Millbrook Auto Mini Storage

STATE OF VERMONT
ENVIRONMENTAL COURT
}
In Re: Application of James Garilli  }    Docket No. 244‐11‐05 Vtec
d/b/a Millbrook Auto      }
}
Decision and Order on Appellant’s Motion for Summary Judgment
This matter  concerns an  appeal  by  Applicant  James Garilli from the  decision of
the  Town  of  Waitsfield  (Town)  Zoning  Board  of  Adjustment  (ZBA),  denying  a
conditional  use  permit  to  construct  a  building  of  commercial  storage  units  in  the
Town’s  Irasville  Village  zoning  district.    Appellant‐Applicant  is  represented  by  Alan
Solomon, Esq.; the Town is represented by Joseph S. McLean, Esq.
The  Town  of  Waitsfield  filed  a  motion  for  summary  judgment,  and  Appellant‐
Applicant  (hereinafter  referred  as  Applicant)  has  filed  a  cross‐motion  for  summary
judgment  in  conjunction  with  his  memorandum  in  opposition  to  the  Town’s  motion.
The  pending  motions  seek  summary  judgment  on  all  the  issues  presented  in
Applicant’s Statement of Questions, which are summarized as follows:
a.  Did  the  ZBA err in not  expressly  permitting Applicant  to  build the  commercial
storage units as proposed which in effect had a second story?
b.  Did  the  ZBA  err  when  it  defined  “two‐story”  without  a  need  for  statutory
construction  even  though  the  history  and  purpose  of  the  Town  of  Waitsfield’s
bylaws  did  not  include  a  definition  for  such  word  and  its  bylaws  purports  to
restrict other types of development?
c.  Did  the  ZBA  err  in  not  considering  the  purpose  section  of  the  Irasville  Village
zoning district when evaluating Applicant’s proposed storage units?
d.  Did the ZBA err when finding that the words “two” and “story” were clear and
that there was no need for statutory construction?
e.  Did  the  ZBA  err  in  not  taking  into  consideration  the  location  of  Applicant’s
property, which is in an industrial/commercial area although located within the
Irasville Village District, which  Applicant’s property is not geared to and did it
consider  that  a  full  two‐story  footprint  would  prohibit  small‐scale  commercial
development/expansion  and  light  industrial  expansion  as  well  as  create  traffic
impact?
Factual Background
For  purposes  of  our  analysis  of  each  party’s  motion,  any  facts  in  dispute  are
viewed in a light most favorable to the non‐moving party.  Toys, Inc. v. F.M. Burlington
Co., 155 Vt. 44, 48 (1990).  The following facts are undisputed unless otherwise noted:
1. Applicant owns approximately two acres of land at 40 Vermont Route 17
in  the  Town’s  Irasville  Village  District. Applicant’s  property  is  bounded  on  the  west,
south,  and  southeast  by  Route  17  and  borders  the  Waitsfield‐Fayston  town  line  to  the
west  and  northwest.    The  parcel  is  in  the  form  of  a  shallow  trapezoid,  two  sides  of
which  are  segments  of  adjoining  roadway.    Mill  Brook  flows  through  Applicant’s
property  from  north  to  south,  roughly  following  Route  17  to  the  west,  but  the  brook
flows  under  a  bridge  on  Route  17  on  the  southerly  end  of  the  property.    While  the
majority of Applicant’s property is easterly of Mill Brook, a section of the property sits
between  Mill  Brook  and  Route  17  to  the  west.    The  southerly  end  of  that  portion  of
Applicant’s parcel west of Mill Brook is located northerly of the intersection of Route 17
and Dana Hill Road.
2. Applicant’s property is currently improved with two structures easterly of
Mill  Brook:  an  existing  50’  x  52’,  two‐bay  automobile  service  garage,  known  as
Millbrook Auto, which is roughly in the middle of the easterly portion of the parcel (to
the  east  of  Mill  Brook),  and  a  30’  x  30’  private  “barn”  near  the  southerly  end  of  the
property also east of Mill Brook.  Freeman G. White owns the adjoining property to the
north and east and uses it as a commercial liquid petroleum business.
2
3. On June 3, 2005, Applicant sought conditional use approval to construct a
5,040  square‐foot,  280’  x  18’,  building  containing  28  mini‐storage  units,  each  being
10’ x 18’.    The  easterly‐most  unit  is  numbered  Unit  1  and  the  westerly‐most  unit  is
numbered Unit 28.
