606(a),
directing  the  PRPs  to  conduct  the  cleanup  required  by  the
ROD  amendment  for  OU2–OU5.  Thereafter,  NCR  led  the
remedial  efforts  in  OU2  and  OU3  and  conducted  a  signifi‐
cant amount of remedial action in OU4. Even so, NCR main‐
tained that it should not be responsible for all of the cleanup
costs.  Thus,  in  2008,  it  filed  an  action  seeking  contribution
from the other PRPs. In response, the other PRPs filed coun‐
terclaims  seeking  contribution  from  NCR.  Near  the  end  of
2009,  the  district  court  ruled  against  NCR  on  its  claim  for
contribution, and in 2011, it ruled in favor of the other PRPs
on  their  counterclaims,  holding  that  NCR  was  required  to
reimburse them for their response costs.
Meanwhile,  in  2010,  the  agencies  determined  that  they
had  significantly  underestimated  the  costs  associated  with
the cleanup of OU2–OU5. Thus, they published an explana‐
tion  of  significant  differences,  which  adjusted  their  estimat‐
ed  total  project  costs  for  OU2–OU5  by  about  62  percent,
from about $432 million to about $701 million.2
Shortly  after  the  district  court  held  that  NCR  was  re‐
quired to reimburse the other PRPs for their response costs,
2  The  2007  ROD  amendment  estimated  total  project  costs  at  about  $390
million, in 2005 U. S. Dollars. In the 2010 explanation of significant differ‐
ences, the agencies adjusted that number to 2009 U. S. Dollars, resulting
in  an  estimate  of  about  $432  million,  so  as  to  provide  a  proper  basis  for
comparison with their revised cost estimates.
Nos. 13‐2436 & 13‐2441  7
NCR  decided  that  it  would  no  longer  comply  with  EPA’s
2007  order.  NCR  cut  its  remediation  work  in  half  during
2011, and it refused to commit to perform any work in 2012.
This  action  ensued,  in  which  the  United  States  sought  pre‐
liminary  and  permanent  injunctive  relief,  along  with  a  de‐
claratory  judgment,  requiring  NCR  and  the  other  PRPs  to
comply with EPA’s order.
In  2012,  the  district  court  entered  a  preliminary  injunc‐
tion  against  NCR,  requiring  it  to  complete  the  remediation
work scheduled for that year, and we affirmed. United States
v. NCR Corp., 688 F.3d 833 (7th Cir. 2012). Thereafter, the dis‐
trict court resolved two issues on summary judgment. First,
it upheld the remedy selected by EPA and WDNR. Second, it
held that  Glatfelter and the  other OU1  PRPs  were liable  for
downstream cleanup costs. Then, in December 2012, the dis‐
trict court held an eleven‐day bench trial, and a few months
later,  it  ruled  in  favor  of  the  government  and  entered  a  de‐
claratory  judgment  and  permanent  injunction  requiring  the
nonsettling PRPs to comply with EPA’s 2007 order.
On  appeal,  NCR  and  Glatfelter  ask  us  to  vacate  the  de‐
claratory  judgment  and  permanent  injunction.  They  attack
the district court’s summary judgment rulings, as well as its
findings  of  fact  and  conclusions  of  law  following  the  bench
trial.  For  the  reasons  that  follow,  we  hold  that  the  district
court erred in its consideration of NCR’s divisibility defense
and  in  its  decision  to  enter  a  permanent  injunction  but  cor‐
rectly  resolved  the  other  issues  before  it.  Therefore,  we  af‐
firm in part and reverse in part.
8  Nos. 13‐2436 & 13‐2441
II. SUMMARY JUDGMENT RULINGS
The  district  court’s  summary  judgment  rulings  came  af‐
ter the parties filed cross‐motions for summary judgment on
the  propriety  of  the  remedy,  and  the  United  States  moved
for  summary  judgment  on  the  OU1  Defendants’  liability.
“As with any summary judgment motion, we review cross‐
motions  for  summary  judgment  ‘construing  all  facts,  and
drawing  all  reasonable  inferences  from  those  facts,  in  favor
of the non‐moving party.’” Laskin v. Siegel, 728 F.3d 731, 734
(7th  Cir. 2013) (quoting Wis. Cent., Ltd. v. Shannon, 539  F.3d
751, 756 (7th Cir. 2008)). Summary judgment is appropriate if
“there is no genuine dispute as to any material fact and the
movant  is  entitled  to  judgment  as  a  matter  of  law.”  Fed.  R.
Civ. P. 56(a).
A. PROPRIETY OF THE REMEDY
When  the  government  brings  an  action  under  42  U.S.C.
§ 9606 to enforce an administrative cleanup order, CERCLA
allows  for judicial review of EPA’s decision in selecting the
response  action.  42  U.S.C.  § 9613(h)(2).  However,  the  court
must “uphold [EPA’s] decision in selecting the response ac‐
tion  unless  the  objecting  party  can  demonstrate,  on  the  ad‐
ministrative  record,  that  the  decision  was  arbitrary  and  ca‐
pricious  or  otherwise  not  in  accordance  with  law.”  Id.
§ 9613(j)(2). EPA’s remedy selection for the Site is reflected in
the  2007  ROD  amendment  and  the  2010  explanation  of  sig‐
nificant  differences.  For  different  reasons,  both  Glatfelter
and  NCR  challenged  that  remedy  on  summary  judgment,
and they reassert their arguments on appeal.
Nos. 13‐2436 & 13‐2441  9
1. EPA and WDNR’s Cooperative Agreement
First,  Glatfelter  argues  that  EPA’s  decision  in  selecting
the response action was not in accordance with law because
EPA  delegated  the  task  of  conducting  a  remedial  investiga‐
tion and feasibility study to WDNR without a valid coopera‐
tive  agreement.  CERCLA  allows  for  the  delegation  of  re‐
sponsibility for remedial action as follows:
A State or political subdivision thereof or Indi‐
an  tribe  may  apply  to  [EPA]  to  carry  out  ac‐
tions  authorized  in  this  section.  If  [EPA]  de‐
termines  that  the  State  or  political  subdivision
or  Indian  tribe  has  the  capability  to  carry  out
any  or  all  of  such  actions  in  accordance  with
the  criteria  and  priorities  established  pursuant
to  section  9605(a)(8)  of  this  title  and  to  carry
out related enforcement actions, [EPA] may en‐
ter  into  a  contract  or  cooperative  agreement
with the State or political subdivision or Indian
tribe  to  carry  out  such  actions.  [EPA]  shall
make a determination regarding such an appli‐
cation  within  90  days  after  [EPA]  receives  the
application.3
42 U.S.C. § 9604(d)(1)(A). Glatfelter argues that a state has no
authority to “carry out the actions authorized” by CERCLA
without a cooperative agreement and therefore the lack of a
3 The President has delegated to EPA the authority to undertake response
action under CLERCLA; thus, where the statute refers to the President, we
substitute  EPA.  See  Exec.  Order  No.  12,580,  52  Fed.  Reg.  2923  (Jan.  23,
1987).
10  Nos. 13‐2436 & 13‐2441
cooperative agreement between EPA and WDNR would un‐
dermine the selected remedy for the Site.
Glatfelter’s argument is academic, however, because EPA
and  WDNR  did  in  fact  enter  into  a  cooperative  agreement
regarding  the  remedial  investigation  and  feasibility  study
for the Site, and the government filed authenticated copies of
that agreement in the district court. Glatfelter complains that
the cooperative agreement was not included in the adminis‐
trative  record,  but  nothing  in  CERCLA  or  the  national  con‐
tingency  plan  requires  that  cooperative  agreements  be  in‐
cluded in the administrative record. The administrative rec‐
ord  need  only  include  “the  documents  that  form  the  basis
for the selection of a response action.” 40 C.F.R. § 300.800(a).
Typically, that includes the following:
(1) Documents  containing  factual  information,
data and analysis of the factual information,
and  data  that  may  form  a  basis  for  the  se‐
lection of a response action. …
(2) Guidance  documents,  technical  literature,
and  site‐specific  policy  memoranda  that
may form a basis for the selection of the re‐
sponse action. …
(3) Documents  received,  published,  or  made
available  to  the  public  under  §  300.815  for
remedial  actions,  or  §  300.820  for  removal
actions. …
(4) Decision documents. …
(5) Enforcement orders. … ; and
Nos. 13‐2436 & 13‐2441  11
(6) An index of the documents included in the
administrative record file. …
Id. § 300.810(a). Notably, this list  contains  no mention  of
cooperative  agreements.  Instead,  it  emphasizes  documenta‐
tion of the substantive factors that play a role in the selection
of a remedy. As a result, we find no support for Glatfelter’s
argument  that  the  failure  to  include  the  cooperative  agree‐
ment  in  the  administrative  record  undermines  the  selected
remedy.
It is true that as a general matter “judicial review of any
issues concerning the adequacy of any response action taken
or  ordered  by  [EPA]  shall  be  limited  to  the  administrative
record.”  42  U.S.C.  § 9613(j)(1).  But  “[o]therwise  applicable
principles  of  administrative  law  shall  govern  whether  any
supplemental materials may be considered by the court.” Id.
Those principles allow a reviewing court to consider materi‐
als outside the administrative record “when it is necessary to
create a record without which the challenge to the agency’s
action cannot be evaluated.” USA Grp. Loan Servs., Inc. v. Ri‐
ley, 82 F.3d 708, 715 (7th Cir. 1996).
Here, it would be impossible to evaluate Glatfelter’s chal‐
lenge to the  selected remedy without considering the docu‐
ments  that  the  government  contends  make  up  the  coopera‐
tive agreement between EPA and WDNR. Thus, the district
court  properly  considered  those  documents.  Moreover,
those documents show that EPA and WDNR entered into a
valid cooperative agreement, which granted WDNR authori‐
ty  to  conduct  a  remedial  investigation  and  feasibility  study
for  the  Site.  As  a  result,  EPA’s  reliance  on  WDNR  to  com‐
12  Nos. 13‐2436 & 13‐2441
plete those tasks was in accordance with the national contin‐
gency plan and does not provide a basis for reversal.
2. Substantive Review of the Remedy
Next,  Glatfelter  argues  that  the  district  court  failed  to
undertake  any  substantive  review  of  the  selected  remedy,
instead  focusing  on  the  process  by  which  the  selection  was
made. We agree that to determine whether an agency’s deci‐
sion  was  arbitrary  or  capricious,  the  reviewing  court  “must
go  beyond  the  agency’s  procedures  to  include  the  substan‐
tive  reasonableness  of  its  decision.”  James  Madison  Ltd.  v.
Ludwig,  82  F.3d  1085,  1098  (D.C.  Cir.  1996).  This  is  because
“reasonable  procedures  alone  cannot  absolve  a  court  from
making a ‘thorough, probing, in‐depth review’ to determine
if the agency has considered the relevant factors or commit‐
ted  a  clear  error  of  judgment.”  Id.  (quoting  Citizens  to  Pre‐
serve Overton Park, Inc. v. Volpe, 401 U.S. 402, 416 (1971)). But
“the reasonableness of the agency’s procedures is relevant to
the court’s inquiry,” James Madison Ltd., 82 F.3d at 1098, and
although  the  district  court  stated  that  “arbitrary  and  capri‐
cious are terms that describe the manner of remedy selection
more  than  they  do  the  result,”  it  did  in  fact  engage  in  sub‐
stantive review of the selected remedy. Moreover, “[e]ven if
the  district  court  here  based  its  decision  on  the  strength  of
the process alone—which we do not believe is the case—our
de  novo  review  of  the  record  satisfies  us  that  the  agency’s
conclusions were not arbitrary.” Id.
Under  the  arbitrary‐and‐capricious  standard  of  review,
an agency’s decision must be upheld unless it
has  relied  on  factors  which  Congress  had  not
intended  it  to  consider,  entirely  failed  to  con‐
Nos. 13‐2436 & 13‐2441  13
sider  an  important  aspect  of  the  problem,  of‐
fered  an  explanation  for  its  decision  that  runs
counter to the evidence before the agency, or is
so implausible that it could not be ascribed to a
difference in view or the product of agency ex‐
pertise.
Nat’l  Ass’n  of  Home  Builders  v.  Defenders  of  Wildlife,  551  U.S.
644,  658  (2007)  (quoting  Motor  Vehicle  Mfrs.  Ass’n  v.  State
Farm Mut. Auto. Ins. Co., 463 U.S. 29, 43 (1983)) (internal quo‐
tation marks omitted).
The district court concluded that the agencies’ decision to
maintain a preference for dredging in the amended remedy
was rationally related to the facts before them. In particular,
the court noted that dredging represents a more permanent
solution  because  it  actually  removes  PCBs  from  the  Site,
while  capping  and  sand  covering  merely  contain  PCB‐
contaminated sediment. Moreover, capping and sand cover‐
ing  require  long‐term  monitoring  to  ensure  their  effective‐
ness, and they are susceptible to failure during catastrophic
events  like  floods.  Ultimately,  the  district  court  concluded
that the agencies  acted rationally by adopting  “a  mild pref‐
erence for the benefits of dredging and viewed  these  as be‐
ing worth their added expense.” We agree.
Most of the attacks Glatfelter levies against the agencies’
remedy selection have to do with the 2003 all‐dredging rem‐
edy, which of course has been abandoned. Glatfelter argues
that the problems with that remedy also infect the amended
remedy, because in 2007 the agencies failed to reconsider all
of the alternatives they had considered in 2003, even though
by 2007 they had obtained more accurate information on the
14  Nos. 13‐2436 & 13‐2441
cost  and  effectiveness  of  the  various  remedial  approaches.
More  specifically,  Glatfelter  contends  that  the  agencies
should  have  reconsidered  an  all‐capping  remedy,  which
would have been shown to be more cost‐effective.
However,  as  the  government  points  out,  an  all‐capping
remedy was never on the table. In the 2003 ROD, the agen‐
cies explained that capping is limited by “Site‐specific condi‐
tions  such  as  water  depth,  average  river  current,  river  cur‐
rent  under  flood  conditions,  wave  energy,  ice  scour,  and
boat  traffic.”  Thus,  the  agencies  never  considered  an  all‐
capping alternative, as Glatfelter suggests. Instead, they con‐
sidered  an  alternative  that  would  involve  “capping  to  the
maximum  extent  practicable  with  dredging  in  areas  where
capping  is  not  appropriate.”  Under  the  criteria  developed
for the 2003 ROD, this would have resulted in capping only
about 2.25 million cubic yards of contaminated sediment and
dredging the rest of the contaminated sediment. In contrast,
the 2007 ROD amendment called for capping (or sand cover‐
ing) about 3.5 million cubic yards of contaminated sediment.