4. Though  most  of  the  storage  units  will  be  one  story,  Applicant  proposed
extending  a  roof  from  the  existing  service  station  garage  northward  over  the  parking
area  and  internal  driveway  to  create  a  two‐story  façade  over  5  of  the  28  units.    The
remaining units will all be a single story, and all proposed units would be constructed
with a hip roof and a wood front façade.
5. The  proposed  storage  units  qualify  as  a  conditional  use  under  the
Warehouse/Storage  category  of  the  Town’s  Bylaws.    See  Bylaws  Tbl.  2.03(C)(34).    The
dimensional  standards  for  a  conditional  use  in  the  Irasville  Village  District,  however,
require  a  minimum  building  height  of  “two  stories  above  grade  (excluding  accessory
structure[s] not greater than 600 square feet).”  Bylaws Tbl. 2.03(D).
6. In  conjunction  with  his  application,  Applicant  initially  submitted  a  site
plan entitled “Proposed Site Plan for Storage Units,” Sheet S‐1.  The site plan depicts the
location and design of the storage units, parking, landscaping, and other buildings on
the  site,  including  an  existing  barn,  and  “existing  commercial  garage,”  as  well  as  an
“existing  maintenance  garage”  on  the  adjacent  property  to  the  northeast.    Applicant’s
original  site  plan  also  depicted  a  small,  two‐story  garage/storage  structure  on  the
easterly side of the building as part of Units 1 and 2.  This two‐story addition on top of
Units 1 and 2 appears to have been ambulatory in the sense that Applicant proposed a
concept drawing depicting multiple potential locations for the second story addition.
7. In  a  subsequent  hearing  on  September  27,  2005,  Applicant  submitted  a
revised  site  plan  depicting  a  hand‐drawn,  two‐story  roof  extension,  which  would
extend  northerly  from  the  existing  service  station  garage,  over  the  parking  area,  to
3
create a second story over Units 15 through 19, roughly in the middle of the commercial
storage structure.
8. In  a  written  decision  on  October  25,  2005,  the  ZBA  denied  Applicant’s
Application for failing to comply with  §  5.03(D)(2)(b) and  Table  2.03(D) of the  Zoning
Bylaws.
Discussion
The  primary  issues  raised  in  this  appeal  and  in  the  parties’  cross‐motions  for
summary  judgment  pertain  to  whether  the  “minimum  building  height”  of  two  stories
applies to all buildings in the Irasville Village District, and whether the Zoning Bylaws’
reference  to  a  minimum  building  height  of  two  stories  is  ambiguous,  requiring  the
Court to look outside the Bylaws to evidence that may assist the Court in interpreting
the minimum height requirement.  Applicant also suggests that the ZBA’s denial of the
conditional use approval was arbitrary because its proposed partial second story plan is
consistent  with  the  scaling  and  massing  requirements  of  the  Irasville  Village  District
and the coordinated growth intended by the Planning Commission as contemplated in
the purpose statement of the Irasville Village District, see Bylaws Tbl. 2.03(A).  For the
reasons more particularly stated below, the Court finds no genuine issue of material fact
in this matter and declines to adopt Applicant’s suggestion that the Zoning Bylaws’ use
of the term “two story” is ambiguous.
The  Zoning  Bylaws  list  the  use  of  “warehouse/storage”  as  a  conditional  use  in
Irasville Village District.   Bylaws Tbl. 2.03(C)(34).  The purpose of  the  Irasville  Village
District  is  “to  function  as  the  town’s  growth  center  as  defined  in  the  Waitsfield  Town
Plan,  to  enable  coordinated  expansion  of  residential  development,  shopping  facilities,
and  other  commercial  uses  that  minimize  traffic  impacts,  and  which  concentrate
development  into  a  more  compact  village  setting.”  Id.  at  Tbl.  2.03(A).    The  District’s
dimensional  standards  provide  that  the  “Minimum  Building  Height”  shall  be  “two
4
stories above grade (excluding accessory structure[s] not greater than 600 square feet).”
Id. at Table 2.03(D).
Bylaws  §  5.03(D)(2)(b)  governs  conditional  use  review,  and  authorizes  the  ZBA
to impose specific conditions based on a finding that certain factors are applicable “due
to site conditions and/or the scale and intensity of the proposed use,” including:
2.    Design  and  Location  of  Structures.    The  design  and  location  of
structures will  be  compatible  with  their  proposed  setting  and  context,  as
determined  in  relation  to  zoning  district  objectives  and  standards  under
Article II.  A design or visual impact analysis may be required to identify
potential adverse impacts and appropriate mitigation  measures.  Specific
standards shall apply to the following districts…
b.  In  the  Irasville  Village  District,  development  should  be  designed  to
establish  a  defined  streetscape,  characterized  by  an  interconnected
network  of  streets  bounded  by  a  combination  of  sidewalks,  street  trees
and  consistent  building  setbacks,  as  opposed  to  large‐scale  buildings
surrounded by expansive parking areas.  Buildings shall be a minimum of
two  stories  and  should  reflect  a  diversity  of  building  scale  and  massing.
Excessively  large,  monolithic  buildings  should  be  avoided,  or  the  scale
and  massing  reduced  through  varied  roof  lines  and  interruption  to  the
building elevation (façades) to create attached, but separate masses.
Id. § 5.03(D)(2)(b) (emphasis added).
Thus  the  principal  issue  for  our  consideration  is  whether  Applicant’s  proposed
storage  building  meets  the  provisions  of  the  Zoning  Bylaws  requiring  a  “minimum
building height” of two stories above grade.
We  interpret  zoning  ordinances  according  to  the  general  rules  of  statutory
construction.    In  re  Weeks,  167  Vt.  551,  554  (1998).    Thus,  we  first  look  to  the  plain
meaning of the ordinance.   In  re Stowe Club Highlands, 164 Vt. 272, 279 (1995). If the
plain  meaning  “resolves  the  conflict  without  doing  violence  to  the  legislative  scheme,
there is no need to go further . . . .”  Lubinsky v. Fair Haven Zoning Bd., 148 Vt. 47, 49
(1986).
5
The  Zoning  Bylaws  define  “building  height”  in  part  as  “[t]he  height  measured
from  the  highest  point  on  the  top  of  a  structure  vertically  to  the  lowest  point  of  the
finished  grade  at  the  foundation.”    Bylaws  §  7.02.    The  Bylaws  also  define  “story”  as,
“that portion of a building, other than a basement, included between the surface of any
floor  and  the  surface  of  the  next  floor  or  ceiling  above  it.    For  the  purposes  of  these
regulations,  a  basement  shall  be  counted  as  a  story  if  the  front  exterior  wall  of  the
basement is a minimum of 50% above the finished grade.”  Id.
Applicant asks us to declare that the Zoning Bylaws’ use of the term “two story”
as a minimum building height is ambiguous, as that term is undefined by the Bylaws.
We reject Applicant’s claim.  Bylaws § 7.02 clearly and simply defines the word “story.”
Bylaws  Table  2.03(D)  unequivocally  imposes  a  “minimum  building  height”  of  two
stories above grade.  Moreover, Bylaws § 5.03(D)(2)(b) directs that “[b]uildings shall be
a  minimum  of  two  stories.”    Thus,  Applicant  must  construct  a  building  with  a
minimum of two sets of stories, defined as being “that portion of a building, other than
a basement, included between the surface of any floor and the surface of the next floor
or ceiling above it.”  See Bylaws § 7.02.
Applicant’s  contention  that  the  number  “two”  is  ambiguous,  while  creative,  is
not  worthy  of  serious  consideration.    It  is  difficult  to  imagine  a  definition  for  “two”
other than one plus another one, as the Town succinctly argues and Bylaws illustrate.
Thus,  for  the  ZBA  to  issue  a  conditional  use  approval,  Applicant  must  comply
with  the  “minimum  building  height”  requirements  in  the  Irasville  Village  District  of
“two stories above grade.”
Even viewing the facts in a light most favorable to the Applicant, we cannot say
that  their  proposed storage  building satisfies the two‐story requirement  of the Zoning
Bylaws.    Applicant  would  have  us  hold  that  their  creation  of  a  second  story  over
6
approximately  18%  of  their  proposed  structure  satisfies  the  Bylaws.1    In  light  of  the
Bylaws  statement  that  “buildings  shall  be  a  minimum  of  two  stories”  in  the  Irasville
Village District, Bylaws § 5.02(D)(2)(b) (emphasis added), we cannot see how the Bylaw
can be interpreted to permit a second story over only a portion of a proposed building.
If  the  Town  intended  to  allow  buildings  that  have  only  a  partial  second  story  in  the
Irasville  Village  District,  the  Bylaws  could  have  been  so  drafted  and  adopted.