In  other  words,  the  alternative  that  Glatfelter  contends
the  agencies  should  have  reconsidered  in  2007  actually
called  for  less  capping  and  more  dredging  than  the  remedy
the  agencies  adopted.  There  is  no  indication  that  Glatfelter
wanted the agencies to reconsider a more expensive remedy,
so its argument makes little sense. Moreover, it was not arbi‐
trary  or  capricious  for  the  agencies  to  refuse  to  consider  a
pure capping remedy, because such a remedy was infeasible.
As  a  result,  Glatfelter  has  failed  to  show  that  the  selected
remedy should be overturned.
Nos. 13‐2436 & 13‐2441  15
3. The 2010 Explanation of Significant Differences
NCR argues that the selected remedy is not in accordance
with  law  because  the  agencies  failed  to  amend  the  ROD
when  their  cost  estimates  increased  dramatically  in  2010.
The  district  court  rejected  this  argument,  holding  that  the
agencies  complied  with  the  national  contingency  plan  in
publishing  an  explanation  of  significant  differences  rather
than amending the ROD in 2010.
Sometimes  new  information  arises  during  the  remedial
design or action phases of a CERCLA cleanup, and the rem‐
edy  selected  in  the  ROD  must  be  altered.  Under  such  cir‐
cumstances,  the  national  contingency  plan  gives  the  lead
agency  two  options.  40  C.F.R.  § 300.435(c)(2).  If  “the  differ‐
ences in the remedial or enforcement action … significantly
change  but  do  not  fundamentally  alter  the  remedy  selected
in  the  ROD  with  respect  to  scope,  performance,  or  cost,”
then the lead agency may simply publish “an explanation of
significant  differences.”  Id.  § 300.435(c)(2)(i).  However,  “if
the differences in the remedial or enforcement action … fun‐
damentally  alter  the  basic  features  of  the  selected  remedy
with  respect  to  scope,  performance,  or  cost,”  then  the  lead
agency  must  propose  an  amendment  to  the  ROD.  Id.
§ 300.435(c)(2)(ii).  Amending  the  ROD  is  a  more  cumber‐
some process that involves receiving and responding to pub‐
lic comments on the proposed changes. Id.
The  explanation  of  significant  differences  that  EPA  and
WDNR  published  in  2010  left  intact  the  remedial  approach
outlined  in  the  2007  ROD  amendment  but  revised  the  cost
estimates associated with that approach. Specifically, the to‐
tal cost of the remedial action in OU2–OU5, which was orig‐
inally estimated at about $432 million, was now expected to
16  Nos. 13‐2436 & 13‐2441
be  about  $701  million,  an  increase  of  roughly  62  percent.
NCR argues that such a drastic increase in cost “fundamen‐
tally  alter[s]  the  basic  features  of  the  selected  remedy  with
respect to ... cost” and that as a result, EPA and WDNR were
required to propose an amendment to the ROD.
In  the  2010  explanation  of  significant  differences,  EPA
and  WDNR  explained  their  decision  to  forgo  another  ROD
amendment as follows:
As set forth in the EPA guidance document en‐
titled,  “A  Guide  to  Developing  and  Documenting
Cost Estimates During the Feasibility Study,” EPA
540‐R‐00‐002 OSWER 9355.0‐75 (July 2000), the
expected accuracy range of a cost estimate for a
detailed  analysis  of  remedial  action  alterna‐
tives is ‐30% to +50%. As the current estimated
cost  of  the  OU  2  ‐  5  remedial  action  is  62%
greater  than  the  original  estimate,  it  is  nearly
within  EPA’s  expected  accuracy  range  for  the
cost of a remedial action and represents a “sig‐
nificant”  but  not  “fundamental”  change  from
the 2007 ROD Amendment.
As  NCR  points  out,  however,  the  guidance  document  cited
by the agencies contemplates that a “detailed analysis of al‐
ternatives” will be completed without the benefit of remedi‐
al design work. This was the case with the 2003 ROD, which
explicitly  cited  the  ‐30%  to  +50%  accuracy  range  for its  cost
estimates.  But  the  2007  ROD  amendment  was  issued  after
substantial remedial design work had been completed. Thus,
we might expect its cost estimates to be more accurate.
Nos. 13‐2436 & 13‐2441  17
In  fact,  EPA  also  thought  the  2007  ROD  amendment’s
cost estimates would be more accurate. Its response to com‐
ments  questioning  the  accuracy  of  those  estimates  included
the following statement:
The  cost  estimates  for  the  ROD  Amendment
should be more reliable than the cost estimates
in  the  2003  ROD  because  new  estimates  are
based  on  substantially  more  engineering  anal‐
ysis  and  a  much  larger  number  of  sediment
samples  (i.e.,  10,000  sediment  samples  versus
1,700  sediments  samples  prior  to  the  2003
ROD).
Thus,  EPA  represented  to  the  public  that  the  2007  ROD
amendment  would  be  more  accurate  than  the  2003  ROD,
which  identified  a  cost  uncertainty  range  of  ‐30%  to  +50%.
We do not know how accurate the 2007 cost estimates were
expected  to  be,  because  neither  the  2007  ROD  amendment
nor the basis of design report on which it relied identified a
range  of  uncertainty  for  total  project  costs.  However,  we
would expect the range to be smaller than ‐30% to +50% but
larger than ‐10% to +15%, which, according to the EPA guid‐
ance  document  cited  by  the  agencies,  is  the  range  expected
to be achieved after the remedial design process is complete.
As  a  result,  we  reject  the  government’s  argument  that  a
cost  increase  of  62  percent  is  only  marginally  outside  the
range of uncertainty associated with the cost estimates in the
2007  ROD  amendment.  But  even  so,  another  ROD  amend‐
ment was not necessarily required. We must still determine
whether “the differences in the remedial or enforcement ac‐
tion  …  fundamentally  alter[ed]  the  basic  features  of  the  se‐
18  Nos. 13‐2436 & 13‐2441
lected  remedy  with  respect  to  scope,  performance,  or  cost.”
40 C.F.R. § 300.435(c)(2)(ii). This standard is ambiguous as it
relates  to  the  change  at  issue,  i.e.,  an  increase  in  cost  unac‐
companied  by  any  change  in  the  remedial  approach.  As  a
result,  EPA’s  interpretation  of  the  regulation,  which  it
promulgated, is relevant.
Indeed,  an  agency’s  interpretation  of  its  own  regulation
is  controlling  unless  it  is  “plainly  erroneous  or  inconsistent
with  the  regulation,”  or  there  is  “reason  to  suspect  that  the
interpretation  does  not  reflect  the  agency’s  fair  and  consid‐
ered  judgment  on  the  matter  in  question.”  Auer  v.  Robbins,
519  U.S.  452,  461–62  (1997)  (citation  and  internal  quotation
marks omitted). “This might occur when the agency’s inter‐
pretation conflicts with a prior interpretation, or when it ap‐
pears that the interpretation is nothing more than a conven‐
ient  litigating  position  or  a  post  hoc  rationalizatio[n]  ad‐
vanced  by  an  agency  seeking  to  defend  past  agency  action
against  attack.”  Christopher  v.  SmithKline  Beecham  Corp.,  132
S.  Ct.  2156,  2166–67  (2012)  (citations  and  internal  quotation
marks omitted).
The  preamble  to  the  national  contingency  plan  makes
EPA’s  position  clear:  “EPA  believes  that  the  appropriate
threshold for amending a ROD is when a fundamentally dif‐
ferent  approach  to  managing  hazardous  wastes  at  a  site  is
proposed.”  55  Fed.  Reg.  8666,  8771  (March  8,  1990).  In  con‐
trast, “[s]ignificant changes to a remedy are generally incre‐
mental changes to a component of a remedy that do not fun‐
damentally alter the overall remedial approach.” Id. at 8772.
Moreover, EPA’s position is that a change in cost alone does
not  fundamentally  alter  the  remedial  approach  and  thus
does not require a ROD amendment. See id. (“Where [a] new
Nos. 13‐2436 & 13‐2441  19
requirement would affect a basic feature of the remedy, such
as  timing  or  cost,  but  not  fundamentally  alter  the  remedy
specified  in  the  ROD  (i.e.,  change  the  selected  technology),
the lead agency would need to issue an explanation of signif‐
icant differences announcing the change.”).
In  other  words,  EPA  takes  the  view  that  to  “fundamen‐
tally alter the basic features of the selected remedy with re‐
spect  to  …  cost”  is  to  choose  a  different  remedial  approach
that costs more, not to stick with the same remedial approach
but  decide  that  it  will  cost  more  than  previously  thought.
Because  of  the  national  contingency  plan’s  emphasis  on
“fundamentally  alter[ing]  the  basic  features  of  the  selected
remedy,”  we  cannot  say  that  this  interpretation  is  “plainly
erroneous  or  inconsistent  with  the  regulation.”  Auer,  519
U.S. at 461 (internal quotation marks omitted).
Moreover, EPA adopted this interpretation in an attempt
“to  develop  an  administrative  process  which  balances  the
public’s  continuing  need  for  information  about,  and  input
into,  post‐ROD  remedial  action  decisions,  with  the  lead
agency’s  need  to  move  forward  expeditiously  with  design
and  implementation  of  the  remedy  after  fundamental  deci‐
sions  have  been  made  in  the  ROD.”  55  Fed.  Reg.  at  8773.
And  EPA’s  approach  seems  to  us  an  eminently  reasonable
way to balance these competing interests. Thus, we have no
“reason to suspect that the interpretation does not reflect the
agency’s  fair  and  considered  judgment  on  the  matter  in
question.” Auer, 519 U.S. at 462. Consequently, EPA’s inter‐
pretation of its regulation is binding, and the agencies were
not required to amend the ROD in 2010.
Having disposed of each of Appellants’ arguments on the
propriety  of  the  remedy,  we  will  affirm  the  district  court’s
20  Nos. 13‐2436 & 13‐2441
entry  of  summary  judgment  in  favor  of  the  government  on
that issue.
B. GLATFELTER’S LIABILITY
Next,  Glatfelter  challenges  the  district  court’s  entry  of
summary  judgment  on  the  issue  of  its  liability  for  response
costs  in  OU4,  where  remediation  work  is  ongoing.  Section
107(a) of CERCLA imposes strict liability for response costs
upon four classes of responsible parties. 42 U.S.C. § 9607(a).
With  respect  to  Glatfelter,  the  relevant  class  is  any  former
owner or operator of a facility at which hazardous substanc‐
es were disposed of and “from which there is a release, or a
threatened  release  which  causes  the  incurrence  of  response
costs,  of  a  hazardous  substance.”  Id.  This  is  because  Glat‐
felter is the corporate successor to Bergstrom Paper Compa‐
ny,  which  formerly  operated  a  paper  recycling  mill  in
Neenah,  Wisconsin,  and  discharged  PCB‐contaminated
wastewater into Little Lake Butte des Morts.
The question we must decide is whether the government
established  Glatfelter’s  liability  for  response  costs  in  OU4,
even though the Bergstrom Mill was located at the upstream
end  of  OU1.  In  this  regard,  Glatfelter  argues  that  the  gov‐
ernment  should  have  been  required  to  prove  that  PCB  dis‐
charges from the Bergstrom Mill made their way into OU4 in
sufficient  quantities  to  “cause[]  the  incurrence  of  response
costs” there. The district court disagreed, holding that
there need be no “nexus” between a given de‐
fendant’s  release  and  a  specific  response  cost
incurred—it  is  enough  that  (a)  the  defendant
released  a  pollutant  and  (b)  response  costs
were incurred to clean up “a” release. If the de‐
Nos. 13‐2436 & 13‐2441  21
fendant truly  released a  minimal  amount, that
speaks not to its own liability (for which there
is no de minimis defense) but to whether that li‐
ability is divisible.
On appeal, Glatfelter argues that the district court improper‐
ly relieved the government of its burden of proof on causa‐
tion by instead requiring Glatfelter to disprove causation in
relation to its divisibility defense.
Section  107(a)  of  CERCLA  is  ambiguous  as  to  whether
proof  of  a  causal  relationship  between  the  incurrence  of  re‐
sponse costs and an actual (as opposed to threatened) release
of  a  hazardous  substance  is  required  to  establish  liability.
Again,  the  statute  imposes  liability  upon  those  responsible
for a facility  “from which there  is a  release, or  a threatened
release  which  causes  the  incurrence  of  response  costs,  of  a
hazardous substance.” Id. § 9607(a).
[T]he phrase “from which there is a release ...”
omits  a  comma  after  “threatened  release”—
suggesting that the clause is restrictive—while
simultaneously  using  the  word  “which”—
suggesting  that  the  clause  is  nonrestrictive.
That is, the missing comma implies that a per‐
son can be held liable for an actual release even
when  that  release  does  not  “cause  the  incur‐
rence  of  response  costs,”  while  the  word
“which” suggests just the opposite.
Asarco LLC v. Cemex, Inc., No. No. EP–12–CV–155–PRM, 2014
WL 2112121, at *11 n.19 (W.D. Tex. Mar. 31, 2014). However,
we  need  not  resolve  this  ambiguity  today,  because  even  if
the government were required to establish a causal relation‐
22  Nos. 13‐2436 & 13‐2441
ship between the incurrence of response costs and the actual
release of PCBs from the Bergstrom Mill, it has satisfied that
burden.
Where Glatfelter’s argument goes astray is in its assump‐
tion  that  the  government  must  prove  all  of  the  elements  of
liability  in  relation  to  each  operable  unit  of  the  Site.  Such  a
requirement  is  nowhere  to  be  found  in  the  statute.  Instead,
once it is established that a party is responsible for a facility
“from which there is a release, or a threatened release which
causes the incurrence of response costs, of a hazardous sub‐
stance,” that party “shall be liable for … all costs of removal
or  remedial  action  incurred  by  the  United  States  Govern‐
ment  or  a  State  or  an  Indian  tribe  not  inconsistent  with  the
national contingency plan.” 42 U.S.C. § 9607(a).
In  short,  even  assuming  that  a  release  for  which  the  de‐
fendant  is  responsible  must  have  caused  the  incurrence  of
response  costs,  nothing  in  the  statute  limits  the  defendant’s
liability to the response costs its release caused. Instead, the
defendant  is  liable  for  all  response  costs  “not  inconsistent
with the national contingency plan.” Id. The national contin‐
gency  plan  authorizes  removal  or  remedial  action  at  the
“site,” 40  C.F.R. §§ 300.415, 300.435, and it  defines  “on‐site”
to  mean  “the  areal  extent  of  contamination  and  all  suitable
areas in very close proximity to the contamination necessary
for  implementation  of  the  response  action,”  id.  § 300.5.