However,  here  the  Town  adopted  Bylaws  that  unambiguously  require  a  minimum
building height of two stories.  Applicant proposed a one‐story structure with a second
story over 18% of the project.  Applicant’s proposal is therefore insufficient to satisfy the
minimum required building height in the Irasville Village District.
Recognizing  that  the  purpose  of  the  Irasville  Village  zoning  district  to
“concentrate  development  into  a  more  compact  village  setting,”  Bylaws  Tbl.  2.03(A),
Applicant argues that because Applicant’s lot is situated on the periphery of the zoning
district and not in the “village” portion of the district, the two‐story minimum building
height  should  be  ruled  inapplicable.    We  do  not  find  any  language  in  the  Bylaw  that
provides  the  ZBA  in  the  first  instance  or  this  Court  on  appeal  with  the  discretion  to
disregard the two‐story minimum height requirement.
The location of Applicant’s property on the edge of the Irasville Village District
does not change the fact that Applicant’s project is in that particular zoning district and
must  comply  with  the  requirements  for  that  district  as  enumerated  in  Bylaws  Table
2.03.  Moreover, Applicant’s reliance on the “Purpose” section of the zoning ordinance
is misplaced as, “the purpose statement of the bylaws has no direct regulatory effect.”
1  Five of the twenty‐eight storage units, all similarily sized, are proposed to be covered by a second story;
therefore since the proposed building is composed entirely of the twenty‐eight storage units, 18% of the
proposed building will have a second story.
7
In  re  Meaker,  156  Vt.  182,  185  (1992).    Therefore,  without  obtaining  a  variance,2
Applicant  cannot  exempt  their  project  from  the  requirements  of  their  zoning  district,
including  the  minimum  building  height  of  two  stories,  simply  because  their  project  is
located on the edge of, but still within the Irasville Village District.
Lastly,  we  decline  to  address  Applicant’s  arguments  regarding  the  effect  of  the
minimum  building  height  requirement  on  the  economic  viability  of  the  proposed
project,  nor  will  we  address  the  potential  practical  impossibility  of  applying  the  two‐
story minimum building height requirement to certain conditional uses in the Irasville
Village  District.    In  the  absence  of  any  provisions  to  the  contrary,  the  Town’s  Zoning
Bylaws do not permit the ZBA below, or this Court on appeal, to consider the potential
economic  viability  of  a  proposed  project.    Nor  is  this  Court  allowed  to  address  issues
relating  to  certain  use  categories  not  properly  presented  by  the  application  appealed
from.  Here we are mindful of the directive from our Supreme Court that:
[t]he  [Environmental  Court],  on  review  of  a  zoning  board  or  planning
commission  decision,  is  acting  within  its  proper  role  when  it  decides
questions  that  have  been  formulated  in  the  local  approval  process  and
which  divide  the  parties.    It  is  beyond  its  role  as  an  appellate  tribunal,
even  under  a  de  novo  review  standard,  to  start  addressing  new  issues
never  presented  to  the  planning  commission  and  on  which  interested
persons have not spoken in the local process.
In re Maple Tree Place, 156 Vt. 494, 500 (1991).
As Applicant’s use was properly reviewed below as the allowed conditional use
of  “Warehouse/Storage,”  we  decline  to  address  factors  not  required  by  the  Zoning
Bylaws and other uses outside the matter presented to us on appeal.
2
We do not offer any opinion on whether a variance could be obtained in this case, as that question is not
before the Court.  We note only that, absent a variance, the proposed development must comply with the
district requirements.
8
Accordingly,  based  on  the  foregoing,  it  is  herby  ORDERED  and  ADJUDGED
that  the  Town’s  motion  for  summary  judgment  is  GRANTED  and  Applicant’s  cross‐
motion for summary judgment is DENIED, as the Zoning Bylaws require a structure to
meet  a  minimum  building  height  of  at  least  two  complete  stories  above  grade  in  the
Irasville Village District.
This  decision  appears  to  resolve  all  of  the  issues  presented  by  Applicant’s
Statement of Questions.  However the Court will still conduct the previously scheduled
telephone  conference  on  Thursday,  May  4,  2006,  to  discuss  the  remaining  issues  to  be
heard  at  trial.    The  trial  currently  scheduled  for  May  11,  2006,  at  the  Vermont
Environmental Court in Berlin, and the 8:30 A.M. site visit are hereby cancelled, unless
good cause is presented at the May 4th telephone conference as to what judiciable issues
remain in this appeal.
Done at Berlin, Vermont, this 3rd day of May, 2006.
______________________________________________
Thomas S. Durkin, Environmental Judge
9