Where, as here, releases from multiple facilities contaminate
an interconnected environmental system like a river, the en‐
tire system falls within this definition. Thus, in this case, the
Site  was  properly  defined  to  include  the  entire  Lower  Fox
River and Green Bay, and so long as PCBs released from the
Bergstrom Mill caused the incurrence of some response costs
Nos. 13‐2436 & 13‐2441  23
within the Site, Glatfelter may be held liable for all response
costs within the Site.
Glatfelter does not dispute that PCB discharges from the
Bergstrom  Mill  caused  the  incurrence  of  response  costs  in
Little  Lake  Butte  des  Morts,  which  is  within  the  Site.  Yet  it
insists that its liability should not extend to OU4, where dis‐
charges  from  the  Bergstrom  Mill  may  not  have  caused  the
incurrence of response costs. In essence, Glatfelter wants us
to  treat  OU4  as  a  separate  site  for  which  the  government
must  establish  liability.  But  this  is  inconsistent  with  the  na‐
tional contingency plan, which defines an operable unit as “a
discrete  action  that  comprises  an  incremental  step  toward
comprehensively  addressing  site  problems.”  Id.  To  put  it
simply,  operable  units  are  not  separate  sites;  thus,  they  do
not determine the extent of a party’s liability.
Of  course,  an  operable  unit  “may  address  geographical
portions  of  a  site,”  id.,  and  in  some  cases,  a  divisibility  de‐
fense  may  prevail  based  upon  those  same  geographic  por‐
tions. However, the burden to prove divisibility rests on the
defendant. The government need not prove each party’s lia‐
bility in relation to each geographic unit of a site the first in‐
stance. It need only prove each party’s liability as to the site
as a whole. In this case, the undisputed facts establish Glat‐
felter’s  liability  as  to  the  Lower  Fox  River  and  Green  Bay
Site.
Glatfelter protests that holding it liable for response costs
in  OU4 is  like  holding  it  liable for “the Sheboygan  River  or
the  Hudson  River,  two  other,  unrelated,  sediment  PCB
sites.” But of course, OU4 is not unrelated to OU1, nor is it a
separate site; rather, OU1 and OU4 are part of the same site.
Glatfelter cannot be held liable for cleanup in the Sheboygan
24  Nos. 13‐2436 & 13‐2441
River or the Hudson River because EPA could not define the
Site to include those rivers, which are not part of “the areal
extent  of  contamination  and  all  suitable  areas  in  very  close
proximity  to  the  contamination  necessary  for  implementa‐
tion  of the  response  action.” Id. However, as Glatfelter con‐
cedes,  EPA  properly  defined  the  Site  to  include  the  entire
Lower Fox River. Therefore, Glatfelter may be held liable for
cleanup  costs  there,  and  the  district  court  properly  granted
summary judgment to the government on the issue of Glat‐
felter’s liability.
III. TRIAL RULINGS
In  December  2012,  the  district  court  held  an  eleven‐day
bench trial on the government’s claim to enforce EPA’s 2007
cleanup order. The trial focused on the defendants’ divisibil‐
ity defenses  as  to  OU4,  the  only  operable  unit where active
remediation  work  is  ongoing.  Ultimately,  the  district  court
rejected  the  defendants’  divisibility  defenses  and  entered  a
declaratory  judgment  and  permanent  injunction  requiring
the defendants to comply with EPA’s order. On appeal, NCR
and  Glatfelter  argue  that  the  district  court  wrongly  rejected
their  divisibility  defenses  and  that,  even  apart  from  those
defenses, injunctive relief was improper. “Because the issues
before this Court were adjudicated pursuant to a full bench
trial, we review the district court’s conclusions of law de novo
and its findings of fact for clear error.” Carpet Serv. Int’l, Inc.
v. Chi. Reg’l Council of Carpenters, 698 F.3d 394, 397 (7th Cir.
2012), cert. denied, 133 S. Ct. 1856 (2013).
A. DIVISIBILITY
NCR and Glatfelter each presented a divisibility defense
at trial, but the theories were quite different. NCR conceded
Nos. 13‐2436 & 13‐2441  25
that  it  contributed  to  the  contamination  in  OU4  but  argued
that  the  harm  was  capable  of  apportionment.  Glatfelter,  on
the  other  hand,  maintained  that  it  did  not  cause  any  of  the
contamination in OU4 and that it should therefore not be li‐
able  for  any  of  the  cleanup  costs  in  OU4.  We  address  each
argument in turn.
1. NCR
In  NCR’s  prior  appeal,  we  affirmed  the  district  court’s
entry of a preliminary injunction because, at that stage, NCR
had failed to show that the harm was capable of apportion‐
ment.  In  doing  so,  we  relied  on  the  principle  that  courts
should not apportion responsibility for a single harm among
multiple  sufficient  causes.  United  States  v.  NCR  Corp.,  688
F.3d  at  839.  In  applying  this  principle,  we  agreed  with  the
Ninth  Circuit  that  the  harm  in  CERCLA  cases  is  properly
characterized  as  the  “contamination  traceable  to  each  de‐
fendant.” Id. at 841 (quoting United States v. Burlington N. &
Santa  Fe  Ry.  Co.,  520  F.3d  918,  939  (9th  Cir.  2008))  (internal
quotation  marks  omitted).  We  further  noted  that  while
“cleanup costs, on their own, are not exactly equal to harm,”
United States v. NCR Corp., 688 F.3d at 840, they “may some‐
times be a relevant factor for courts to use to determine the
level of contamination, and thus the level of harm, caused by
each polluter,” id. at 841.
The sparse record before us in the prior appeal indicated
that  the  contamination  (and  consequently  the  harm)  in  the
Lower  Fox  River  was  binary  in  nature:  PCB  concentrations
above 1.0 ppm were harmful, but PCB concentrations below
1.0  ppm  were  not.  See  id.  at  839  (“EPA  has  set  a  maximum
safety  threshold  of  1.0  ppm  of  PCB.  Anything  above  that
amount  is  dangerous  to  human  life  and  requires  remedia‐
26  Nos. 13‐2436 & 13‐2441
tion.”);  id.  at  841  (“[C]ontamination  occurs  whenever  PCBs
pass  a  threshold  level  (thereby  triggering  remedial  require‐
ments).”). Because NCR failed to refute the proposition that
its discharges were sufficient by themselves to cause the con‐
tamination in OU4 (i.e, to cause PCB concentrations in OU4
to  surpass  the  1.0  ppm  threshold),  we  agreed  with  the  dis‐
trict court that the harm was not capable of apportionment.
Id. at 839.
After  the  case  was  tried,  the  district  court  continued  to
treat the harm as binary, but the evidence presented at trial
shows  that  this  was  an  oversimplification.  The  1.0  ppm  re‐
medial  action  level  is  not  quite  the  line  of  demarcation  it
previously  appeared  to  be.  Indeed,  it  is  not  even  EPA’s  re‐
medial  goal.  Instead,  EPA  seeks  to  achieve  a  surface‐
weighted  average  concentration  (SWAC)  of  0.25  ppm
throughout  OU4,4  and  it  has  determined  that  this  can  be
achieved by undertaking some form of remediation wherev‐
er PCB concentrations exceed 1.0 ppm. Thus, sediment with
a  PCB  concentration  of  0.99  ppm  will  be  left  alone,  not  be‐
cause  it  is  uncontaminated,  but  because  it  is  insufficiently
contaminated  to  push  the  SWAC  for  the  operable  unit  as  a
whole above 0.25 ppm, at least after other areas with higher
concentrations have undergone remediation.
EPA  has  identified  SWAC  as  the  relevant  metric  for  re‐
medial  purposes  because  SWAC  drives  the  ultimate  harm
with which EPA is concerned, i.e., the harm to human health
and the environment. A particular SWAC leads to a particu‐
lar  concentration  of  PCBs  in  fish  tissue,  which  presents  a
4  Surface‐weighted  average  concentration  measures  the  average  concen‐
tration of PCBs in the top 10 centimeters of sediment over the surface area
of an entire operable unit.
Nos. 13‐2436 & 13‐2441  27
particular risk that humans or piscivorous animals will con‐
tract  a  disease  or  experience  other  adverse  health  effects.
And  because  SWAC  drives  the  ultimate  harm,  it  is  also  the
appropriate  measure  of  contamination  for  our  purpose,  i.e.,
determining whether the harm is divisible.
But  even  EPA’s  target  SWAC  of  0.25  ppm  does  not
amount  to  a  boundary  between  harmfulness  and  geniality.
EPA’s “sediment quality thresholds,” which identify SWAC
levels  that  pose  acceptable  risks,  are  typically  lower  than
0.25  ppm.  Consequently,  those  thresholds  will  not  be
achieved  through  active  remediation  efforts.  Instead,  they
will  be  achieved  through  a  process  of  natural  recovery  that
will  take  many  years  after  the  active  remediation  work  is
complete. For example, EPA estimates that 20 years of natu‐
ral  recovery  will  be  required  to  achieve  acceptable  noncan‐
cerous health risks to recreational anglers from walleye con‐
sumption.  The  corresponding  time  required  to  achieve  an
acceptable  cancer  risk  is  estimated  at  45  years.  And  even
then,  some  risk  of  harm  will  remain.  EPA  estimates  that
more than  100 years of natural  recovery will  be  required to
achieve  PCB  concentrations  at  which  no  adverse  health  ef‐
fects have been observed.
As  a  result,  the  harm  resulting  from  PCB  contamination
in  the  Lower  Fox  River  cannot  be  characterized  as  binary.
PCB concentrations below the 1.0 ppm remedial action level
and  even  the  0.25  ppm  target  SWAC  still  pose  a  threat  to
human health and the environment. Even in areas where no
remediation is required, higher  PCB concentrations  contrib‐
ute more to the risk of harm and require a longer period of
natural recovery to achieve an acceptable risk. Moreover, not
all  concentrations  above  EPA’s  remedial  thresholds  are
28  Nos. 13‐2436 & 13‐2441
equally  harmful;  the  risk  of  harm  increases  with  concentra‐
tion even at high levels.
The  continuous  (as  opposed  to  binary)  nature  of  PCB
contamination in the Lower Fox River leads us to reexamine
EPA’s  remediation  rules  to  determine  whether  remediation
costs  are  still  a  useful  approximation  of  the  contamination
caused by each party. As with the contamination, the district
court  thought  that  remediation  costs  resembled  an  on/off
switch:  sediment  with  PCB  concentrations  below  1.0  ppm
would  impose  no  remediation  costs,  while  sediment  with
PCB  concentrations  above  1.0  ppm  would  always  impose
about the same remediation costs. We think the district court
got  this  wrong  as  well.  In  fact,  remediation  costs  increase
with the degree of contamination above 1.0 ppm. As a result,
remediation costs are still a useful approximation of the de‐
gree of contamination caused by each party.
The default remedial approach is dredging, but if certain
criteria  are  met,  an  alternative  approach  such  as  capping
(with  various  cap  thicknesses)  or  sand  covering  may  be
used. Dredging is the most expensive approach, sand cover‐
ing is the cheapest, and capping lies somewhere in between
(with  thicker  caps  being  more  costly).  Location‐specific  de‐
sign  requirements  do  come  into  play;  for  example,  a  cap
cannot be used if the required depth of the navigation chan‐
nel  cannot  be  maintained.  But  all  else  being  equal,  higher
PCB concentrations nearer the surface are more likely to re‐
quire dredging, while lower concentrations at greater depths
are more likely to be eligible for capping or even sand cover‐
ing.  Thus,  the  cost  of  the  remedial  approach  in  a  particular
area is positively correlated with the level of contamination
Nos. 13‐2436 & 13‐2441  29
near the surface of that area, which contributes to the opera‐
ble unit’s SWAC, and consequently, the harm.
In  sum,  neither  the  PCB  contamination  in  OU4  nor  the
associated remediation costs are binary in nature. However,
remediation costs are still a useful approximation of the de‐
gree  of  contamination,  because  both  remediation  costs  and
the relevant measure of contamination (SWAC) are positive‐
ly  correlated  with  the  concentration  of  PCBs  near  the  sur‐
face, even for concentrations that exceed the remedial action
level  of  1.0  ppm.  As  a  result,  we  think  the  harm  would  be
theoretically  capable  of  apportionment  if  NCR  could  show
the  extent  to  which  it  contributed  to  PCB  concentrations  in
OU4. And if NCR cleared that hurdle, we think a reasonable
basis  for  apportionment  could  be  found  in  the  remediation
costs necessitated by each party.
Two  of  NCR’s  experts,  Dr. John  Connolly  and  Philip  Si‐
mon, estimated the percentages of PCB mass attributable to
each  party  in  OU4.  A  third  expert,  John  Butler,  took  these
mass percentages and multiplied them by the actual concen‐
trations of PCBs in OU4, which he obtained from a database
of core samples, to determine the concentrations of PCBs at‐
tributable  to  each  party.  Butler  then  used  these  concentra‐
tions to calculate the remediation costs caused by each party
using EPA’s remediation rules.
The  district  court  thoroughly  critiqued  the  mass‐
percentage  estimates  provided  by  Simon  and  Dr. Connolly,
and we agree that those estimates likely understated NCR’s
contribution  to  the  PCBs  in  OU4.  However,  Butler  also  ran
his analysis using the higher estimates provided by Georgia‐
Pacific’s  expert,  Dr. John  Wolfe.  The  district  court  failed  to
explain  why  Dr. Wolfe’s  mass‐percentage  estimates  were
30  Nos. 13‐2436 & 13‐2441
unreliable.  Moreover,  apart  from  its  assumption  that  the
PCB  contamination  in  the  Lower  Fox  River  is  binary  in  na‐
ture, the district court levied no criticism at Butler’s applica‐
tion of the mass‐percentage estimates he used. There may be
reasons  to  find  that  Dr. Wolfe’s  mass‐percentage  estimates
are unreliable, and there may be reasons to find that Butler’s
use of those estimates was unsound, but we will not under‐
take such factfinding in the first instance. Therefore, we will
reverse the district court’s decision on NCR’s divisibility de‐
fense and remand for further proceedings.
2. Glatfelter
Although  PCB  discharges  from  the  Bergstrom  Mill  un‐
disputedly made their way into OU4, Glatfelter has made no
attempt to quantify what percentage of the contamination in
OU4  it  may  have  caused.  Instead,  even  in  relation  to  its  di‐
visibility defense, Glatfelter insists that it caused none of the
contamination  in  OU4.  Because  the  burden  to  prove  divisi‐
bility  rests  on  the  defendant,  Glatfelter  is  playing  an  all‐or‐
nothing game, and we agree with the district court that it has
lost.
Glatfelter’s  theory  of  divisibility  relied  almost  entirely
upon the expert opinion of Dr. Victor Magar. As part of his
analysis,  Dr. Magar  estimated  that  only  14,000  kg  were  dis‐
charged  into  the  river  from  the  Bergstrom  Mill.  In  contrast,
government estimates ranged from 128,000 to 188,000 kg. To
reach his much lower estimate, Dr. Magar first measured the
mass  of  the  sludge  in  the  mill’s  adjacent  landfill,  as  well  as
the PCB concentrations in that sludge. He then used compa‐
ny records to establish the efficiency with which solids were
removed from Bergstrom’s wastewater and deposited in the
landfill,  which  allowed  him  to  estimate  the  mass  of  solids
Nos. 13‐2436 & 13‐2441  31
that  remained  in  Bergstrom’s  wastewater  and  were  dis‐
charged  into  the  river.  Then,  assuming  that  the  discharged
solids had the same concentration of PCBs as the solids de‐
posited  in  the  landfill,  he  calculated  the  mass  of  PCBs  dis‐
charged into the river.
Relying on other experts, the district court soundly criti‐
cized Dr. Magar’s PCB mass estimate for the Bergstrom Mill.
As the court noted, the clarifier used to remove solids from
Bergstrom’s wastewater would have allowed larger solids to
settle  out  and  be  removed  while  leaving  smaller  particles
suspended in the wastewater. Because PCBs adsorb (attach)
to  the  surface  of  solids,  and  because  smaller  particles  have
higher surface‐to‐mass ratios, PCB concentrations in masses
of smaller particles tend to be higher. Thus, Dr. Magar’s as‐
sumption that the PCB concentrations in Bergstrom’s landfill
were  equal  to  the  concentrations  in  the  solids  it  discharged
into  the  River  was  unsound.  The  district  court’s  finding  on
this  point  was  not  clearly  erroneous.  Therefore,  we  accept
the fact that Dr. Magar greatly understated the mass of PCBs
discharged  into  river  by  Bergstrom,  for  which  Glatfelter  is
now responsible.
Next,  Dr. Magar  opined  that  PCBs  from  the  Bergstrom
Mill  would  not  have  reached  OU4  in  concentrations  above
the 1.0 ppm threshold because (1) PCBs that deposited in the
downstream part of OU1 generally did so in concentrations
below 1.0 ppm, (2) the downstream part of OU1 was similar
to  OU4  in  terms  of  its  depositional  properties,  and  (3) PCB
concentrations  decline  as  contaminated  sediment  moves
downstream  and  mixes  with  clean  sediment.  Thus,
Dr. Magar  thought  that  PCBs  from  the  Bergstrom  Mill
32  Nos. 13‐2436 & 13‐2441
would  have  been  diluted  to  concentrations  far  below  1.0
ppm by the time they reached OU4.
However, the district court soundly criticized this aspect
of Dr. Magar’s opinion as well. Relying on other experts, the
court  found  that  lower  OU1  was  not  nearly  as  depositional
as  Dr. Magar  claimed.  Thus,  in  the  district  court’s  words,
“high‐concentration PCB deposits were absent in lower OU1
not because PCB concentrations had already petered out, but
because  the  PCBs  simply  were  not  permanently  depositing
in  that  part  of  the  river.”  This  finding  was  not  clearly  erro‐
neous.  Thus,  we  accept  the  fact  that  Dr. Magar  greatly  un‐
derestimated  the  concentrations  at  which  PCBs  from  the
Bergstrom Mill would have entered OU4.
Consequently, Glatfelter failed to prove that it was not a
sufficient cause of at least some of the contamination in OU4,
and this alone is enough for us to affirm the district  court’s
decision on its divisibility defense. But the district court did
not  stop  there.  The  court  also  found  that  even  if  Glatfelter
had proved that it was not a sufficient cause of contamination
in OU4, it failed to prove that it was not a necessary cause of
such contamination. Glatfelter argues that it could not possi‐
bly have been a necessary but insufficient cause of contami‐
nation  in  OU4  and  that  the  district  court  only  reached  this
conclusion  because  it  failed  to  grasp  how  PCB  concentra‐
tions are calculated. We disagree.
Dr. Magar  opined  that  if  PCBs  from  the  Bergstrom  Mill
made their way into OU4 in concentrations less than the re‐
medial  action  level  of  1.0  ppm,  they  could  not  have  been  a
necessary cause of the cleanup in OU4 because, as he put it,
“This is not an additive process. This would be an averaging
process.”
Nos. 13‐2436 & 13‐2441  33
For example, if 30 mg PCBs in 1 kg of suspend‐
ed  solids  (30  mg/kg  PCBs)  were  mixed  with  1
mg PCBs in 1 kg of suspended solids (1 mg/kg
PCBs). The resulting mixture would contain 31
mg PCBs and 2 kg of suspended soils. The mix‐
ture  concentration,  which  is  equal  to  the  mass
of  PCBs  divided  by  the  mass  of  suspended
soils, would be equal to 31 mg PCB/ 2 kg sus‐
pended  soils  or  15.5  mg/kg.  Thus,  the  concen‐
tration  is  the  weighted  average  of  the  two
sources.
Expert  Report  of  Victor  Magar,  PhD,  PE,  at  18‐19,  Sep.  28,
2012.  In  Dr. Magar’s  opinion,  this  averaging  process  means
that  PCBs  entering  OU4  at  a  concentration  below  1.0  ppm
and mixing with other PCB‐contaminated solids could never
push the combined PCB concentration above 1.0 ppm.
We  have  no  qualms  with  the  general  proposition  that
when  two  masses  of  PCB‐contaminated  solids  mix,  their
combined  concentration  is  the  mass‐weighted  average  of
their  separate  concentrations.  It  does  not  follow,  however,
that  removing  the  PCBs  that  came  in  at  a  lower  concentra‐
tion increases the average concentration. This is because the
solids  to  which  that  lower  concentration  of  PCBs  would
have attached still join the mix, only now they are PCB‐free,
resulting in a lower average concentration. Dr. Magar’s mis‐
take  was  ignoring  the  clean  solids  that  would  remain  after
removing the lower concentration of PCBs.
Perhaps this is best illustrated through an example. In his
expert  report,  Dr. Magar  expressed  the  averaging  concept
34  Nos. 13‐2436 & 13‐2441
through  the  following  formula,  where  C  is  PCB  concentra‐
tion in mg/kg and TS is the total solid mass in kg:
Let us suppose that Party 1 discharges enough PCBs to cre‐
ate a concentration of 1.5 ppm (mg/kg) in 1.0 kg of sediment,
and  Party  2  discharges  enough  PCBs  to  create  a  concentra‐
tion  of  0.5  ppm  (mg/kg)  in  1.0  kg  of  sediment.  When  these
two masses combine, Dr. Magar’s formula yields the follow‐
ing concentration:
1.5 1.0 0.5 1.0
1.0
1.0 1.0
Thus, there are just enough PCBs to require remedial action.
Now, let us assume that Party 2 discharged no PCBs, but the
sediment to which Party 2’s PCBs would have attached still
combines  with  the  sediment  to  which  Party  1’s  PCBs  have
attached. Dr. Magar’s formula then yields the following con‐
centration:
1.5 1.0 0.0 1.0
0.75
1.0 1.0
Thus, remediation is required if Party 2’s PCBs are included,
but remediation is not required if Party 2’s PCBs are exclud‐
ed, even though Party 2’s PCBs entered the mix at a concen‐
tration below the 1.0 ppm remedial action level. This goes to
show  that  Dr. Magar’s  conclusion  that  it  is  impossible  to
have necessary but insufficient causes does not follow from
the principle on which he relied, i.e., that concentrations av‐
erage rather than add.
In sum, Glatfelter failed to prove that the PCB discharges
for which it is responsible were not a sufficient, or at least a
Nos. 13‐2436 & 13‐2441  35
necessary,  cause  of  at  least  some  of  the  contamination  in
OU4.  Therefore,  the  district  court  correctly  ruled  against
Glatfelter on its all‐or‐nothing divisibility defense.
B. INJUNCTIVE RELIEF
Finally, NCR and Glatfelter attack the district court’s de‐
cision to enter a permanent injunction. We are persuaded by
Glatfelter’s  argument  that  permanent  injunctive  relief  is  an
inappropriate mechanism to enforce an administrative order
under  § 106(b)  of  CERCLA,  42  U.S.C.  § 9606(b).  Therefore,
we vacate the permanent injunction.
In United States v. Ottati & Goss, Inc., 900 F.2d 429, 433 (1st
Cir.  1990),  then‐Judge  Breyer  explained  that  there  are  four
statutory  paths  EPA  might  pursue  to  achieve  a  CERCLA
cleanup.  Two  of  those  paths  warrant  discussion  here,  and
both arise under § 106 of CERCLA, 42 U.S.C. § 9606. The first
is  found  in  the  first  sentence  of  § 106(a),  which  provides  as
follows:
[W]hen [EPA] determines that there may be an
imminent and substantial endangerment to the
public  health  or  welfare  or  the  environment
because of an actual or threatened release of a
hazardous  substance  from  a  facility,  [it]  may
require  the  Attorney  General  of  the  United
States to secure such relief as may be necessary
to abate such danger or threat, and the district
court  of  the  United  States  in  the  district  in
which  the  threat  occurs  shall  have  jurisdiction
to  grant  such  relief  as  the  public  interest  and
the equities of the case may require.
36  Nos. 13‐2436 & 13‐2441
42 U.S.C. § 9606(a). This provision allows EPA to seek an in‐
junction requiring PRPs to take remedial action in “an emer‐
gency  situation,  where  the  agency  has  not  yet  had  time  to
compile  a  thorough  record  and  to  issue  an”  administrative
order. Ottati & Goss, 900 F.2d at 433. And it explicitly makes
relevant  “the  public  interest  and  the  equities,”  which  indi‐
cates that the traditional elements of injunctive relief must be
established.  See  Old  Republic  Ins.  Co.  v.  Emp’rs  Reinsurance
Corp., 144 F.3d 1077, 1081 (7th Cir. 1998) (listing the elements
that  must  be  proved  to  obtain  permanent  injunctive  relief,
which include considerations of equity and the public inter‐
est).
In  less  urgent  situations,  EPA  may  proceed  under  the
second  sentence  of  § 106(a),  which  allows  it  to  follow  the
necessary administrative procedures and issue “such orders
as may be necessary to protect public health and welfare and
the environment.” 42 U.S.C. § 9606(a). Then, if the PRPs fail
to comply with such an order, the government may bring an
action under § 106(b)(1), which provides as follows:
Any  person  who,  without  sufficient  cause,
willfully  violates,  or  fails  or  refuses  to  comply
with,  any  order  of  [EPA]  under  subsection  (a)
of this section may, in an action brought in the
appropriate  United  States  district  court  to  en‐
force  such  order,  be  fined  not  more  than
$25,000  for  each  day  in  which  such  violation
occurs or such failure to comply continues.
Id. § 9606(b)(1). In such an action, the court may review the
selected remedy. Id. § 9613(h)(2). However, its review is lim‐
ited  to  the  administrative  record,  and  EPA’s  decision  must
Nos. 13‐2436 & 13‐2441  37
be  upheld  unless  it  “was  arbitrary  and  capricious  or  other‐
wise not in accordance with law.” Id. § 9613(j). Thus, unlike
an action under the first sentence of § 106(a), equitable con‐
siderations play no part in an action to enforce an adminis‐
trative order under § 106(b). Instead, “[w]hen the EPA asks a
court  ...  to  enforce  a  lawful  (nonarbitrary)  EPA  order,  the
court must enforce it.” Ottati & Goss, 900 F.2d at 434.
As  a  result,  if  courts  were  to  undertake  the  traditional
analysis  for  injunctive  relief  in  deciding  whether  to  enforce
an  EPA  order,  they  would  inject  equitable  considerations
where  they  do  not  belong.  Moreover,  as  Glatfelter  points
out,  the  entry  of  an  injunction  that  simply  orders  PRPs  to
comply  with  a  complex  cleanup  order  issued  by  EPA  may
run  afoul  of  Federal  Rule  of  Civil  Procedure  65(d)(1)(C),
which requires that every injunction “describe in reasonable
detail—and not by referring to the complaint or other docu‐
ment—the  act  or  acts  restrained  or  required.”  Accordingly,
permanent  injunctive  relief  is  incongruous  with  the  nature
and purpose of an action to enforce an administrative clean‐
up order under CERCLA § 106(b).5
Further,  permanent  injunctive  relief  is  unnecessary  as  a
means  of  enforcing  an  administrative  cleanup  order,  as  the
statute already provides for civil penalties of $25,000 per day
that a PRP fails to comply with such an order “without suffi‐
cient cause.” Nothing we have said prevents the government
from seeking declaratory relief to establish that a PRP lacks
5 In contrast, preliminary injunctive relief may be appropriate in an action
to  enforce  an  EPA  cleanup  order,  as  it was  in  this case.  Equitable princi‐
ples  are  an  appropriate  consideration  when  deciding  whether  to  require
PRPs to undertake remedial action pending review of an EPA cleanup or‐
der.
38  Nos. 13‐2436 & 13‐2441
sufficient cause for noncompliance, such as the arbitrariness
of  the  selected  remedy  or  a  defense  to  liability.  And  if  the
government  obtains  such  declaratory  relief,  the  PRP’s  obli‐
gation to comply with the administrative order or face civil
penalties  will  be established. In such circumstances, adding
an injunction to the mix does little more than enjoin the de‐
fendant  to  obey  the  law,  a  practice  we  have  criticized.  See,
e.g.,  EEOC  v.  AutoZone,  Inc.,  707  F.3d  824,  841–42  (7th  Cir.
2013).  For  all  of  these  reasons,  we  hold  that  the  permanent
injunction  entered  by  the  district  court  in  this  case  was  im‐
proper and must be vacated.
IV. CONCLUSION
The  district  court’s  summary  judgment  rulings  on  the
propriety  of  the  remedy  and  Glatfelter’s  liability  are
AFFIRMED.  The  permanent  injunction  entered  by  the  district
court  is  VACATED.  The  declaratory  judgment  entered  by  the
district court is  AFFIRMED as to Glatfelter, but  VACATED as to
NCR,  and  Case  No.  13‐2441  is  REMANDED  for  the  district
court  to  reconsider  NCR’s  divisibility  defense  consistent
with this opinion. Circuit Rule 36 shall not apply on remand.